기초보장법·아동수당법, 이번 국회에는 꼭 통과되어야 합니다.

□ 취지

국민기초생활보장법(이하 기초보장법) 제정 이후 그간 법의 효과성 제고를 위한 여러 가지 노력이 경주되었으나 아직도 기초보장법은 빈곤심화 등의 사회현실에 적절히 대응하지 못하고 있다. 정부발표(2009)에 따르면 빈곤층임에도 기초생활보장제도 수급자가 되지 못해 사각지대에 방치된 사람들은 410만 명으로 전인구의 약 8.4%나 된다.(그림1 참조) 최근 발생한 장애인 자녀를 둔 50대 아버지의 자살 사건에서도 알 수 있듯이 빈곤 사각지대로 인한 문제가 더욱 심각해지는 양상이나 기초생활보장제도의 비현실적 규제로 인하여 수급자 수는 10년째 3% 수준에서 변화가 없다.

<표1> 기초보장수급자 수 추이

소득과 재산이 모두 현행 기초생활보장 수급기준에 해당하는데도 부양의무자 기준으로 인해 수급자가 되지 못하는 사각지대는 100만 명이 넘는 것으로 추산되고 있다(2009 정부발표). 2009년 기준으로 국민기초생활보장법에 의해 신규 수급신청가구 중 부양의무자 기준 때문에 탈락한 가구는 약 33%(31,856 가구)인데 이는 부양의무자가 있을 경우 실제 수급신청 전 문의단계에서 포기 또는 포기를 종용받는 경우가 많다는 것을 감안하면 부양의무자 기준으로 인한 사각지대는 더욱 클 것으로 추정된다. 실제로 7,000여 가구를 표본가구로 매년 실시하는 <한국복지패널>의 2009년 분석 자료에 따르면 수급신청자 본인의 소득과 재산은 기준에 부합하나 부양의무자로 인한 수급신청 탈락비율이 58.3%에 달한다.

<표2> 수급자로 선정되지 못한 이유(2009 한국복지패널)

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뿐만 아니라 세계적 금융위기의 여파로 2009년도에 6개월간 한시적으로 시행된 ‘한시생계보호제도’의 경우 지원가구 40만 8천가구중 83.7%가 소득인정액이 최저생계비 미만임에도 불구하고 단 2.6%인 10,779가구만이 기초생활수급자로 전환됐을 뿐인데 이것은 전적으로 부양의무자 기준 때문이라고 볼 수 있다.

<표3> 한시생계보호대상자 소득인정액 분포(2009년 민생안정대책 평가, 보사연/곽정숙 의원실)

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최근 빈곤에 대한 부양의식 여론조사에 따르면 빈곤한 사람은 ‘정부’에서 일차적으로 부양해야 한다는 의견이 74%가 넘고, 선지원 후 보장비용을 청구하는 구상권의 행사에 대해서도 찬성의 비율이 반대하는 비율보다 높게 나타났다. (국민기초생활보장제도 부양의무자기준 개선방안 정책토론회, 2009.4.14 한국보건사회연구원) 그러므로 국민의식의 변화를 고려하고, 부양의무자 기준으로 인한 사각지대 문제를 해결하기 위해서는 부양의무자 규정의 폐지가 불가피하다.

참여연대는 지난해 9월 △수급자 선정시 부양의무자 기준 삭제 △최저생계비를 도시근로자 가구의 지출 또는 소득에 따라 상대적 비율방식으로 결정 △재산 소득환산제의 합리적 설정 △차상위계층에 대한 사회복지서비스·고용지원 등 공공서비스 연계 의무화 등을 담은 법안을 입법청원한 바 있다. 또한 같은 취지로 민주노동당 곽정숙 의원, 민주당 주승용 의원, 최영희 의원, 한나라당 공성진 의원 등 여야 구분 없이 국민기초생활보장법 개정안을 발의한 만큼 헌법이 명시하고 있는 ‘인간다운 생활을 할 권리’를 보장하고, 제도의 사각지대에 방치되어 있는 수많은 빈곤층의 생존권을 보호하기 위해 국민기초생활보장법 개정은 반드시 이번 정기국회에서 반드시 처리되어야 할 것이다.

