사회복지사의 급여 실태 및 개선 과제

: 울산광역시 민간 사회복지기관을 중심으로

주은수｜울산대 사회복지학과 교수

I. 들어가며

사회복지를 전공하는 학생들은 누구나 한 번 쯤 하게 되는 고민이 있다. 그것은 바로 ‘졸업 후 사회복지 현장에 진출하게 된다면, 나는 사회복지사의 열악한 처우 수준을 감내해가며 얼마나 버텨낼 수 있을 것인가?’, 혹은 ‘나는 사회복지사의 열악한 처우에도 불구하고, 사회복지사의 업무에 보람을 느끼며, 행복하게 살 수 있을 것인가?’와 같은 고민이다. 개인차는 있겠지만, 졸업을 앞둔 사회복지 전공자는 대부분 사회복지사의 열악한 처우에 대한 현실적인 고민을 하게 마련이며, 이들이 사회복지 현장에 진출하기까지는 적지 않은 ‘결심’이 요구된다. 물론, 이러한 결심은 사회복지사가 된 이후에도 지속적인 도전을 받게 된다. 평균적인 보수를 받더라도 업무의 특성 상 소진의 위험이 높은 일인데, 보수까지 낮다보니 과중한 업무와 스트레스를 견뎌내며 묵묵히 사회복지 현장을 지켜내는 것은 결코 쉬운 일이 아니기 때문이다. 

문제는 이러한 상황이 어제 오늘의 일이 아니라는 점이다. 적어도 필자가 기억하고 있는 지난 20여 년 간, 사회복지에 대한 사회적 관심은 지속적으로 증가해왔다. 하지만, 그러한 관심의 초점은 사회복지사에 대한 열악한 처우 보다는 그들이 감당해내야 하는 일과 그 일에 대한 책임성의 증가에 맞추어져 있었던 것으로 보인다. 그 결과, 오늘도 많은 사회복지사들이 열악한 처우와 고된 업무로 인해 실천 현장을 떠나고 있다. 

사회복지에 대한 관심이 높아지면서, 우리사회도 이러한 문제가 갖는 심각성에 대해 완전히 무관심했던 것은 아니다. 참여정부에서는 사회복지시설 종사자의 보수를 공무원 수준으로 현실화하겠다는 공약을 제시한 바 있으며, 이명박 정부에서도 사회복지 종사자의 처우를 개선하기 위해 단일급여체계를 도입하겠다는 공약을 제시한 바 있다(이순성 외, 2011). 물론, 공약과 현실적 제도의 간극이 작지 않은 문제는 있다. 하지만, 2005년부터는 복지부에서 연도별 보수인상 기준안을 마련하여 권고하고 있으며, 2011년에 제정된 ‘사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률’에서는 사회복지종사자의 보수 기준을 사회복지전담공무원 수준으로 설정하고 있다. 이러한 조치들은 대부분 강제력이 수반되지 않는 채 권고 수준에 머물고 있는 한계가 있으며, ‘사회복지사 등의 처우 및 지위 향상을 위한 법률’ 역시 선언적 목표 수준을 벗어나고 있지 못하는 문제는 있지만, 그래도 긍정적으로 평가하면 사회복지사에 대한 처우개선이 필요하다는 공감대는 어느 정도 형성되어 있다고 볼 수 있다. 

