월간복지동향 2011 2011-01-10   3921

[동향5] 포항노인요양원 사건 재발방지를 위한 대책

건국대학교 사회복지학과 노인복지론 수강생 일동
대표집필 김희찬 김상준 김우리 김진영 장보배 지미래
감수 이미진 교수(건국대학교 사회복지학과)




1. 들어가며


  지난 11월 12일에 발생한 인덕노인요양원 화재사건은 단 30분만의 화재로 10명이 사망하는 최악의 참사였다. 이번 참사는 정부가 면밀한 준비없이 노인장기요양보험제도를 도입하고 시설의 서비스에 대한 관리 및 통제의 부실로 인해서 발생한 인재로 정부의 책임이 막중하다. 특히 이번 화재와 관련된 노인장기요양보험법 등의 문제점, 요양보호사 자격제도의 부실함, 기준 미달의 시설 난립 등의 문제는 그동안 사회복지계에서 끊임없이 우려를 표명했던 부분으로 이러한 인재(人災)가 발생한 것은 어찌보면 당연한 결과라고 할 수 있다. 본 글에서는 포항노인요양원 사건의 경과를 살펴보고, 사건이 발생하게 된 배경적 맥락인 장기요양보험제도 및 관련제도의 문제점을 살펴보고 이에 대한 대책을 제시함으로써 인덕노인요양원 화재사건과 유사한 사건이 재발하지 않도록 하는 데 기여하고자 한다.



2. 포항 노인요양원에 대한 개요 및 사건의 경과


  인덕노인요양센터는 2008년 3월 7일 신고를 하여 5월 27일 장기요양기관으로 지정된 여성노인시설이며, 연면적 387㎡인 2층 건물로 1층에 사무실과 노인 생활실 2개, 창고, 중앙 홀이 있고 2층에 노인 생활실 5개가 있다. 정원은 26명으로 등재되었지만, 화재 당시 인원은 27명이었으며, 도의 지원을 받지 않는 개인시설로 화재보험에는 가입한 상태였다. 입소자들은 대부분 장기요양이 필요한 치매나 중풍 1~2등급의 70대 이상 여성노인이었다.
  이 곳에 근무하는 요양보호사의 수는 총 9명이다. 법적인 인력배치기준에 의하면 노인 2.5명마다 요양보호사 1명이 필요하지만, 종전 기준을 적용받아 노인 5명마다 요양보호사 1명이 근무를 했다고 한다.
  사건의 경과를 보면, 2010년 11월 12일 오전 4시 24분경, 경상북도 포항시 남구 인덕동에 위치한 인덕노인요양센터에서 화재가 발생하였다. 화재 발생 당시 1층에는 11명, 2층에 16명이 입소하고 있었으며, 요양보호사는 각 층에 1명씩 근무하고 있었다. 집기류 대부분이 약간 그을린 정도의 화재로써, 재산 피해는 약 400여만 원이였으며 30분 만에 진화되었다.
  화재의 원인은 1층 사무실 배전반에서 전기합선으로 추정되며, 당시 요양원 야간 근무자였던 요양보호사 63세 최선자씨가 처음 화재를 발견하였다. 최씨는 화재 당시 거실에 있었으며 건물 밖으로 나와 포스코 기술연구소 경비원에게 화재신고를 요청하였으며, 경비원은 포스코 포항제철소 자위소방대에 화재를 신고하였다. 이에 신고를 접수한 포스코 소방대는 4시 29분, 현장에 도착하여 1차 진화 및 인명구조를 전개하였다. 현장에 출동한 포스코 포항제철소 소방대는 포항남부소방서에 화재상황을 신고하였고, 신고를 받은 포항남부소방서는 북부소방서와 함께 장비 27대, 119대원과 의용소방대원 등 300여명을 출동시켰다. 인명구조 활동으로 2층에 요양 중이던 16명은 구조가 되었으나, 1층의 1, 2호실 수용자 11명 중 1명만 구조되고, 나머지 10명은 연기에 질식사하였다.  



