사각지대 빈곤층 200만 명을 기초생활보장제도 안으로!

국민기초생활보장법 제도개선요구안 및 개정청원안 발표 기자회견 개최
일시 및 장소 : 9월 3일(목) 오후 1시 30분, 참여연대 느티나무홀

참여연대 사회복지위원회(위원장: 이태수 꽃동네현도사회복지대학교 교수)는 오늘(9/3, 목) 오후 1시 30분 참여연대 느티나무홀에서 제정 10년을 맞는 국민기초생활보장법(이하 기초보장법)의 제도개선요구안과 개정청원안 발표 기자회견을 개최했다. 참여연대는 기초보장법 시행 이래 그간 법의 효과성 제고를 위한 여러 노력이 경주되었으나 아직도 빈곤심화, 비수급 빈곤층 확대 등의 사회현실에 적절히 대응하지 못하고 있으며, 비수급 빈곤층이 410만 명에 달하는 등 최후의 안전망으로서의 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다고 지적했다.

참여연대는 △수급권자 선정 조건에서 부양의무자 규정을 제외하는 부양의무자 범위의 개선 △전년도 도시근로자 가구 중위소득의 40% 이상으로 최저생계비 설정 △최저주거기준 등의 현실성을 고려한 재산의 소득환산제 개선 △차상위 계층 확대와 인적관리 의무화 △수급내용에 대한 정확한 고지의무를 통한 급여관련 비위 예방 △일반근로의 소득공제 포함 및 추정소득 산출시 최저임금 적용 등의 제도개선을 통하여 현재 410만 명에 달하는 비수급 빈곤층 중 200만 명을 기초보장법의 테두리 안에서 지원해야 한다고 주장하였다.

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참여연대 앞으로 제도개선요구안을 담은 기초보장법 개정청원안을 국회에 제출하고 『국민기초생활보장법 제정 10년의 한계와 과제』는 토론회를 시작으로 간주부양비 관련 소송원고 공개모집, ‘기초보장법에 대한 오해와 진실’ 보고서 제작 등 일련의 법 개정 운동을 펼칠 계획이라고 밝혔다. 참여연대 김민영 사무처장의 사회로 진행된 이 날 기자회견에는 이태수 꽃동네현도사회복지대학교 교수, 이찬진 변호사, 허 선 순천향대 사회복지학과 교수 등이 참석하였다.

[국민복지기본선 확보를 위한 참여연대 제도개선 요구안]


1) 부양의무자 범위의 개선
– 부양의무자 규정은 보장비용 징수 요건으로만 활용하고 수급권자 선정 조건에서는 제외(법 2조제5호, 5조1항 및 3항의 개정)
 – 급여신청자에 대하여 부양의무자의 존재를 이유로 급여신청 포기를 유도하는 행위 금지 규정을 신설(법 제21조의2로 신설)
* 수급자 선정기준에서 부양의무자 규정을 삭제함으로 인해 <그림1>의 A 영역 100만명을 수급권자로 편입가능.

현재 우리 사회에서 문제가 되고 있는 비수급 빈곤층이라는 기초보장제도의 사각지대는 상당수가 부양의무자 기준으로 인한 것이다. 정부 발표자료에 따르면(2009) 소득이 최저생계비 이하임에도 불구하고 부양의무자 기준 초과로 수급을 못 받는 경우가 60만 가구(100만 명)에 달한다. 2004년 3월 개정된 국민기초생활보장법에서는 부양의무자 범위를 다소 축소하였으나(직계혈족 및 그 배우자와 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족 → 수급권자의 1촌의 직계혈족 및 그 배우자) 부양의무자의 존재로 기초수급자가 되지 못하고 실제 부양을 받지 못해 빈곤한 삶을 이어가는 노인가구 등의 취약집단은 여전히 존재한다.

이들 사각지대 노인들은 국민연금 등 공적연금의 확대에도 불구하고 그 혜택을 받지 못하고 있으며, 국민기초생활보장제도의 부양의무자 관련 법적규정과 실제 부양실태의 부조응으로 기본적인 생계를 꾸려나가는데 심각한 어려움을 안고 있다.