한편, 사회복지종사자의 처우에 관한 그동안의 논의는 주로 사회복지사의 열악한 현실을 파악하고, 이에 대한 개선을 촉구하는 논의가 대부분이었다. 사회복지시설 내부에 존재하는 임금의 격차에 주목하기보다는, 전반적으로 낮은 임금수준과 과도한 업무 부담 등 열악한 처우실태를 고발함으로써 대안이 마련되어야 하는 필요성을 역설한 것이다. 하지만, 사회복지실천 현장은 서비스를 제공하는 대상자의 특성과 유형이 다양한 만큼이나 시설의 특성도 다양하다. 이러한 다양성은 현실적으로 그곳에서 일하고 있는 종사자의 처우 수준에 상당한 격차를 초래하고 있으며, 그 결과 유사한 업무를 하고 있는 사회복지사의 급여에도 적지 않은 격차가 존재하고 있다. 특히, 이러한 현상은 보건복지부의 임금가이드라인이 제시되고 이를 따르는 기관들이 늘어나면서, 오히려 심화되었을 가능성이 높다. 왜냐하면, 복지부 임금가이드라인이 적용되는 기관의 경우, 과거에 비해 임금 수준이 많이 현실화 되었을 수 있지만, 그렇지 않은 기관의 경우 여전히 열악한 수준을 벗어나지 못하고 있을 가능성이 높기 때문이다. 하지만, 아직까지 사회복지 현장 내부의 임금 격차에 대한 연구는 부족한 실정이다. 

울산광역시를 대상으로 한 연구라는 한계는 있지만, 최근 필자가 참여했던 한 연구에서는 민간 사회복지기관을 대상으로 기관의 특성과 직급에 따른 급여 실태를 조사·분석한 바 있다. 분석 결과, 사회복지 실천 현장의 급여 수준도 동질적이지 않았으며, 기관과 기관 간에 상당한 임금 격차가 존재한다는 사실을 알 수 있었다. 본 고에서는 필자가 참여했던 연구의 내용을 간략히 소개한 후, 연구의 결과를 토대로 향후 사회복지사의 처우 개선을 위해 필요한 과제와 전략은 무엇인지에 대해 논의하고자 한다. 

II. 민간기관 사회복지사의 급여 실태: 울산광역시 사례

1. 연구 방법

사회복지사의 처우, 보다 직접적으로 급여 수준에 대한 연구는 크게 두 가지 방식으로 진행되는 경향이 있다. 하나는 현장의 사회복지사를 대상으로 직접 본인이 어느 정도의 급여를 받고 있는지를 조사하는 방식이며(변용찬 외, 2010; 이봉주 외, 2008), 다른 하나는 보건복지부의 임금가이드라인을 비롯한 각종 가이드라인을 기준으로 분석을 실시하는 방식이다(이순성 외, 2011). 전자는 실제 현장의 실태를 가장 잘 반영해주는 방식이라는 장점이 있지만, 응답자의 특성이 표준화되지 않은 문제로 인해 기관 간의 편차를 파악하기 힘든 단점이 있다. 반면, 후자의 방식은 표준화된 기준을 근거로 하기 때문에 여러 가지 분석은 용이하지만, 실제 현실과 가이드라인의 간극이 클 경우에는 현실을 파악하는데 제한적일 수밖에 없다. 

따라서 필자가 참여한 연구에서는 실제 현실과 가상적 조건을 적당히 혼합한 새로운 방식을 도입하였는데, 그것은 동일한 호봉과 직급을 가진 가상의 인물에 대한 급여를 조사하는 것이었다. 다시 말해, 조사에 참여한 기관의 회계담당자를 대상으로 각 기관에 사회복지사 1호봉, 과장 10호봉, 부장 14호봉 등의 조건을 가진 사회복지사가 채용되어 있다고 가정하고, 그들이 받는 급여가 얼마인지 알려달라는 방식으로 조사를 진행한 것이다. 가상의 사회복지사의 직급과 호봉은 변용찬 외(2010)의 연구를 참고하여, 각 직급별 평균 호봉을 적용하는 방식을 채택하였다. 

사회복지사의 실질적인 급여 수준은 기관마다 상이한 수당에 따라 상당한 차이를 보이기도 한다. 본 연구에서는 이러한 부분에 있어서의 기관 간 차이를 해소하기 위해, 누구에게나 지급되는 수당을 월 급여로 환산하여 반영하였다. 다시 말해, 가족 수당과 시간외 근무수당과 같이 특정 조건 하에서만 지급되는 수당은 분석에 포함하지 않았다. 

