월간복지동향 2012 2012-12-15   6038

[심층분석3] 노인일자리사업의 현황과 쟁점

노인일자리사업의 현황과 쟁점

 

남기철ㅣ동덕여대 사회복지학과 교수

 

 

노인의 빈곤과 일

우리나라의 노인빈곤율은 가히 경악할 수준이다. 중위소득 50% 기준의 빈곤율은 시장소득으로 볼 때는 2010년 59.1%, 가처분소득으로 47.1%이다. 두 가구 중 한 가구 이상이 빈곤하다.

국제적인 비교에서 우리나라 노인의 경제활동 정도는 매우 높은 편에 속한다. 2010년 한국의 65세 이상 고령자의 경제활동참가율(29.4%)은 OECD 국가 중 아이슬란드(36.2%)에 이어 두 번째로 높았다. 반면 노인의 실업률은 2010년 2.4%, 2011년 2.2%로 매우 낮게 나타난다.

우리나라 노인의 높은 경제활동 참가율이나 낮은 실업률을 지나치게 긍정적인 방향에서 해석할 수 없다. 그 이면에 있는 엄청난 노인빈곤의 문제를 감안해야 한다. 결국 심각한 노인빈곤 상황과 연금 등 노인소득보장 체계의 빈약성 때문에 스스로의 근로를 통해 경제적 소득을 얻어야만 하는 것이 우리나라의 현 상황이다. 다른 나라에서는 여간해서 보기 힘든 “노인이 손수레에 가득 파지를 싣고서 위태롭게 차로를 지나가는 모습”이 우리나라에서 일상적인 풍경이 된 것이다.

또한 노년기의 빈곤 상황이 향후 베이비붐 세대의 노년기 시점에서 크게 변화할 것으로 보기는 어렵다. 흔히 인적자본과 직업경력이 탄탄해진 베이비붐 세대의 노년기는 지금의 노년층과는 다를 것이라며 장밋빛으로 전망하는 경우들이 나타나곤 하는데 이는 현실적이지 않다. 당분간 국민연금이나 노후소득보장체계의 안전망 기능이 크게 신장될 것으로 보기도 어렵고, 고령층이 노동시장에서 좋은 일자리를 지금보다 더 잘 확보할 것으로 기대하기도 어렵다. 베이비붐 세대의 노년기 진입에 따라 고령층의 인적자본과 경제활동 경험은 이전 세대에 비해서 크게 신장되지만, 이것이 ‘좋은’ 경제활동이나 소득에 대한 보장으로 연결되기는 어렵다는 것이 현실적인 상황 진단일 것이다.

우리나라의 노인은 일을 해야 한다. 사회참여나 경력의 발휘 등 그럴듯한 명분에서가 아니라 빈곤하기 때문에 생계를 위해 어떻게든 돈이 되는 일을 해야 한다. 그런데 청년실업도 유례없이 심각한 최근의 노동시장에서 노인이 일자리를 찾기는 무척 어렵다.

 

노인일자리사업 현황

노인이 노동시장에서 일자리를 구해 경제활동을 하기 어려우므로 국가가 정책적으로 노인에게 일할 기회를 제공하는 프로그램을 만들고 있다. 노인일자리사업이라는 용어가 노인에게 일할 수 있는 기회를 제공하는 여러 사업들을 의미할 수 있을 것이다. 실제로 이와 관련된 이런저런 사업이나 프로그램들이 많이 있다. 이를 통칭할 때는 보통명사적 의미로 노인일자리사업 용어를 사용하는 것이 된다. 하지만 노인일자리사업이 우리나라에서는 특정한 정부 프로그램을 지칭하는 고유명사로 사용되고 있다. 이때는 노인에게 보조적 소득수단을 제공하고 사회참여와 건강증진의 효과를 도모하기 위해 2004년부터 보건복지부에 의해 진행되고 있는 프로그램을 말하는 것이 된다. 