□ 주요 골자

1. 부양의무자 범위의 개선

제도시행 이후 2차례에 걸쳐 부양의무자 범위를 축소하였지만(2000년 : 수급권자의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족 → 2005년 : ‘1촌의’ 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이 하는 2촌 이내의 혈족 → 2007년 : 1촌의 직계혈족 및 그 배우자) 여전히 부양의무자 요건으로 인한 사각지대는 100만 명이 넘는다. 부양의무자 범위를 아무리 축소하여도 수급자 선정시 부양의무자 기준이 없어지지 않는 한 사각지대의 해소는 불가능하다.

그러므로 부양의무자 규정은 보장비용 징수 요건으로만 활용하고 수급권자 선정 조건에서는 제외하도록 하여야 한다. 또한 ‘며느리’와 ‘사위’까지로 되어있는 현행 과도한 부양의무자 범위로 인한 폐해를 막기 위해서 그 범위를 ‘1촌의 직계혈족’으로 축소하는 것도 필요하다. 급여신청자에 대하여 부양의무자의 존재를 이유로 급여신청 포기를 유도하는 행위 금지 규정을 신설하고 급여신청체계의 개선 및 보장비용 징수관련 법령도 재정비하여야 한다.

2. 최저생계비의 합리적 설정

현행 최저생계비는 법에 규정된 국민의 소득‧지출수준과 그 격차가 점점 벌어져 1999년 계측된 최저생계비는 같은 해 도시근로자 가구 중위소득의 45.5%에 해당하였으나 2008년 최저생계비는 도시근로자 가구 중위소득의 34.8% 수준으로까지 하락하였다. 또한 지역별 생활수준의 차이를 반영하지 않은 채 중소도시 단일기준으로 책정되는 현행 최저생계비는 사회안전망의 역할은커녕 빈곤과 소득양극화를 더욱 심화시키고 있다.(중소도시 100, 대도시 108, 서울 130, 2007년) 그러므로 이러한 지속적인 상대적 수준의 하락을 막고 지역적 생활수준의 차이를 반영하기 “최저생계비는 지역별 국민의 소득·지출수준과 수급권자의 가구유형 등 생활실태, 물가상승률 등을 고려하여 도시근로자가구 지출 또는 소득에 따른 상대적 비율방식으로 결정하도록” 명문화 하여야 한다.

3. 재산 소득환산제의 합리적 설정

아래 표에 정리되어 있는 것처럼 3인가구 이상의 경우 수급자의 소득인정액(단순히 월소득개념이 아니라 월 소득 평가액과 재산환산액의 합산금액을 말함)의 평균이 현금급여기준의 절반을 상회하고 있다. 이것은 수급자에게 지급되는 금액은 고작 현금급여의 평균도 안 된다는 이야기이다. 이것은 과도한 재산소득환산율로 말미암아 소득인정액이 과도하게 책정된 것이며 따라서 재산의 소득환산율에 대한 조정이 필요하다. 기존 보건복지부령으로 정하던 개별가구의 재산범위·재산가액의 산정기준 및 소득환산율을 중앙생활보장위원회의 심의·의결을 거쳐 보건복지부령으로 정하는 것으로 개정하는 것이 타당하다.

 <표4> 가구규모별 최저생계비와 현금급여기준선 및 평균소득인정액(2009년)

자료 : 보건복지부, 국민기초생활보장사업 안내(2009), 국민기초생활보장 수급자 현황(2009), 박능후(2010, 보건복지포럼)

4. 차상위계층에 대한 인적관리 및 공공서비스 연계 의무화

수급자로 떨어질 가능성이 높은 빈곤층에 대한 선지원을 통하여 빈곤을 예방하고 국민기초생활보장법 자체의 부담을 줄이고 나아가 빈곤으로 인한 사회적 비용을 경감하기 위해 차상위계층에 대한 보장기관의 조사·관리 업무와 사회복지서비스·고용지원 등 공공서비스 연계를 의무화하여야 한다.

□ 관련 법안

국민기초생활보장법 개정안(참여연대 청원, 최영희 의원 소개)
국민기초생활보장법 개정안(2008-12-2, 곽정숙 의원 대표발의)
국민기초생활보장법 개정안(2010-6-10, 곽정숙 의원 대표발의)
국민기초생활 보장법 개정안(주승용의원 대표발의)
국민기초생활보장법 개정안(최영희 의원 대표발의)
국민기초생활보장법 개정안(공성진 의원 대표발의)

□ 취지

우리나라의 2009년 합계 출산율은 1.15명으로, 세계 최저 수준의 저출산 현상이 지속되고 있다. 저출산 현상의 원인에는 여러 가지가 있겠으나, 2009년 한국보건사회연구원의 ‘결혼 및 출산 동향 조사’에 따르면 자녀양육 및 교육비용 때문이라는 의견이 31.5%로 가장 높은 것으로 나타났다. 아동수당은 “아동을 양육하고 교육하는 데 드는 비용을 보조하기 위해 가족에게 지급되는 급여”로 아동양육에 대한 재정 부담을 줄여 저출산 문제 해결에 도움이 될 수 있다.

