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  • 2019
  • 2019.04.05
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생계급여 부양의무자 기준 폐지부터 시급히 추진해야1)

 

홍정훈 참여연대 사회복지위원회 간사

 

최근 보편적 복지에 대한 우려가 제기되고 있다. 통계청의 2018년 가계동향조사 결과에 따르면, 저소득가구의 소득하락 현상이 심각하게 나타난 것을 두고 소위 보편적 복지 무용론을 거론하며 빈곤층에 대한 선별적 공공부조에 방점을 두어야 한다는 것이다. 역대 정부가 보편적 복지로 추진한 정책은 월 10만 원의 아동수당뿐인데, 고작 그 정책 하나 때문에 공공부조가 강화되지 못하고 있다는 주장은 무리가 있다.

 

기초생활보장제도를 비롯해 한국 사회의 공공부조 정책을 다루는 학계, 시민사회계가 오래 전부터 주장해왔고, 또 현 시점에서 정부가 가장 시급히 추진해야 할 정책으로 꼽는 것이 부양의무자기준의 폐지이다. 그런데 부양의무자 기준 폐지야말로, 소득이 낮은 가구의 수급권을 침해하는 요소를 제거하여 공공부조 정책을 보편적 복지의 원칙에 부합하도록 만들어야 한다는 주장을 담고 있다. 한겨레 인터뷰2)에 따르면 정부는 4월 중 소득보장 개편 방안을 마련할 계획인 것으로 보인다. 정부는 반드시 비수급 빈곤층의 수급권을 보장하기 위해, 2019년 생계급여의 부양의무자 기준을 폐지하는 개선안을 발표해야 한다.

 

OECD 최고수준의 빈곤율과 불평등

OECD 국가의 상대적 빈곤율 평균은 11.8%인데 반해, 한국의 상대적 빈곤율은 17.4%로 OECD 국가 중 세 번째로 높다.3) 특히 은퇴연령층(만 65세 이상 인구)의 상대적 빈곤율은 43.8%로 나타나, OECD 국가의 은퇴연령층 상대적 빈곤율 평균인 13.5%의 3배에 달한다. OECD 국가에 비해 심각한 한국의 상대적 빈곤율은 소득불평등의 심화가 주요 원인이다. 토마 피케티(Thomas Piketty) 등 세계적인 경제학자들이 구축한 WID(World Inequality Database)에 등재된 자료에 따르면, 한국의 소득불평등은 지난 30년간 심화되고 있는 것으로 나타났다. 한국의 소득 상위 10%의 소득집중도를 앞서 살펴본 OECD 국가와 비교할 경우, 상위 10%의 소득집중도는 한국이 네 번째로 높은 것으로 확인된다.

 

<그림 1-1> OECD 국가의 상대적 빈곤율 비교(2016년 기준)

<표 1-1> 기초생활보장 자격별 수급자 수

 

그러나 한국 사회는 그 심각한 문제에 제대로 대처하지 못하고 있다. 한국 사회의 소득재분배 정책이 유효하게 작동하지 않는다는 것이다. 박근혜 정부가 기초생활보장제도를 기존의 통합급여에서 개별급여로 개편한 가장 큰 목적은 급여를 단 하나도 받지 못하는 비수급 빈곤층을 줄이겠다는 것이었다. 그런데 맞춤형 급여로의 개편 이후, 생계급여 기준선인 기준 중위소득 30% 이하에 해당하는 수급자 수는 2015년 1,259,407명에서 2018년 1,229,067명으로 오히려 30,340명이 줄어들었다.

 

좀처럼 줄어들지 않는 비수급 빈곤층의 규모

한국보건사회연구원(2017)에 따르면 본인의 소득인정액은 수급자격을 갖추고 있음에도 불구하고 기초생활보장제도의 보호를 받지 못하는 비수급 빈곤층(기준 중위소득 40% 이하)의 규모가 가구 기준으로는 63만 명, 개인 기준으로는 93만 명에 달하는 것으로 추정된다. 이처럼 비수급 빈곤층의 규모가 큰 이유로는 ▲부양의무자의 소득 및 재산이 제도가 요구하는 기준보다 높은 문제 ▲주거용 재산, 자동차, 그 외의 재산의 소득환산액이 높게 계산되는 문제를 꼽을 수 있다.

 

정부도 기초생활보장제도의 부양의무자 기준이 수급권을 침해하는 가장 큰 요소인 것을 이미 알고 있다. 2015년 기초생활보장제도가 맞춤형 급여로 개편될 당시에는 교육급여의 부양의무자 기준이 폐지되었고, 2018년 10월부터는 주거급여의 부양의무자 기준이 폐지되었다. 이와 더불어 문재인 정부는 생계급여와 의료급여의 부양의무자 기준을 단계적으로 폐지하겠다는 계획을 밝혔다. 그러나 그 계획은 인구학적 기준을 적용하여 가장 취약한 집단으로 여겨지는 경우에만 부양의무자 기준을 적용하지 않겠다는 것에 그친다.