노인일자리사업은 2004년 처음으로 25,000개 일자리를 목표로 시작된 사업이며 비교적 단기간에 양적으로 크게 성장한 사업이다. 2011년 기준으로 노인일자리사업 수행기관의 수는 1,214개 사업단의 수는 5,014개, 그리고 노인일자리사업 창출실적 즉, 노인에게 제공된 일자리의 수는 220,346에 이르고 있다. 물론 2009년에 222,616개 일자리까지 급격히 양적으로 팽창한 후에 최근 3-4년 간 그 양적 성장세는 주춤하여 다소 답보 상태라 할 수 있다. 하지만 어찌되었건 전체 노인 인구의 약 4%에게 일자리를 제공하는 프로그램이므로 적은 규모의 사업은 아니다.

노인일자리사업은 제공되는 일자리의 특성에 따라 몇 가지로 유형이 구분된다. 이 유형구분과 명칭은 지금까지 매우 혼란스럽게 사용되어 왔다. 기본적으로는 사회공헌형(공공분야)과 시장진입형(민간분야) 일자리로 구별하고 있는 것이 최근의 경향이며 이는 참여노인의 인건비가 직접 예산에서 지급되느냐 그렇지 않고 노인인력을 활용하여 얻어진 성과에 기반하여 활용업체에서 인건비가 지급되는가 하는 점이 구별의 기준이 된다.

사회공헌형 일자리는 공익형, 교육형, 복지형으로 흔히 분류되고 시장진입형 일자리는 인력파견형과 시장형 사업으로 분류된다.

공익형 사업은 ‘지방자치단체 및 공공기관에서 공공서비스 향상 및 지역사회 현안문제 해결 등을 목적으로 창출된 일자리로서 공공의 이익에 부합하고 사회적으로 유용성이 강한 일자리’ 사업을 말한다. 실제에서는 전문기술이 없거나 고령으로 다른 직업 기회를 가지기 어려운 노인층이 참여하도록 하고 있다. 가장 많이 이루어지고 있는 사업유형이며 지방자치단체가 직접 수행기관 역할을 하는 경우가 많다. 지역사회환경개선보호사업, 초등학교급식도우미사업, 폐현수막 재활용사업, 스쿨존 교통지원사업 등을 말한다.

 

교육형 사업은 ‘경전문성을 가진 노인이 다양한 계층을 대상으로 자신의 경륜과 지식을 전달함으로써 세대 간 문화전승의 효과를 살리고 교육대상자의 능력을 향상시키는 일자리’ 사업을 말한다. 강사파견사업, 숲생태해설사업, 문화재해설사업, 통번역사업 등이 대표적이다.

복지형 사업은 ‘사회ㆍ경제ㆍ문화적 소외계층을 대상으로 제공되는 사회서비스 확대를 도모하고 서비스이용자의 사회적응 및 안정적 생활을 유지할 수 있도록 지원하는 일자리’ 사업이다. 거동불편 노인돕기사업, 장애인, 아동, 청소년 등 소외계층 돌봄사업, 노인 주거개선사업 및 문화복지지원사업 등이 이에 해당한다.

이 세 가지 유형의 사회공헌형 일자리 사업은 참여노인 1인당 7개월간 20만원의 급여가 제공되는 것을 원칙으로 하고 있다. 그리고 사업관리를 위한 부대경비가 예산에 약간 포함되어 있다. 지방자치단체와 복지관, 대한노인회, 노인보호전문기관 그리고 시니어클럽 등이 주요 수행기관이 되고 있다.

시장진입형의 인력파견형 사업은 ‘수요처의 요구에 의해서 일정 교육을 수료하거나 관련된 업무능력이 있는 자를 해당수요처로 파견하여 근무기간에 대한 일정 보수를 지급받을 수 있는 일자리’ 사업이다. 시험감독관, 주유원, 경비원, 가정도우미, 지역일손도우미, 청소 및 미화원 파견사업 등이 진행되고 있다. 이는 노인인력을 활용하는 업체에서 인건비를 지급하게 되고 수행기관은 참여노인을 발굴, 교육하고 사례관리활동을 하게 된다. 노인 1인당 연 10만원 내지 15만원의 사업부대경비가 공공 예산에 의해 지원된다.