3. 관련 법 및 제도의 문제점


1) 노인장기요양보험제도


(1) 장기요양보험법의 시설설치관련 문제

  노인 장기요양보험법 제 31조 1항에는 ‘장기요양기관을 설치·운영하고자 하는 자는 소재지를 관할 구역으로 하는 시장·군수·구청장으로부터 지정을 받아야 한다’라고 명시되어져 있는데, 시행령으로 정한 시설 및 인력요건을 갖추기만 하면 누구나 장기요양기관으로 지정을 받을 수 있다. 시설의 설치요건 중 소방관련사항을 보면, 일반적인 소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률과 동일한 기준을 적용함으로써 노인요양시설의 특수성을 간과하고 있다. 즉, 노인요양시설에 입소하는 노인들은 치매 등으로 인지능력이 떨어지거나 중증의 장애를 가짐에 따라 혼자서 재난상황에서 대피할 수 없기 때문에 차별화된 기준의 비상구(예: 전동침대가 충분히 피난할 수 있는 통로 마련)와 다양한 소화용 기구 등이 필요하지만 이에 대한 별도의 기준은 제도적으로 마련되지 않았다. 이러한 시설의 설치요건이 인덕노인요양센터 화재사건이 발생하게 된 배경적 맥락을 제공했다고 해도 과언은 아닐 것이다.
또한 정부는 제도 도입 초기에 시설의 부족을 해결하기 위해 민간부문의 시설공급에 과도하게 의존하였고 공급되는 시설의 수를 전혀 통제 하지 않음으로써 시설이 난립, 공급 과잉되는 결과를 초래했다. 시설의 공급과잉은 시설 간의 과다한 경쟁으로 이어지고, 과다한 경쟁에서 살아남기 위해 시설들은 인건비 절감 문제에 집중함으로써 안전과 같은 기본적인 서비스의 질 문제에 대서는 도외시하는 결과를 가져왔다.


(2) 장기요양보험법 시설평가의 문제점

  현재 장기요양기관에 대한 시설평가는 기관운영, 환경 및 안전, 권리 및 책임, 급여제공과정, 급여제공결과의 5개 영역에 대해서 이루어지는데, 안전과 재난과 관련한 평가항목은 대분류인 환경 및 안전영역에 속한다. 구체적으로 살펴보면, <표 1>에서 제시된 것처럼 환경 및 안전의 안전관리는 응급상황과 재난상황으로 구분되며, 응급상황은 응급상황알림, 응급상황대응, 응급의료기기의 3가지 항목으로 평가하며, 재난상황은 비상구의 유무와 작동여부, 소화용 기구의 유무와 점검, 재난상황 대응훈련 시행의 3가지 항목으로 평가한다. 그러나 화재안전 예방을 위한 평가를 하기에는 평가항목이 적고 관련 내용도 협소하다.
  장기요양기관과 대조적으로 아동보육시설은 안전관리와 관련한 교육의 정기적 실시 및 재난상황에 대한 일별, 월별 체크리스트를 작성하게 함으로써 장기요양기관에 비해 안전관리를 상대적으로 철저하게 수행하고 있다(<표 2> 및 <표 3> 참조). 보육시설은 아동복지법에 의거하여 재난대비 안전교육을 6개월에 1회 이상, 연간 6시간 이상 시행하도록 되어 있으며, 응급사태에 대한 대책 및 절차가 쓰여 있는 매뉴얼을 잘 보이는 곳에 전시해 두어 응급사태 시 당황하지 않고 신속하게 행동으로 옮길 수 있도록 하고 있다. 또한 안전관리와 응급사태 예방을 위한 일별, 월별 체크리스트를 만들어 정기적으로 검사를 하도록 되어 있는데, 체크리스크에는 항목마다 구체적인 기준이 제시되어 있고 점검시 수행이 잘 이루어지지 않은 항목은 이행해야 하는 조치상황도 기술하게 되어 있어서 장기요양기관의 평가지표와는 확연히 다른 차이를 보여준다.