부양능력이 없거나 부양행위를 하지 않는 부양의무자의 존재 때문에 수급에서 제외되는가 하면, 수급을 하는 경우에도 기초보장제도에서 설정한 간주부양비와 실제 부양비에 격차가 있는 경우가 적지 않다. 또한 현행법에서는 부양의무자 가구의 소득 및 재산의 소득환산액 기준이 비현실적이어서 수급자와 부양의무자의 동반추락을 방치하거나, 시행령에 행방불명, 부양기피‧거부 사유를 포함한 부양의무자가 있어도 부양을 받을 수 없는 경우에 관한 규정을 행정청의 재량에 맡기는 등 사각지대를 더욱 확대시키고 있다.

최근 빈곤에 대한 부양의식 여론조사에 따르면 빈곤한 사람은 ‘정부’에서 일차적으로 부양해야 한다는 의견이 74%가 넘고, 선지원 후 보장비용을 청구하는 구상권의 행사에 대해서도 찬성의 비율이 반대하는 비율보다 높게 나타났다. (국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안 정책토론회, 2009.4.14 한국보건사회연구원)

그러므로 국민의식의 변화를 고려하고, 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 부양의무자 규정의 폐지가 불가피하며 이를 제도적으로 뒷받침하기 위한 간주부양비 폐지, 급여신청체계의 개선 및 보장비용 징수관련 법령도 재정비하여야 한다. (단, 부양의무자 규정의 폐지는 국민기초생활보장법 상의 수급권자의 선정기준에서만 제외하는 것이지 동법의 보장비용 징수 요건이나 민법상의 부양의무는 그대로 유지되는 것임.)

2) 최저생계비의 합리적 설정
– 최저생계비를 전년도 도시근로자 가구의 중위소득의 40% 이상이 되도록 결정함 (법 제6조제1항의 개정)
* 2008년도 도시근로자가구 중위소득(363만원, 4인 가구)의 40%인 145만원으로 최저생계비가 결정되면 사각지대 20만 명을 수급권자로 편입가능.  

최저생계비는 국민의 소득‧지출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승율 등을 고려하여 보건복지가족부 장관이 중앙생활보장위원회의 심의‧의결을 거쳐 결정, 매년 9월 1일 공표하며(법 제6조 제1항 및 제2항) 그 결정을 위한 계측조사를 3년마다 실시하도록(제3항) 규정되어 있다.

하지만 최저생계비를 결정하기 위해 국민의 소득‧지출수준, 생활실태, 물가상승율 등을 종합적으로 고려하는 것은 계측조사 때만으로 한정되며, 비계측연도의 최저생계비를 결정할 때에는 물가상승율만을 주로 고려하여 왔다. 이처럼 비계측연도의 최저생계비를 물가상승율만 고려하여 조정한 결과 현행 최저생계비는 법에 규정된 국민의 소득‧지출수준과 그 격차가 점차 벌어져 1999년도 계측된 최저생계비는 같은 해 도시근로자 가구 중위소득의 45.5%에 해당하였으나 2008년 최저생계비는 도시근로자 가구 중위소득의 34.8% 수준으로까지 하락하게 되었다.

또한 현재 최저생계비는 중소도시에 적용되는 금액을 지역별 생계비의 편차를 고려치 않고 일률적으로 적용하고 있어 대도시 저소득층에게 상대적으로 불리한 결과를 초래하고 있다. 빈곤심화라는 사회흐름과 달리 수급자수가 정체되고 있으며, 최저생계비가 지역별 생활실태의 차이를 반영하지 못하는 것은 국민기초생활보장법이 빈곤완화라는 최후의 안전망 기능을 적절히 수행하고 있지 못함을 보여준다. 따라서 빈곤심화현상을 반영할 수 있도록 최저생계비의 결정방식을 조정함으로써 국민기초생활보장법의 효과성을 제고하여야 할 것이다.

이를 위해서는 사회적 합의에 기초하여 최저생계비를 일반 가구의 소득수준의 일정 수준으로 정하고 매년 이를 유지하도록 하는 것이 바람직하다.

