유엔 사회권위원회의 동향과 주요 논의

신혜수｜유엔 경제적, 사회적 및 문화적 위원회 위원; 유엔인권정책센터 상임대표

필자는 2010년 4월에 ‘유엔 경제적, 사회적 및 문화적 권리 위원회’ (약칭: 사회권위원회) 위원으로 선출되어 2011년 1월 1일부터 임기를 시작하였고, 이제 활동한 지 만 2년 반이 되었다. 지금까지 인권분야, 특히 유엔 여성차별철폐위원회 위원으로서 8년간(2001~2008년) 활동했던 경험을 가지고, 사회권위원회에서도 전 이슈에 걸쳐 여성과 장애인 등 소수자 인권에 대한 관심을 주류화 하는 노력을 기울여오고 있다.

우리나라의 현실을 생각해 볼 때 그 동안 자유권 신장에는 민주화 과정과 더불어 그래도 꽤 진전이 있었던 것에 비해 사회권은 아직도 수많은 과제를 안고 있다. 똑 같은 일을 하면서도 임금에 있어서 큰 차이가 있는 비정규직의 문제, 만연한 성희롱, 고령화와 사회보장의 미비, 자녀양육의 부담, 노숙자 등 빈곤층의 문제, 높은 자살률, 다문화가족이 겪는 사회적 차별, 이주노동자에 대한 제도적 미비, 개발과 관련된 주거권이나 전세권보장의 문제 등등이 산적해 있다. 이 모든 문제가 사회권으로 통칭되지만 일반 국민들에게 사회권이라는 용어는 아직 낯설고 이를 권리로 인식하고 있는 지도 의문이다. 일반적으로는 사회권이라는 인식보다는 복지국가라는 용어가 더 보편적으로 이해되는 개념일 것이다.

작년 총선과 대선기간 동안에 복지논쟁이 뜨겁게 달아올랐었지만 이는 적정한 사회보장이나 생활수준의 보장이라는 총체적 관점에서 논의되지 못하고 부분적으로 학교급식이나 노령연금을 어느 정도 제공할 것인가의 문제로 정치쟁점화 되었고, 감정적 대립으로 격화되었었다. 우리나라의 현 경제사회적 발전단계에서 최대한의 가용자원은 어느 정도인지, 국가가 책임져야 할 수준이 어느 정도가 되어야 하는지 등 통합적인 논의가 없이 사회권의 극히 일부분에 대한 논의만 산발적으로 이루어졌었다.

사회권규약은 조항은 얼마 안되지만 그 범위는 대단히 넓다. 사회권의 완전한 실현을 위해서는 많은 국가예산과 장기간의 국가계획이 필요하다. 그러나 동시에 예산과 계획이 마련되지 않은 상태에서도 국가가 당장 지켜야 할 기본적 의무가 존재한다. 사회권을 이해하기 위한 기초논의로 현재 진행되고 있는 사회권위원회 내의 제반 관심사에 대한 소개를 하고자 한다. 

1. 사회권규약, 선택의정서, 사회권위원회

사회권규약은 노동권(6, 7조), 노동조합권(8조), 사회보장권(9조), 가족에의 권리(10조), 적정한 생활수준을 누릴 권리(11조), 건강권(12조), 교육권(13, 14조), 문화권(15조)을 보장하고 있는 핵심 국제인권협약이다. 특히 성, 인종, 종교, 정치적 신념 등 모든 사회적 신분에 관계없이 차별 받지 않고 평등하게 대우받을 권리(2조 2항), 또 여성도 남성과 같이 모든 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 누릴 권리(3조)를 보장하고 있다. 그리고 자결권(1조)과 더불어 당사국 정부는 독자적으로든지 또는 국제협력을 통해 모든 가용자원의 범위 내에서 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 점진적으로 완전히 실현하기 위해 모든 적절한 조치를 취할 의무를 지고 있다(2조 1항).