<표 1> 장기요양기관의 평가지표 중 응급․재난상황 관련지표(2009)







































대분류


중분류


소분류


연번


평가요소


문 항


환경 및 안전


안전


관리


응급


상황


34


응급상황알림


수급자가 응급상황을 알릴 수 있는 장치가 되어 있는가?


35


응급상황대응


응급상황발생시 대응지침에 따라 수행하는가?


36


응급의료기기


응급의료기기를 갖추고 있으며 정기적으로 점검하는가?


재난


상황


37


비상구


비상구가 있으며 비상등이 작동하는가?


(노인요양공동생활가정 제외)


38


소화용 기구


소화용 기구를 갖추고 있으며, 정기적으로 점검하는가?


39


재난상황대응


재난상황 대응 지침에 따라 재난상황훈련(화재 등)을 정기적으로 시행하는가?



<표 2> 보육기관의 재난상황 일별 체크리스트 예


* 점검상태: 양호○, 보통△, 불량×




































































구분


점검항목


점검결과


조치사항


/


/


/


/


/


/








전기・


화기・


위험물․


– 콘센트는 안전덮개로 보호되어 있는가?









– 전선이 늘어져 있지 않는가?









– 화기에 의한 안전사고 위험은 없는가?









– 위험물에 의한 안전사고 위험은 없는가?









– 가스밸브와 가스중간밸브 잠금은 양호한가?










<표 3> 보육기관의 재난상황 월별 체크리스트 예


* 점검상태: 양호○, 보통△, 불량×











































































구분


점 검 항 목


점검결과


조치사항



안전관리


– 안전관리의 책임 및 위기관리 체계가 적합한가?




– 일별 안전점검 체크리스트에 의해 관리되고 있는가?




전기・


가스・


위험물


안전관리


– 전선, 콘센트, 플러그 등 손상된 부분은 없는가?




한 개의 콘센트에 용량을 초과해 사용하고 있지 않은가?




– 전기기구는 규격 전선을 사용하고 있는가?




각종 전기기구의 접속 상태가 노후, 파손된 곳은 없는가?




분배전반 및 각종 전기기구의 노후 및 파손된 것은 없는가?




가스경보기의 설치상태가 양호한가?




소방시설 관리


– 대피를 위한 대피도가 잘 관리되어 있는가?




소화기, 스프링쿨러 등 소화 장비의 작동 및 관리 상태는 양호한가?




자동화재 탐지설비의 설치상태가 양호한가?




– 옥내소화전의 관리 및 작동이 양호한가?




비상대피


시설관리


– 비상계단 및 미끄럼대 등이 화재 등 유사시 사용이 가능한가?




피난유도 등 유도표지 등이 잘 갖추어져 있고 정상 작동하는가?




– 건물 내 대피경로에 장애가 되는 요소는 없는가?



(3) 야간인력배치 규정의 부재

  노인복지법 시행규칙 노인의료복지시설의 시설기준 및 직원배치기준(제22조제1항 관련)에 의하면 노인요양시설은 입소자 10명 이상 30명 미만의 경우에는 요양보호사가 입소자 2.5명당 1명을 배치하도록 규정되어 있다. 하지만 이 시설은 종전 기준을 적용받아 입소자 5명당 요양보호사 1명이 배치되어 있었으며, 야간에는 각층에 1명씩만이 노인을 수발하고 있는 상황이었다. 노인복지법 시행규칙에는 야간 요양보호사 인력배치에 대한 규정자체가 존재하고 있지 않기 때문에 대부분의 시설에서는 인건비 절감을 위해 1명의 요양보호사만을 배치하고 있는 실정이다. 따라서 인덕노인요양원 화재사고에서 볼 수 있듯이 야간에 노인요양시설에 화재와 같은 사고가 발생하였을 때 대처할 수 있는 인력이 크게 부족하여 피해를 크게 입을 수 있는 결과를 초래할 수 있다.