3) 재산 소득환산제의 합리적 설정
 – 기본재산에 가구별 최저주거기준에 해당하는 주거용 부동산에 대한 임대보증금과 이에 준하는 금액을 포함하여 재산의 소득환산액 산정시 제외함 (법 제2조 제10호에 추가하여 10의1을 신설)
* 현행 대도시 기준 5,400만원인 기본공제액을 2007년 계측시 최저주거면적(37㎡/4인가구)에 해당하는 전세가격 5,880만원으로 올리고 월 4.17%인 재산의 소득환산율도 3%로 인하하면 추가로 80만 명을 수급권자로 편입가능.(그림 1에서 가로축 최고재산액을 0.85억원에서 1.1억원으로 상승시키는 효과)

재산의 소득환산액은 재산가액과 환산율의 두 가지 요소를 핵심으로 하며 이 중 재산가액은 기본공제액과 밀접히 연관되는데, 이 두 가지 요소는 최저생활보장 원칙과 보충성 원칙을 절충하려는 것이기는 하지만 그 절충점을 어느 지점에서 설정하는가는 수급권자 선정여부에 직접적인 영향을 미친다.

현행 제도에서는 보건복지가족부령에서 기본공제액과 관련하여 ‘기초생활의 유지에 필요하다고 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 기본재산액’(시행규칙 제4조 제1호 ‘가’목)과 ‘임대보증금 및 금융기관 융자금 그 밖에 보건복지가족부장관이 정하여 고시하는 부채’(시행규칙 제4조 제1호 ’나‘목)라는 규정을 두고 있고, 환산율과 관련해서는 ’이자율, 물가상승율, 부동산 및 전세가격상승률 등을 고려하여 보건복지가족부장관이 정하여 고시한다‘(시행규칙 제4조 제2항)는 규정을 두고 있다.

하지만, 기본공제액과 환산율은 수급권자 선정여부에 직접적인 영향을 미치는 사안인 만큼 이를 행정부의 소관에 맡기기보다는 최저주거기준 등 현실성을 고려하여 법률에 명시하는 것이 타당하다.

4) 차상위계층에 대한 인적관리 의무화
 – 차상위계층을 소득인정액이 도시근로자 가구 중위소득의 50% 이하인 가구로 수급권자에 해당하지 아니하는 계층으로 규정(법 2조 11호 개정)
 – 차상위계층에 대한 보장기관의 조사관리업무를 구체화(법 24조 개정)
 – 수급자(특히 조건부 수급자)/차상위계층에 대한 사회복지서비스, 고용지원 등 공공서비스 연계(법 28조의2를 신설)를 법률상 의무화

현행 국민기초생활보장법은 차상위계층에 대한 조사를 임의규정으로 마련하고 있으며(법 제24조), 차상위계층의 개념은 ‘소득인정액이 최저생계비의 120% 미만인 자’로 한다고 시행령에 규정하고 있다.(시행령 제3조의2) 차상위계층을 법에 명문화한 입법취지는 빈곤층으로 추락하기 이전부터 적절한 사회적 지원을 통해 빈곤을 예방하자는 의미임을 상기할 때 소득인정액이 최저생계비의 120% 미만인 자를 차상위계층을 규정하는 것은 매우 비현실적이다. 또한 차상위계층 조사는 표본조사 형식을 벗어난 적이 없으며 따라서 이들에 대한 본격적인 급여 및 사회서비스 지원도 이루어진 바 없다.

수급자로 떨어질 가능성이 있는 빈곤층에 대한 선지원을 통하여 빈곤을 예방하고 국민기초생활보장법 자체의 부담을 줄이고 나아가 빈곤으로 인한 사회적 비용을 경감하기 위해서도 차상위계층에 대한 법적 정의를 다시 하는 것이 필요하며, 이를 위해서는 차상위층 조항 개정과 인적관리 의무화 및 사회복지서비스 연계방안의 마련이 필요하다.

5) 급여관련 비위 예방
– 현금급여기준의 내용, 당해 수급권자의 가구규모별 최저생계비의 정확한 액수, 급여내용의 결정경로, 결정된 금액의 산출내역을 수급권자에게 문서로 정확히 고지함(법 26조의 개정)

현재 수급권자로 선정된 사람들뿐만 아니라 신청했다가 탈락한 사람들의 경우 자신이 왜 수급권자로 선정되었는지 혹은 왜 탈락하였는지 등에 대하여 정확히 인지하지 못하고 있다. 특히 수급권자로 선정된 경우에 자신이 받게 될 급여가 어떤 내용으로 구성되어 있는지 그리고 각 내용과 액수는 왜 그렇게 결정되었는지를 제대로 아는 경우는 드물다. 자신의 권리내용을 제대로 알지 못하기 때문에 급여내용이 변경되거나 중지되거나 할 경우에도 그 사유를 잘 알지 못한다. 이는 민원발생의 주요인이 되고 있으며 최근 복지지원금 횡령건에서도 보다시피 이런 점을 악용한 공무원의 비리로 이어지기도 한다.