사회권규약은 자유권규약(시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약)과 함께 1966년 유엔에서 제정되었고, 1976년에 자유권규약보다 2개월 먼저 발효되었음에도 불구하고, 자유권보다 덜 중요한 것으로 취급되어 왔다. 자유권규약이 국가가 당장 시행해야 할 절대적 의무를 부과하고 있는 것으로 인식되고 있는데 반해, 사회권규약은 “최대 가용자원의 범위 내에서 점진적으로 실현”하는 것으로 인식되어 당장 이행하지 않아도 되는 것으로 인식되어 왔다. 그러나 당사국의 의무를 규정한 2조 1항에는 “경제적, 사회적, 문화적 권리의 완전한 실현”을 위해 “모든 적절한 조치를 취해야 한다”는 것을 명기하고 있다. 특히 모든 사람이 사회적 신분에 관계없이 차별 받지 않고 평등하게 대우받을 권리, 양성평등 조항은 즉각적인 의무를 부과하고 있다. 이는 사회권위원회가 1990년 채택한 일반권고 제3호(국가의무의 성격)에 잘 설명되어 있다. 

사회권규약이 자유권규약보다 덜 중요하게 취급되게 된 배경에는 개인진정 절차를 제공하는 선택의정서의 제정에 큰 격차가 있었던 것에도 기인한다. 자유권규약 선택의정서는 자유권규약 제정과 더불어 1966년에 같이 제정되었고, 1976년 자유권규약과 동시에 발효되었다. 그리고 그간 무수히 많은 개인진정이 제출되어 자유권규약의 국제적 판례가 수립되었다. 우리나라도 1990년 자유권규약을 비준하면서 동 선택의정서도 같이 비준하였고, 국가보안법 위반이나 양심적 병역거부와 같은 사안에 대해 개인진정이 대단히 많이 제기되었다. 

그러나 사회권규약은 선택의정서가 2008년에야 제정되었고, 제정된 지 5년이 된 금년 5월 5일에야 발효에 필요한 최소 10개국이 비준하여 효력을 발생하게 되었다. 현재까지 비준국은 2010년에 비준한 에콰도르를 필두로 몽골, 스페인, 엘살바도르, 아르헨티나, 볼리비아, 보스니아 헤르체고비나, 슬로바키아, 포르투갈, 우루과이이다. 비준국 중의 반수가 남미국가이다. 남미에서는 이미 사회권에 해당하는 많은 사안들이 법원에서 다루어진 경험이 있다. 사회권위원회는 2012년 개인진정을 처리하기 위한 운영규칙을 확정하고, 앞으로 많은 진정이 접수될 것으로 기대하고 있다. 일차적으로는 이 10개국 중에서 들어올 것으로 예상된다.

사회권규약 선택의정서의 발효를 축하하여 금년 5월 6일에는 제50차 사회권위원회 정기회의 기간에 간단한 축하행사가 있었다. 필레이 유엔인권최고대표는 축사를 통해 “사회권규약 선택의정서의 발효로 이제 유엔은 세계인권선언에 나타난 모든 규범을 완성하게 되었습니다. 사회권위원회가 개인진정을 접수할 수 있게 됨으로써 그 동안의 역사적 격차가 사라지게 되었고. 또 심각한 침해의 경우 위원회가 직권조사를 할 수 있게 되어 사회권침해의 근본원인을 파헤칠 수 있게 되었습니다”고 하였다.

선택의정서는 규약에 보장된 권리가 침해되었을 때 이를 구제받을 수 있도록 하는 인권보장 장치이다. 따라서 이를 비준하는 것은 국내의 미비된 법과 제도를 사회권규약과 일치하도록 정비하는 효과를 가지게 된다. 사실 사회권 침해가 일어난 사후에 개인진정을 제기해서 구제받기 보다는 개인진정을 할 필요가 없도록 사전에 방지하는 역할을 선택의정서가 담당하는 것이 더 효율적일 것이다. 한국사회의 사회권의 현주소를 명확히 짚고 선택의정서 비준에 걸림돌이 되는 지점이 어디인지를 가려내어 이를 빨리 개선하고, 한국도 사회권규약 선택의정서를 비준할 수 있게 되기를 희망해본다.