<표1> 취업기혼여성(20-39세)의 출산중단 이유

* 한국보건사회연구원, ‘결혼 및 출산 동향 조사’ (2009)
* 정부 관계부처 합동, ‘제2차 저출산·고령사회 기본계획 시안 주요내용’ (2010) 재인용

더불어 아동수당은 아동이 건강하게 성장할 수 있는 환경을 조성해 아동의 권리를 신장시키고, 이는 미래의 우수한 노동력 확보로 이어져 고령화 사회를 대비하는 역할을 한다. 또한 아동수당제도는 아동이 있는 가구는 물론 우리사회의 모든 주체가 아동 양육의 책임을 나눈다는 점에서 사회통합과 연대를 강화하는 정책이다. 이러한 긍정적 효과 때문에 현재 전세계 약 88개국은 아동수당제도를 실시하고 있다.

□ 현황

현재 정부에서는 보육시설을 이용하지 않는 차상위 이하 0-1세 이하 아동에게 월 10만원의 양육수당을 지원하고 있다. 그러나 양육수당은 여성의 노동시장 참여를 제한하고, 아동이 보육시설에서 적절한 돌봄을 받지 못하고 방치될 가능성이 있다. 또 저소득 계층을 중심으로 한 제도의 설계는 계층 간 대립과 갈등을 유발할 수 있다. 따라서 보편적 제도 설계, 양육수당과 별도로 설계, 연령기준 제한을 통한 재정부담 완화, 타 제도와의 연계성 강화 등을 고려한 보편적 아동수당제도 도입이 필요하다.

□ 주요골자

1. 보편적 아동수당제도 도입

재정적 효율성을 위해 저소득층을 중심으로 아동수당제도를 도입할 경우, 여성의 노동시장 참여를 저해할 뿐 아니라 사회통합이라는 취지를 훼손할 수 있다. 따라서 재정적 여건을 고려하더라도 소득하위 80%이하를 대상으로 한 준보편적 프로그램을 도입하고, 점차적으로 모든 아동을 대상으로 확대해야 한다.

2. 양육수당과 별도로 제도 설계

일각에서는 아동수당이 현재 정부가 실시하고 있는 양육수당과 중복되어 불필요하다고 주장한다. 그러나 현재의 양육수당은 차상위 0-1세 시설 미이용 아동만을 대상으로 하기 때문에 아동수당과 정책적 목표가 상이하고, 여성의 노동시장 참여를 저해할 가능성이 있다. 따라서 아동수당제도 도입 초기에는 중복수혜가 가능하도록 설계하고 장기적으로는 보육서비스와 육아휴직 제도의 확대를 통해 양육수당을 폐지해야 한다.

3. 연령기준 제한을 통한 재정부담 완화

보편적 아동수당제도 도입 과정에서 발생할 수 있는 재정부담은 소득기준 제한보다 연령기준 제한을 통해 일정부분 완화하는 것이 적절하다. 연령제한 방식의 도입은 대상 아동의 연령을 확대할 때 국민적 합의를 끌어내기 쉽고, 제도의 안정적인 정착에도 도움이 될 것이다.

4. 타 제도와의 연계성 강화

아동수당의 효과를 극대화하기 위해서는 보육, 교육, 소득, 여성, 가족 등 타 제도와의 연계성을 강화하는 것이 필요하다. 외국의 경우 아동수당, 보육서비스, 산전․후 휴가 및 육아휴직 등의 가족정책이 적절히 연계되어 아동양육 부담 완화, 여성노동시장 참가 등의 정책 목적을 달성하고 있다.

□ 관련 법안

– 아동복지법 일부개정법률안(양승조 의원 대표발의)
– 아동수당에 관한 법률 제정안(이낙연 의원 대표발의)
– 아동수당법 제정안(김우남 의원 대표발의)
– 아동복지법 일부개정법률안(곽정숙 의원 대표발의)

<표2> 아동수당법 발의안 비교