(4) 요양보호사 자격제도의 부실함 및 안전관련 교육훈련의 미흡

  2010년 노인복지법이 개정됨에 따라 요양보호사 자격을 취득하기 위해서는 시험을 치러 합격해야 하지만, 법 개정 이전에는 시험 없이 이론, 실기의 총 240시간의 교육만 받으면 요양보호사 자격증을 취득할 수 있었다. 요양보호사 교육기관 역시 동 법이 개정되기 이전에는 신고제로 운영되었기 때문에 영리목적의 요양보호사 교육기관이 난립하고 대부분의 교육기관에서는 요양보호사에 대한 교육과 훈련이 제대로 이루어지지 않았다. 또한 요양보호사 교육에 있어서도 안전교육에 대한 내용은 안전 및 감염관련 요양보호에서 질식, 경련, 화상, 화재 등에 대한 응급처치와 기본소생술만 이론과 실기로 교육하고, 화재 시 신고체계 및 대피, 구조요령은 교육내용에 포함되어 있지 않다. 인덕노인요양센터에 야간에 근무한 최선자씨가 119구조대가 아닌 포스코 기술연구소 경비원에게 화재신고를 한 예에서 보듯이, 안전교육을 제대로 받지 못한 요양보호사의 화재시 부적절한 대응이 어떤 결과를 초래하는지를 여실히 알 수 있다.
  요양보호사 교육기관 뿐만 아니라 요양보호사는 고용하는 기관에서도 화재 시 대응방법에 대해서 충분히 교육, 훈련을 시켜야 함에도 불구하고 대부분의 시설에서는 화재상황을 대비한 모의훈련 교육을 실시하지 않고 있으며, 응급사태에 대한 표준화된 매뉴얼이 부재하고 이에 대한 교육 역시 제대로 실시하지 않고 있는 것이 현실이다.


 2) 소방법


(1) 노인요양시설 구분의 문제

  노인요양시설은 현재 노인양로시설과 같은 복지시설과 달리 현행법상 다중이용시설로 분류되어 있지 않아 소방법 및 소방안전점검 대상에서도 제외되어 안전관리의 사각지대로 방치되고 있다.


(2) 소방법상 스프링클러 규정의 문제

  현재 우리나라 노인요양시설의 스프링클러 기준은 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령에 연면적 600㎡ 이상으로 규정되어 있으며 간이스프링클러 설비는 300㎡이상 600㎡미만으로 규정되어 있다. 이것은 지난 2008년 6월 노인복지시설에 대한 스프링클러 설치 기준이 강화되면서 간이스프링클러 설비를 설치하도록 개선되었지만, 그 이전에 개원한 요양원들은 소급적용 대상에서 벗어났다. 이번에 화재가 발생한 인덕노인요양센터는 연면적 387㎡ 규모로 간이스프링클러 설치 대상이었으나, 2007년 1월에 개원하였기 때문에 위에 법에 의거(소급적용 대상 제외)하여 스프링클러설비 설치 대상에서 제외되었다.



4. 유사사건 재발방지를 위한 대책


1) 노인장기요양보험제도


(1) 노인장기요양보험법의 시설설치 자격조건 강화 및 수량통제

  먼저 장기요양기관을 신설하고자 하는 자에게는 시설설치에 대한 자격요건을 강화하고, 지정사업자 갱신제 도입 등을 통해 저질의 시설을 퇴출시킬 필요가 있다. 또한 서비스 수요에 기반한 공급인프라 계획을 지역별로 수립, 시설의 공급이 과잉되지 않도록 수량을 통제할 필요가 있다. 또한 더 나아가 서비스의 공공성을 증진시키기 위해서 공공시설을 확충할 필요가 있다.
  특히 시설설치에 대한 자격요건을 강화하는 데 있어서는 시설구조와 설치가 재해방지를 위해 얼마나 잘 마련되어 있는지를 판단기준으로 삼을 필요가 있다. 예를 들면 노인의 특성을 반영하여 만들어진 비상구, 다양한 소화기구의 비치, 화재감지기와 음향장치, 자동화재속보설비의 설치, 시설에 독립된 방화공간 마련, 연기에 질식하지 않도록 외부로 개방된 피난공간 마련 등을 기준으로 삼을 수 있다.