 

<표 1-2> 문재인 정부의 부양의무자 기준 단계적 폐지 계획

 

문재인 정부의 생계급여ㆍ의료급여 부양의무자 기준 ‘단계적 폐지’ 계획은 그 대상을 교육급여ㆍ주거급여에 비해 제한적으로 두기 때문에, 생계급여ㆍ의료급여 대상이 될 수 있는 비수급 빈곤층의 규모를 실질적으로 감소시킬만한 변화를 가져오기 어렵다고 판단된다. 교육급여의 부양의무자 기준이 폐지된 해인 2015년 말 기준, 교육급여의 증가된 수급자 수는 18.9만 명으로 목표치인 50만 명의 37.8%에 불과했다. 주거급여의 부양의무자 기준이 폐지된 해인 2018년 말 기준, 주거급여의 증가된 수급가구 수는 12.1만 가구로 목표치인 53.8만 가구의 22.5%에 불과했다. 두 급여 모두 정부가 목표한 증가분에 한참 미치지 못한 것을 고려하면, 생계급여ㆍ의료급여의 부양의무자 기준을 폐지하는 것 이상으로 기초생활급여의 기준선을 전반적으로 확대하는 조치도 병행되어야 할 필요성을 시사한다.

 

주거용 재산마저 소득으로 환산하는 제도, 비수급 빈곤층 발생의 또 다른 원인

기초생활보장제도에서 탈락하게 된 이유에서 부양의무자 기준과 함께 상당한 비중을 차지했던 주거용 재산, 자동차 등 생계에 필수적인 재산을 소득으로 환산하는 문제 역시 비수급 빈곤층이 제도에 진입하지 못하는 주요한 원인이다. 중앙생활보장위원회에서 매년 기준 중위소득을 산정할 때에는 통계와 행정자료 등에서 파악할 수 있는 소득만을 반영하지만, 급여를 신청한 사람의 자격을 심사하기 위해 소득인정액을 산정할 때에는 주거용 재산, 자동차 등의 재산까지 산입한다.

 

주거용 재산이라는 개념도 보건복지부가 2013년에 들어서야 <국민기초생활보장법상 재산의 소득환산율 고시>를 개정하여 도입한 것인데, 그 이후 2019년 현재까지 단 한 차례도 기준이 상향된 적이 없다. 2013년 이후 수도권을 중심으로 나타난 부동산 가격의 가파른 상승과 최근 국토교통부가 추진하고 있는 공시가격 현실화 등의 여파를 고려하면, 주거용 재산 공제금액을 대도시의 경우마저 1억 원으로 책정한 것은 현실과 엄청나게 큰 괴리를 발생시키는 것으로 판단된다. 마찬가지로 수급권자의 기본재산액 공제금액이 2009년 이후로 상향되지 않은 것도 현실을 제대로 반영하지 않아비수급 빈곤층이 제도에 진입하는 것을 막는 심각한 원인이다.

 

기초생활보장제도상 재산의 소득환산에 적용하는 기본재산액, 주거용 재산 공제금액은 참여연대가 국토교통부(2018)의 주택 공시가격 및 실거래가 자료를 분석한 결과와 비교하면 지나치게 비현실적인 금액이라는 것을 알 수 있다. 참여연대가 평균 공시가격과 평균 전세 실거래가를 산정한 대상 주택의 면적은 2인 가구 최저 주거기준(26㎡) 이상 3인 가구 최저주거기준(36㎡) 이하로 한정했다. 국토교통부의 <2017년 주거실태조사> 결과에 따른 1인당 주거면적이 31.2㎡로 나타난 것을 고려하면 충분히 합리적인 비교 범주다.

 

<표 1-3> 기초생활보장제도상 재산의 소득환산에 적용하는 기본재산액, 주거용 재산 공제금액

 

<표 1-4> 2~3인 가구 최저주거기준 면적 주택의 평균 공시가격 및 평균 전세 실거래가

 

주택의 평균 전세금액의 경우 대도시는 1억 2,684만 원, 특히 서울은 1억 5,220만 원으로 나타나 정부가 고시한 공제금액과 큰 차이가 있다. 중소도시, 농어촌 지역의 경우 평균 전세금액이 주거용재산의 공제금액보다 비슷한 수준이나, 낮은 기본재산액 공제금액으로 인해 주거용 재산이 소득으로 환산되는 문제가 있다. 주택의 평균 공시가격은 대체로 주거용 재산 공제금액보다는 낮은 수준으로 형성되어 있으나, 대도시와 중소도시의 경우 기본재산 공제액이 워낙 낮기 때문에 주거용 재산이 소득으로 환산되는 문제가 남는다.

 

이처럼 주거용 재산 공제금액이 충분히 높지 않을뿐더러 기본재산 공제금액이 비현실적인 수준으로 낮은 문제로 인해, 주거안정을 위해 필수적인 주거용 재산을 보유한 빈곤층은 실제소득이 없음에도 불구하고 그 금액이 소득인정액으로 산정되어 수급권을 주장하지 못하거나 급여를 삭감당한다. 특히 주거용 재산이 현실과 맞지 않는 과도한 수준으로 소득인정액으로 환산되어, 서울에 거주하는 빈곤층은 사실상 수급권을 박탈당한다고 볼 수 있다.