자유권규약과의 비교에 있어 또 하나의 차이점은 규약의 이행을 모니터하는 위원회에 관한 것이다. 자유권위원회는 자유권규약에 규정된 바와 같이 당사국 167개국이 후보자를 내고, 당사국이 모여 선거를 통해 18명의 독립적 위원들을 선출한다. 이에 반해 사회권위원회는 경제사회이사회(ECOSOC)에서 이행보고서를 심의하도록 사회권규약에 규정되어 있다. 이에 따라 초기에는 경제사회이사회가 정부대표들로 실무그룹을 구성하여 보고서를 심의하다가 1985년에 경제사회이사회 결의를 통해 독립적인 전문가 18명으로 위원회를 구성하기로 결정하였다. 사회권규약에 가입한 160개국이 후보를 내는 것은 자유권위원회와 동일하지만 선거는 당사국들이 모여서 하지 않고 여전히 경제사회이사회에서 선출한다. 이에 따라 미국과 같이 사회권규약을 비준하지 않았으면서도 경제사회이사회의 위원국일 경우 위원들을 선출하는 투표권을 행사하게 되는 모순이 존재한다.

2. 사회권위원회의 주요 관심분야

필자가 지금까지 2년 반의 활동기간 동안 파악한 사회권위원회의 관심분야는 대략 다음과 같다. 이는 국가보고서 심의 중 정부대표단과의 질의 응답 중에 위원들이 주로 관심을 보이는 사항들이다.

❍ 사회권규약이 국내법과 관련해 어느 위치에 있는가? 특히 규약이 국내법과 충돌할 때 어느 것이 우위를 점하는가? 사회권규약이 법원에서 인용되고 있는가? 사회권을 걸어서 소송을 제기할 수 있는가? 

❍ 법조인들과 법 집행 공무원들이 사회권규약을 알고 있는가? 이들을 대상으로 사회권규약에 대한 교육과 훈련이 있는가? 일반 국민들이 사회권규약상의 자기들의 권리를 알고 있는가? 

❍ 평등권과 반차별 원칙의 실현 여부, 즉 여성, 소수 인종, 장애인, 난민, 이주노동자 등 사회적 약자와 소수자에 대한 차별을 어떻게 대처하고 있는가? 파리원칙에 부합하는 독립적 국가인권기구가 있는가? 국가인권기구가 사회권의 영역도 다루고 있는가? 포괄적 차별금지법이 제정되어 모든 영역의 차별을 금지하고 있는가?

❍ 여성이 남성과 동등하게 사회권을 누릴 수 있게 하기 위한 조치는 무엇인가? 여성이 정치, 공공영역에서 동등한 대표성을 가지고 있는가? 성역할 스테레오타입을 없애기 위한 조치는 무엇인가? 남녀임금격차, 가정폭력에 대한 대책 등은 무엇인가?

❍ 개발 시 인권의 관점이 적용되는가, 즉 경제개발과정에서 인권침해가 일어나지 않는가? 광산 개발이나 댐 건설 등 개발이 강제철거나 강제 토지수용이 일어나지는 않는가? 해당지역민들과 사전에 충분한 협의와 동의가 있어야 한다는 원칙(Free Prior Informed Consent)이 잘 지켜지는가? 충분한 보상과 대체주거가 제공되는가? 환경오염을 초래하지는 않는가? 선진국의 경우 ODA가 국민총수입의 0.7%에 도달하는가? ODA가 인권적 관점에서 집행되는가? 

❍ 노동권과 관련해서는 특히 청년, 여성, 농촌에서의 실업에 대한 대책, 특히 비정규직 취업자가 가족의 생활에 적정한 임금을 받고 있는가? 이민자, 난민 등에게 취업의 기회가 있는가? 최저임금제를 보장하고 있는지? 남녀 임금격차에 대한 대책, 장애인의 취업보장, 노동조합 결성을 불허하는 분야가 지나치게 과도하게 지정되어 있지 않는가? 노동조합 활동가에 대한 탄압문제.

❍ 사회보장권에 대해서는 전 세계 경제위기와 맞물려 취약계층에 대한 대책, 경제위기 시에도 사회보장이 퇴보하지 않도록 대처하고 있는지? (위원회는 2012년 5월 의장 명의로 경제위기 시 사회권 보장에 관한 서한을 각국에 보낸 바 있다.)

❍ 가족에 대한 보호와 지원과 관련해서는 여성과 어린이의 보호조치, 특히 강제결혼, 가정폭력, 아내강간, 어린이 노동, 인신매매에 대한 대책 등

❍ 의식주 등 적정한 생활수준을 유지할 권리는 주로 빈곤대책, 식량권, 주거권의 보장, 근년에 증가하고 있는 토지점유(land-grabbing) 현상, 특히 경제개발로 인한 토지수용과 그로 인한 무/허가 주택의 (강제)철거 문제, 또 식용수가 확보되어 있는가, 위생조치는?