(2) 시설평가시 안전관련 항목 보완 및 일별, 월별 체크리스트 작성

  장기요양기관 평가시 안전과 관련된 항목을 대폭 보완할 필요가 있으며, 평가지표에 반영이 어렵다면 보육시설의 재난상황 일별, 월별 체크리스트를 벤치마킹할 필요가 있다. 보육시설의 재난상황 일별, 월별 체크리스트와 유사하게 체크리스트를 작성, 점검하도록 하고 이를 평가에 반영할 필요가 있다. 또한 재난대비 안전교육을 의무화하도록 노인복지법을 개정하고, 응급상태에 대한 대책 및 절차가 쓰여진 매뉴얼을 작성, 보급하여야 한다.


(3) 요양보호사 인력배치 기준 강화 및 야간인력배치 기준 설정

  현행 요양보호사 인력배치 기준을 입소자 2.5명당 1명으로 강화하거나 아니면 현재 필요수로 되어 있는 조리원, 관리인 등의 인력기준을 수가에 반영시킴으로써 요양보호사가 본연의 임무인 노인수발에만 전념할 수 있는 환경을 조성하여야 한다. 또한 야간인력배치 기준을 노인복지법 시행규칙에 명시함으로써 야간 재난상황 등에 철저히 대비할 필요가 있다.


(4) 요양보호사 및 시설 종사자에 대한 안전관련 교육의 강화

  요양보호사 교육내용에 안전과 관련한 교육내용을 강화하고, 현재 요양보호사 자격증 소지자에게는 안전과 관련한 교육내용을 정기적인 보수교육에 꼭 포함시켜 교육을 하여야 할 것이다. 요양보호사가 배워야 할 안전교육에는 소방학과 관련지식인 위험물안전관리, 건축물안전관리, 피난계획, 화재대응(소화시설 및 화재진압, 구조구급)이외에도 노인의 피난특성, 치매환자 화재 발생시 유의사항 등이 포함되어야 할 것이다.
  요양보호사 뿐만 아니라 시설종사자에 대한 안전관련 교육을 강화하여야 할 것이다. 따라서 시설에서는 이번과 같은 화재참사를 막기 위해서 화재 및 기타 재난에 대한 대비계획을  준비하여야 하며, 응급사태에 대한 대책 및 절차가 쓰여 있는 매뉴얼을 잘 보이는 곳에 전시해 두어 응급사태가 발생하였을 때 당황하지 않고 신속하게 행동으로 옮길 수 있도록 해야 한다. 또한 연간 안전교육 계획에 따라 안전교육(모의화재훈련 등)을 정기적으로 실시함으로써 지역 내 소방서 및 안전관리기관과 연계한 모의화재훈련(6개월 1회 이상) 등의 훈련과 교육을 받도록 해야 할 것이다. 한편 종사자 중 1인을 방화관리자로 선임하는 방안 또한 고려해 볼 수 있다.
 
2) 소방법


(1) 노인요양시설을 다중이용시설에 포함 및 응급비상체계 구축

  노인요양시설을 노인양로시설과 마찬가지로 다중이용시설로 분류하도록 소방법을 개정하여, 노인요양시설이 소방법 및 소방안전점검 대상에 포함되도록 하여야 할 것이다.
다음으로 노인요양시설에서는 응급비상체계를 구축하여야 한다. 예를 들어 은행에서 강도가 들었을 때 버튼을 누르면 경찰이 오는 것과 같은 개념으로 노인요양시설에 안전문제가 생겼을 때 버튼을 누르면 바로 지역 내 119와 연결이 되어 단시간 내에 노인요양시설에 도착할 체계를 구축을 해야 한다.