 

다른 소득과 재산이 전혀 없으며, 2~3인 가구 최저주거기준 면적 주택에 거주하는 A, B, C, D 가구를 예시로 살펴본 결과는 다음과 같다. 서울에서 평균 공시가격에 해당하는 주택을 소유한 A가구는 월 157만 원이 소득인정액으로 환산되며,4)  대도시에서 평균 공시가격에 해당하는 주택을 소유한 B가구는 월 34만 원이 소득인정액으로 환산된다. 서울에서 평균 전세금액으로 계약을 맺고 거주하는 C가구는 월 266만 원의 금액이 소득인정액으로 환산되며, 중소도시에서 평균 전세금액으로 계약을 맺고 거주하는 D가구는 월 22만 원의 금액이 소득인정액으로 환산된다. 결국 주거용재산이 있는 가구는 소득인정액이 과도하게 산정되어 수급권을 침해당하는 동시에, 주거안정에 필수적인 주거용 재산을 처분할 수도 없고, 처분해봤자 더 높은 소득환산율을 적용받아 소득인정액이 더 높아지는 딜레마에 빠지게 된다.

 

<표 1-5> 국민기초생활보장법상 재산의 소득환산율 및 A-B-C-D가구의 소득인정액 산출방식

 

정부는 종합부동산세를 부과할 때 1세대 1주택자의 과세표준을 산정할 때 무려 3억 원을 추가로 감면할 뿐만 아니라 연령, 보유기간에 따라 최대 70%에 이르는 공제율을 추가로 적용하고 있다. 이는 소득이 없거나 적다고 판단되는 1주택자의 세부담을 완화하기 위해 도입된 장치인 것이다. 반면 종합부동산세의 과세대상이 될 수 있는 사람에 비해 훨씬 가난한 사람의 경우, 주거용 재산까지 소득으로 환산하여 기초생활급여를 삭감하거나 수급권 자체를 박탈시키는 현행 기초생활보장 제도는 형평성의 측면에서 크게 어긋나있다.

 

생계급여의 부양의무자 기준 폐지는 비수급 빈곤층 감소를 위한 가장 시급한 대책

정부는 <제2차 기초생활보장 종합계획>에 따라 부양의무자 기준을 일부 완화하는 계획을 통해 기준 중위소득 40% 이하의 비수급 빈곤층을 2022년까지 47만 명으로 축소하겠다고 밝혔다. 하지만 교육급여, 주거급여의 부양의무자 기준을 폐지한 결과로 인한 비수급 빈곤층 감소 효과가 목표치에 크게 미치지 못한 것을 고려하면 정부의 계획은 유의미한 효과를 거두지 못할 가능성이 높다.

 

따라서 광범위한 비수급 빈곤층을 사회안전망을 통해 보호하기 위해서는 무엇보다 생계급여와 의료급여의 부양의무자 기준을 폐지하는 것이 절실하다. 특히, 상대적으로 예산이 적게 소요될 것으로 추정되는 생계급여의 부양의무자 기준부터 시급히 폐지하여 그에 따른 비수급 빈곤층 감소 효과와 실태를 면밀히 추적할 필요가 있다. 그 결과를 통해 의료급여의 부양의무자 기준 폐지를 위해 소요되는 예산을 계측하여 모든 급여에서 부양의무자 기준을 폐지할 수 있도록 해야 한다.

 

수급권자의 주거용 재산의 금액이 소득인정액으로 과다하게 환산되는 문제는 시급히 개선해야 한다. 기초생활보장제도의 보호가 필요할 정도로 열악한 환경에 놓인 빈곤층은 주거용 재산이 주거안정을 위해 필요한 최후의 보루라고 할 수 있는데, 이를 소득인정액으로 환산하는 현행 제도는 <주거기본법> 및 <주거급여법>의 취지에도 맞지 않는다. 따라서 수급권자의 주거용 재산을 소득인정액으로 환산하는 제도는 폐지하는 것이 타당하다. 또한 수급권자의 이동권을 위해 필수적인 자동차의 경우도 일반재산으로 취급하여 100% 소득인정액으로 환산하는 현행 제도를 대폭 완화하는 것이 필요하다.


1) 본 글은 참여연대 사회복지위원회(2019)의 <생계급여 부양의무자기준 조속히 폐지해야> 이슈리포트를 재구성한 글임.

2) 한겨레신문, 2019.03.13, 김연명 “내달까지 분배악화 개선 위한 ‘소득보장 개편’ 방안 마련”

3) 통계청, 2018.12, 2018년 가계금융ㆍ복지조사 결과.

4) 대도시 주거용 재산 한도액 1억을 초과하는 2,684천만 원은 일반재산 소득환산율 월 4.17% 적용 → 대도시 주거용 재산 한도액 1억 원에서 대도시 기본재산액 5,400만 원을 공제한 차액 4,600만 원은 주거용재산 소득환산율 월 1.04% 적용

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