❍ 건강권은 국민건강보험제도, 농촌, 산간, 오지 주민의 건강권 보장, 자살률, 정신건강 등

❍ 교육권에 있어서는 취학률, 중도 퇴학률의 감소대책, 특히 소수집단의 교육권이 보장되어 있는가? 남녀격차를 줄일 대책, 장애인 통합교육 여부, 인권교육과 성교육 실시 여부

❍ 문화권의 향유와 관련해서는 각각의 다른 인종적, 종교적, 언어적 소수집단들의 권리가 보장되어 있는가? 원주민들이 선대로부터 살아온 삶의 터전을 지킬 권리, 개발이 이러한 권리를 침해하지 않도록 하기 위한 조치는 무엇인가?

사회권 영역에 속한 이슈는 또한 위원회 밖의 기관에 의해서 흐름이 형성되기도 한다. 예를 들면 이번 5월의 제50차 회기 동안에는 점심시간과 저녁시간에 위원회 위원들을 대상으로 외부기관이 주최한 토론의 시간이 세 번 있었다. 우선 국제사면위원회(AI)가 주최한 강제철거에 관한 점심시간 브리핑이다. 엠네스티는 강제철거를 예방하기 위해 발간한 안내책자(“Know Your Obligations: A Guide to Preventing Forced Evictions”)를 위원들에게 나눠주고, 강제철거에 대한 국제적 기준이 무엇이고, 주거권에 대한 국가의 의무는 무엇인지에 대해 참석한 위원들과 의견을 교환하였다. 

또 다른 한 번의 점심 브리핑은 국제법률가위원회(ICJ)가 주최한 것이다. 사회권보장에 대한 영토 밖에서의 국가의 책임(Extra-Territorial Obligations of the State on Economic, Social and Cultural Rights; 줄여서 ETO라고 함)과 마스트리히트 원칙을 소개하고 이에 대한 논의가 있었다. 마스트리히트 원칙은 2011년 9월 네덜란드 마스트리히트 대학에서 유엔 전문가와 학자들, 시민사회 대표들이 모여 국가의 영토 밖에서의 사회권보장의 책임에 관한 원칙을 제정한 것이다. 약 40명의 전문가가 참석한 이 마스트리히트 원칙 제정 회의에는 필자도 참석하였었다. 주로 다국적기업이 외국에서 기업활동을 하면서 저지르는 사회권침해가 주 이슈가 된다. 이러한 점심시간의 브리핑은 모든 사회권위원들에게 다 공지되지만, 물론 관심을 보이고 시간을 내는 위원들만 참석하는 행사다.

또 한번의 외부기관 주최 행사는 기업과 사회권에 관한 것이었다. 독일 에버트 재단은 매년 한번씩 위원들을 초청하여 토론회를 개최하는데, 이번의 토론회 주제는 기업행위자와 사회권이었다. 기업에 대해 그 동안 사회권위원회가 각국에 대한 최종견해에서 어떤 권고를 했었고, 앞으로 어떤 입장을 보여야 되는지, 그리고 기업과 사회권에 대해 위원회가 앞으로 일반논평을 낼 생각이 어떤지 등을 토론하였다. 에버트 재단은 노동문제에 관심이 많고, 따라서 기업과 사회권문제에 대해 위원회가 일반논평을 채택해 주기를 바라는 마음을 표명하였다.

3. 사회권위원회의 일반논평

조약기구의 일반논평은 규약의 조항에 대한 해석, 또는 규약을 보충하기 위한 안내의 성격을 가진 문건이다. 국가보고서를 심의하다 보면 특정조항에 대해 당사국정부의 법률이나 정책의 방향에 관해서 위원회가 가이드라인을 제공해 줄 필요성을 느끼게 된다. 사회권위원회는 1989년에 규약이행 보고서작성에 관한 일반논평 제1호를 시작으로 지금까지 21건의 일반논평을 통해 사회권규약의 거의 대부분의 조항에 대해 일반논평을 채택하였다. 