시장형 사업은 ‘노인에게 적합한 업종 중 소규모 창업 및 전문직종 사업단을 공동으로 운영하여 창출되는 일자리로서 일정기간 사업비 또는 참여자 인건비를 일부 보충지원하고 추가 사업소득으로 연중 운영하는 일자리’ 사업으로 ‘자활공동체’와 유사한 양상을 보인다. 식품제조와 판매, 공동작업장 운영, 아파트 택배나 지하철 택배사업, 지역영농사업, 공산품 제작 및 판매사업, 세차 및 세탁사업 등이 이루어지고 있다. 1인당 연중 130만원에서 150만원의 예산이 지원된다. 이는 참여노인의 급여 혹은 사업부대경비로 활용된다.

시장진입형 노인일자리사업 역시 대한노인회 취업지원센터, 복지관 등 다양한 수행기관이 활용되고 있지만, 이 수행기관으로 가장 핵심적 역할을 수행하고 있는 것은 원래부터 기관의 정체성을 노인에 대한 민간분야 일자리 개발과 관리로 자리매김해 온 시니어클럽이다. 하지만 최근에는 시니어 클럽이 지자체의 욕구에 의해 다양한 유형의 노인일자리사업을 수행하는 복합기능을 수행하면서 민간분야 일자리사업에 집중하는 초기 정체성이 많이 희석된 상황이다.

 

성격과 쟁점

원래 노인일자리사업이 출발하면서 두 가지의 트랙이 염두에 두어진 바 있다. 하나는 생계비 욕구가 강한 노인들에게 보다 많은 소득이 돌아갈 수 있는 일자리를 제공하는 것이다. 이는 상대적으로 일을 더 많이 할 수 있고 인적자본이 높은 노인들이 더 많은 근로, 더 생산적인 활동을 통해 더 많은 급여를 받을 수 있도록 하자는 것이다. 다른 하나는 상대적으로 생계비보다는 적은 액수의 금액을 원하고 사회참여적인 동기를 가진 노인들이 더 적은 양의 근로를 하고 조금 더 적은 급여를 받되, 사회공익적 참여의 기회를 갖도록 하자는 것이었다. 전자는 생계비 욕구에 해당하는 시장형 활동, 후자는 소액의 용돈과 참여적 욕구에 해당하는 활동으로 편성한 것이다. 전자는 더 높은 인적자본, 더 많은 노동, 더 높은 생산성과 매출의 창출, 시장경제적 활동이 강조된다면, 후자는 낮은 인적자본, 적은 노동과 급여, 사회참여적이고 공익적 활동에 대한 공공재원의 보상이라는 성격이 강조된 것이다.

그런데 우리나라 노인의 심각한 빈곤상황에 의해 실제 거의 대부분의 참여노인은 생계비 욕구가 강했다. 때문에 시장형 노인일자리사업의 비중이 커져야 했다. 게다가 임금 전액을 정부 예산으로 지급하는 사회공헌형 일자리사업은 ‘임금 퍼주기’라는 비난을 받을 우려가 있어 어느 정도라도 스스로 생산성과 매출을 통해 인건비를 자체적으로 창출하는 시장형 사업이 정부에 의해 계속 강조되었다. 심지어는 지역별로 노인일자리사업 예산을 나누어줄 때 시장형 사업을 일정 비율 이상 운영하도록 하는 할당제가 적용되기도 하였다. 그런데 노인일자리사업이 시작되고 몇 년이 지나도록 시장형 노인일자리사업은 사회공헌형 노인일자리사업에 비해 참여노인에게 주어지는 급여가 더 적었다. 시장형 노인일자리사업은 정부의 보조가 있더라도 어느 정도 이상의 매출과 생산성이 있어야 참여노인들에게 많은 급여가 돌아갈 수 있는데 워낙 생산성이 떨어지다보니, 월 20만원을 꼬박꼬박 받아가는 공익형 활동보다 급여가 적었던 것이다. 때문에 생계비 욕구가 강한 노인일수록 오히려 공익형 사업과 같은 사회공헌형 노인일자리사업을 더 선호하게 되었다. 게다가 현실에서는 생계비 욕구가 강한 노인이 대개 인적자본이 더 취약한 경우가 많다. 따라서 비교적 경쟁이나 생산성 등에 신경이 덜 쓰이는 공익형 사업이 더 용이하게 느껴지는 것이다.