(2) 스프링클러 설치 의무화 또는 기타 소화장치 설비 의무화

  노인요양시설에 스프링클러 설치를 의무화할 필요가 있다. 스프링클러는 자동식소화설비에 가장 탁월하다는 평가를 받고 있으며 특히 피난에 취약한 노인시설 화재의 초기진압에 최적의 소화시설로 인식되고 있다. 따라서 스프링클러의 의무규정을 소규모시설까지 확대할 필요성이 있다. 다만 비용 등을 감안할 때 소규모시설은 스프링클러보다 간이스프링클러의 설치를 의무화하는 것이 현실적일 수 있다. 스프링클러의 경우 건물전체에 설치하는 반면 간이스프링클러의 경우 건물의 일부분에도 설치가능하기 때문에 최근 경제적인 측면에서 간이스프링클러의 설치가 더 주목받고 있기 때문이다. 간이스프링클러는 한국소방공사 인터넷 가격으로 간이스프링클러 설치비용이 165㎡에 1000만원 정도인데 소규모 요양시설에서 감당하기 힘든 액수라고 볼 수 있다. 실제로 지난 2007년 다중이용시설과 관련 비상구, 스프링클러, 방염자재를 설치하도록 소방법이 개정되자 영세음식점들 중 일부는 아예 휴·폐업을 선택하는가 하면 (사)한국음식업중앙회를 중심으로 집중적으로 반발하는 등 엄청난 진통을 겪어야 했다. 따라서 (간이) 스프링클러 설치를 의무화하되, 국가의 융자 지원 등의 재정적 지원이 필요할 것이다.
  한편 피난대처에 민첩성이 떨어지는 노인들의 특징을 고려할 때, 스프링클러가 가장 효율적인 소화장치이지만, 비용부담을 고려하면 손쉽게 설치할 수 있는 소화장비인 ①투척용 소화기와 ② 자동 확산 소화기의 설치를 의무화하는 방안도 고려할 수 있다. 투척용소화기의 경우 일반 소화기의 경우 핀을 뽑고 조준을 하고 소화를 하기 때문에 노인이나 소화기를 다룰 줄 모르는 사람을 불을 끄기 어려운 측면이 있다. 그러나 이 투척용 소화기의 경우 그냥 던지기만 하면 되기 때문에 불에 가까이 가지 않고도 누구든지 쉽게 초기진화를 할 수 있는 장점이 있다. 또한 자동 확산 소화기는 그 비용이 30,000원으로 스프링클러보다 저렴하며 초기진화에 효율적인데 별도의 공사가 필요가 없고 설치가 아주 용이하며 작동(용기내 압력) 여부가 부착 계기에 의해 육안으로 확인된다는 장점이 있다.



5. 나오며


  이번 화재사건은 단순한 화재사건이 아니다. 이는 노인장기요양보험제도를 도입하면서 준비를 철저하게 하지 못하고, 그동안 지속적으로 제기되었던 제도운영상의 문제점을 개선하지 않고 그대로 방치한 결과물로 바라보아야 할 것이다. 정부의 책임도 막중하지만 구체적이고 세밀한 대안을 마련하고, 이의 시행을 촉구하지 못한 우리 사회복지계의 책임 역시 막중하다. 소 잃고 외양간을 고치는 건 어리석은 일이지만, 소를 잃고도 외양간을 고치지 못하는 우를 범하지 않아야 할 것이다. 돌아가신 10명의 여성노인의 명복을 빌며, 본 글이 유사한 사건의 재발 방지에 도움이 되기 바라는 마음으로 이 글을 마친다.

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