물론 현행법에도 수급권자로 선정된 경우 그 결정의 요지, 급여내용, 급여방법 및 급여지급시기 등을 알리도록 되어 있으나 현재보다 더 구체적으로 급여수준 결정기준(즉, 현금급여기준)의 내용, 당해 수급권자의 가구규모별 최저생계비의 정확한 액수, 급여내용의 결정경로, 결정된 금액의 산출내역을 정확하게 알려 권리내용을 수급권자로 하여금 문서로 고지토록 할 필요가 있으며, 더 나아가 수급권자로서 받을 수 있는 각종 감면혜택 등에 대해서도 행정적인 조치를 통해 수급권자들에게 충분히 알려 국민복지의 증진을 위한 국가의 역할을 다할 필요가 있다.

법에 보장된 권리내용을 수급권자들로 하여금 충분히 알게 할 때 권리는 굳건히 보장될 수 있으며 권리내용이 변경될 경우에도 설득력 있는 사유로 국민들을 납득시켜 민원발생의 소지 및 공무원의 비리도 또한 줄일 수 있을 것이다.

6) 기타
– 소득공제대상 소득에서 일반근로를 포함시키고, 공제율은 30%를 유지(동법 시행규칙 제2조)
– 임시일용직 근로자와 추정소득 근로자에 대해서는 소득 부과기준을 최저임금으로 함(동법 시행령 3조, 시행규칙 2조)

현재 국민기초생활보장제도에서 소득평가액은 실제소득에서 가구특성에 따른 지출요인을 반영한 금품과 근로활동을 통해 얻은 소득에 대한 공제액을 뺀 액수로 구성되기 때문에, 소득공제액이 높을수록 생계급여의 양이 늘어나서 결과적으로 수급자의 가처분소득이 늘어나게 설계되어 있다. 이 제도는 근로유인의 대표적인 방법으로 도입되었다. 

하지만 근로활동을 통해 얻은 소득에 대한 공제액에서 일반근로를 통한 소득은 공제대상 소득에서 제외되어 운영되고 있기 때문에 실제적으로 일반근로자의 경우에 근로유인의 효과가 전혀 없을 뿐만 아니라, 다른 집단과의 형평성의 문제도 제기되고 있다. 현재 일반 근로빈곤층으로서 국민기초생활보장제도의 수급자로 선정된 사람들 역시 근로유인 제도에 철저하게 외면당하고 있다. 아래에서 살펴보면 일반근로자는 국민기초생활보장제도의 소득공제제도에서 제외되고 있으며, 게다가 근로장려세제(이하 EITC)에도 제외되고 있는 실정이다.

따라서 소득공제대상 소득에서 일반근로를 포함시키고, 공제율은 30%를 유지할 필요가 있다.

현행 국민기초생활보장법은 소득자료 확보가 곤란한 임시 일용직 근로자에 대해서 자격증 소지 여부, 관련분야 기술숙련도, 근로능력, 연령, 성별, 종사기간 등을 감안하여 해당지역 동종근로자의 평균임금 및 근로일수를 적용하여 소득을 산출하고 있다. 하지만 수급자의 일반적인 근로능력을 고려할 때 직종별 평균임금을 부과하는 것은 과대 계산될 가능성이 매우 높다. 한편 추정소득 부과자는 전직임금을 우선적으로 적용하되, 파악이 어려울 경우 동종업종의 평균임금 그리고 최저임금의 순으로 적용되어 항상 분란의 소지가 되어 왔다.

따라서 임시 일용직 근로자에 대해서는 실제소득을 파악하도록 노력하되, 여의치 않을 경우에는 동종근로자의 평균임금 보다는 최저임금을 적용하여야 한다. 한편 추정소득 부과자에게도 전직임금이나 평균임금 보다는 최저임금을 적용하여야 한다. 


기자회견문 및 제도개선요구안.hwp

보도자료.hwp

청원안[최종].hwp