시장형 노인일자리사업은 운영하는 수행기관의 입장에서도 어려움이 크게 부각되는 것이었다. 상대적으로 투입되는 노동력의 제약조건이 강한 노인들을 주체로 해서 시장경쟁 속에서 살아남을 수 있는 사업단을 창출한다는 것은 무척 어려운 일이다. 때문에 노인일자리사업 원래의 구도에서 (현재 노인의 심각한 빈곤상황과 높은 생계비 욕구를 감안할 때,) 핵심이 되어야 했던 시장형 노인일자리사업은 그다지 활발하지 못했던 것이 사실이다.

다음 그림에서 보는 바와 같이 지난 2011년의 연간 실적을 기준으로 노인일자리사업에서 일자리 창출의 대부분은 공익형(129,066개), 교육형(20,317개), 복지형(45,097개) 등 소위 공공부문 혹은 정부예산부문의 일자리로 이것이 전체의 90%에 달하고 있다. 인건비가 정부예산에만 의존하지 않는, 소위 비예산 부문의 일자리로 이야기되는 시장진입형 일자리의 수는 인력파견형 10,380개와 창업모델형 519개를 비롯하여 시장형 14,967개의 일자리로 공익형 일자리 등과 비교할 때, 그 규모는 매우 적은 편이다.

어찌본다면 노인일자리사업의 핵심이 되어야 할 시장형 사업이 부진(?)함으로 인해, 전체 노인일자리사업에 대해 부정적인 평가가 많이 나타나고 있기도 하다. 그렇지만 노인빈곤을 막아줄만한 소득보장체계가 작동하지 못하고 있는 현재 우리나라 상황에서 노인일자리사업은 당장의 보조적 소득보장기제로서, 또한 부양이 아닌 생산적 노인복지 프로그램으로서 중요한 역할을 수행하고 있는 것이 사실이다. 노인일자리사업에 대한 여러 평가연구에서 소득보장과 아울러 참여노인의 건강증진과 의료비 절감효과, 빈곤률 감소를 위한 재정효율성, 참여노인의 사회적 관계와 심리적 측면 등 다양한 측면에서의 효과가 입증되어 왔다. 그 필요성 자체를 부정하기 어렵다.

노인일자리사업이 보다 적절한 위상을 찾을 수 있도록 하기 위해서 몇 가지 과제를 검토해볼 수 있다. 먼저 가장 우선적인 과제가 되어야 할 것은 시장형 사업의 활성화를 도모하는 것이다. 시장형 사업이 제 역할을 못하는 경우 당장 직면해야 하는 것이 “노인일자리사업은 임금살포 사업이 아니냐”, 혹은 제대로 된 일자리가 아니라는 등의 비난이다. 노인일자리사업이 애당초 취로사업 혹은 공공근로사업으로 성격을 표방했다면 사회공헌형 사업만으로도 그다지 나쁜 평가를 받지는 않겠지만, 노인일자리사업은 처음부터 사회공헌적 활동에 대해 공공재원으로 급여를 제공하는 한 축과 더불어 스스로 수익을 창출하는 시장형 사업을 중요한 핵심으로 표방한 바 있다.

결국 이 시장형 사업을 얼마나 잘 추진할 수 있는가 하는 부분이 노인일자리사업 전체의 성패를 위해 중요한 관건이 될 것이다. 이를 위해서 사회적 경제 영역과의 연결성을 고도화하는 것이 검토될 수 있다. 노인일자리사업은 자활이나 사회적 기업, 사회적 협동조합 등 최근 부각되는 사회적 경제 영역과 연결될 수 있는 소지가 많은데도 아직까지는 연계체계가 만들어져 있지 못하다. 노인인력만으로 일반 경쟁시장에서 생존하는 사업단을 창출하려는 무리한 시도보다는 지역사회별로 사회적 경제의 활성화 내에서 자리매김할 수 있는 방안을 모색하고, 한국노인인력개발원(본원 및 광역지부 등), 시니어클럽과 같은 핵심 수행기관은 ‘사회적 경제체제의 중간지원조직’으로 역할을 도모하여야 할 필요가 있다.