일반논평은 대체로 위원들의 관심과 제안에 의해 발의되고 위원 1~2명, 또는 몇 명의 실무그룹이 맡아 진행되게 된다. 그러나 때로는 유엔전문기관, 또는 특정주제에 관심 있는 정부의 제안으로 시작되기도 한다. 예를 들면 사회권위원회의 일반논평 제15호-물에 대한 권리는 독일정부의 관심과 노력으로 채택되었다고 알고 있다. 앞에서 기술한 대로 독일은 근년에도 계속해서 에버트 재단을 통해 ‘기업과 인권’(business and human rights)을 주제로 위원회 정기회기 때마다 지속적으로 위원들과 세미나를 개최해 오고 있다. 

현재 위원회에서 추진 중인 일반논평은 다음의 2가지이다. 

❍ 규약 제7조 – 공정하고 유리한 근로조건을 향유할 권리(right to just and favorable conditions of work): Bras-Gomez위원(포르투갈)과 Ribeiro Leao위원(브라질), 이렇게 2명의 위원이 보고관(rapporteur)으로 지정됨.

❍ 규약 제12조 건강권 중, 성과 생식건강에의 권리(right to sexual and reproductive health): 방안을 연구해서 11월의 제51차 회의에 보고하도록 신혜수에게 요청할 것을 의결함.

규약 제7조에 관한 일반논평은 원래 Texier위원(프랑스)이 2년 전에 맡았었던 것인데, 별로 진전을 보지 못하고 작년에 임기를 마침으로 2명의 보고관을 새로 결정한 것이다. 그리고 성과 생식건강에의 권리에 관한 일반논평은 이미 2008년에 위원회가 주제를 결정하고 그 동안 Barahona-Ribera위원(코스타리카)이 담당하여 2010년 일반토론회까지 개최하였고, 시민사회가 주최한 워크숍도 2011년에 개최된 바 있다. 바라호나-리베라 위원은 초안을 2012년 5월 회의에 제출하였는데, 내.외부의 심각한 비판에 직면한데다가 재선이 되지도 않아서 보고관을 안 하겠다고 선언하였고, 지난 1년 동안 그 사안에 대한 논의가 정지된 상태였다. 그러던 것이 이번 5월 제50차 회의에서 이 주제에 대한 일반논평을 채택할지 여부와 더불어 어떤 방식으로 진행할지 방안을 강구하여 금년 11월 제51차 회의해 보고해 줄 것을 필자에게 부탁하기로 위원회가 결의한 것이다. 

성과 생식건강은 모성사망, 임신중절, 긴급피임약, 여성성기절단(FGM), HIV/AIDS, 가족계획과 성교육 등의 이슈에 관한 것이다. 특히 낙태금지 정책으로 인해 여성이 사망에 이르는 사례가 많아 이에 대한 대책이 요구되고 있는 현실이다. 외부기관으로는 UNFPA와 WHO, 또 많은 NGO에서 관심을 가지고 있는 사안이다. 이미 제출된 자료가 충분하므로 최대한 빨리 위원회가 일반논평을 채택하는 것이 좋다고 생각한다. 여성차별철폐위원회와 공동으로 일반논평을 내는 방안도 알아볼 생각이다.

앞으로 사회권위원회가 추진하려고 하는 일반논평은 다음의 주제에 관한 것이다. 

❍ 개발 및 지속가능성과 사회권

❍ 기업과 사회권 

❍ 규약 제10조 – 가족에 대한 보호와 지원 

위 3가지 사안에 대해서는 정식으로 결정하지는 않았지만 각 주제에 관심 있는 위원들이 개인적으로 연구하기로 하고(intellectual exercise), 준비가 되면 적절한 시기에 다시 논의하게 될 것이다.

위원회가 일반논평을 제정하는 과정에는 다른 모든 조약기구와 마찬가지로 반드시 공개토론(Day of General Discussion)을 거치도록 되어 있는데, 이때 많은 NGO와 전문가들이 서면으로 의견을 제출하고 직접 토론에도 참여한다. 본인이 책임지게 된 ‘성과 생식건강에의 권리’에 관해서는 이미 공개토론회를 개최하였고, 이때 제출된 모든 의견서는 사회권위원회 웹사이트에 게재되어 있다. 그러나 다른 주제들에 관해서는 앞으로 공개토론회가 개최될 것이다. 한국의 시민사회도 사회권위원회의 일반논평 채택과정에 관심을 갖고 적극적으로 참여하기를 기대한다.

(사회권위원회의 웹사이트는 http://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/index.htm)