다음으로 노인일자리사업 참여자에게 주어지는 임금과 처우의 취약성을 개선하는 것이다. 2012년까지는 사업이 처음 도입되었던 2004년과 마찬가지로 월 20만원의 급여를 받고 연 7개월 일하는 것이 지속되었다. 이 수준은 너무 낮다. 사회공헌형 일자리도 참여정도에 따라 급여도 몇 가지로 구분하고, 수행하는 사회공헌적 활동의 내용도 보다 고도화할 필요가 있다. 상당수 지자체에서 공익형 사업이 관성적으로 진행되고 있는 점을 감안할 때, 일정한 수준의 공익성이나 일의 품질을 감안하여 급여수준과 연동되는 인증제를 도입하는 것도 고려할만하다. 다행히 2013년부터는 참여기간과 급여수준의 인상이 예정되어 있다고 하지만, 이를 모든 사회공헌형 일자리에 획일적으로 적용하는 것보다는 다양화하는 것이 더 유용할 것이다.

실무자나 수행기관에 대한 지원도 보강되어야 할 것이다. 부분적인 보강이 나타나고 있고, 2013년에도 예산이 조금 더 지원된다고 하지만 2012년까지 노인일자리사업을 전담하는 인력은 월 90만원 수준의 급여에 그나마 연중 계약이 아니라 일년에 9개월에서 11개월 가량만 고용되는 방식이었다. 때문에 노인일자리사업은 기획보다는 단순히 집행되는 사업의 수준을 벗어나지 못하는 상황이 반복되어 왔다. 현장에서는 노인일자리사업을 맡아 수행하고 싶지 않지만 지방정부의 욕구에 의해 울며 겨자먹기 식으로 운영하는 경우도 허다하다.

무엇보다도 국가 전체적으로 노인인력과 노인일자리사업에 대한 큰 그림이 필요하다. 베이비붐 세대가 노년기에 접어드는 것이 전면화하는 시점을 기준으로 하여 우리나라의 노인인력 중 노동시장에서 활용될 인력이 어느 정도인지, 노인일자리사업에 참여할 필요가 잇는 노인은 얼마나 될 것인지, 시장형 사업과 사회공헌형 사업에는 각각 어느 정도의 노인인구가 포함되어야 할 것인지, 우리나라가 어느 정도의 예산을 투입해서 어떤 준비를 해야할 것인지에 대한 계획이 있어야 한다. 그래야 노인일자리사업의 중장기적 비전이 모색될 수 있다. 아직까지는 2004년 노인일자리사업의 기본 골격이 수립된 후, 양적으로 팽창하면서 표면화되는 문제점에 대해 ‘반창고’만 들이대는 응급처치만 반복되는 상황이다.

이제 65세 이상의 노인은 비경활인구로, 부양의 대상으로 취급하는 정책으로는 더 이상 노인의 경제활동 욕구에 대응하기 곤란하다. 65세 이상을 대상으로 하는 사업은 복지사업이고 노동 관련 영역이 책임질 필요가 없다고 보는 행정(편의)적 관점은 다가오는 (초)고령사회에서 ‘지속가능한’ 정책적 입장이 아니다. 전체 고용 관련 프로그램이나 제도와 노인일자리사업의 연계성이 확보되어야 한다. 지금 이대로 가다가는 고립된 노인일자리사업 그것도 사실상 공익형에 기대는 사업추진을 벗어나기 힘들다. 현재의 구조를 그대로 둔 채로 이미 20만명을 훨씬 넘는 인원의 사업을 계속 확대해가는 것이 적절한가? 그렇지 않다. 차라리 일정 기간 노인일자리사업의 양적 실적(일자리 수)을 포기하더라도 질적인 체질 개선을 염두에 두어야 한다.

 

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