조사대상에는 울산광역시 소재 사회복지기관 중 보육시설을 제외한 325개 기관이 포함되었으며, 조사는 우편/e-mail/팩스 등을 통해 이루어졌다. 사회복지사 개개인을 대상으로 조사를 실시한 것이 아니라, 각 기관의 총무 및 인사 담당자가 가상의 인력에 대한 급여를 작성하여 회신하는 방식으로 진행되었다. 최종분석에는 회수된 163개(회수율 50.2%) 설문지 중 불성실한 답변이 포함된 5개 기관의 자료를 제외한 158개 기관의 자료가 활용되었으며,  이 중 생활시설이 30개소(20.0%), 이용시설이 113개소(71.5%), 협의회/협회 등 기타 기관이 15개소(9.5%)였다. 조사는 2012년 11월 한 달간 진행되었다. 

2. 주요 분석 결과

본 연구의 일차적인 목적은 사회복지사의 주요 직급별 급여 수준을 파악하는 것이었다. 그리고, 이를 토대로 보건복지부의 임금가이드라인 혹은 비슷한 수준의 공무원 급여와 비교했을 경우 얼마나 차이가 나는지, 기관 간에는 얼마나 큰 편차가 존재하는지를 살펴보는 것이었다. <표 1>은 이와 관련된 연구 결과를 요약한 것이다. 

우선 초임생활지도원/사회복지사의 경우 대략 월 평균 140만원 내외의 급여를 받고 있는 것으로 조사되었으며, 과장급의 경우 생활시설 203만원, 이용시설 241만원, 기관장의 경우에는 각각 295만원과 267만원을 받고 있는 것으로 나타났다. 생활시설과 이용시설 모두 직급과 호봉이 올라가면서 평균 급여 수준도 상승하는 경향을 보였으며, 호봉의 차이가 있기 때문에 직접적인 비교는 어렵지만 대체로 이용시설의 급여 수준이 생활시설에 비해 높은 편으로 나타났다. 

공무원의 급여 수준과 비교했을 때, 경력이 낮은 초임자의 경우 공무원에 비해 월 평균 13~17만원 정도 낮은 것으로 나타났다. 하지만, 이러한 차이는 경력이 쌓이면서 급격하게 증가하는 경향을 보였으며, 기관장급에서는 월 평균 150만원 이상의 차이를 보였다. 이러한 경향은 사회복지시설의 경우 직급 간 급여의 상승폭이 너무 낮게 책정되어 있기 때문인 것으로 보인다. 

공무원 급여에 비해서는 보다 현실적인 타협안이라고 할 수 있는 보건복지부 임금가이드라인과 비교하더라도 전반적인 경향성은 크게 달라지지 않았다. 생활시설과 이용시설의 모든 직급에서 평균적으로 보건복지부 임금가이드라인에 미치지 못하는 급여를 받고 있는 것으로 나타났으며, 그 격차는 관리자급으로 가면서 현저하게 증가하였다. 생활시설과 이용시설 모두 부장/사무국장 이상이 되면 복지부 가이드라인 대비 40만원 이상 낮은 급여를 받고 있는 것으로 조사되었으며, 기관장의 경우에는 그 격차가 76만원과 90만원으로 증가하였다.

한편, 사회복지시설 내에서도 기관간의 급여 편차가 매우 크게 나타났다. 이러한 차이는 직급과 호봉에 따라 조금씩 상이한 경향성을 보였지만, 대부분의 직급에서 급여 수준이 가장 높은 기관과 가장 낮은 기관의 월 급여가 100만원 이상의 큰 차이를 보이는 것으로 나타났다. 기관과 기관간의 급여 차이 역시 대체로 직급과 경력이 증가하면서 그 격차가 크게 증가하는 경향을 보였다.  

민간 복지기관들 간에도 심각한 급여 차이가 발생하는 데에는 여러 가지 원인이 있을 수 있지만, 가장 직접적인 이유는 단일한 급여 기준 체계가 마련되어 있지 않기 때문이다. 다시 말해, 기관 마다 급여를 책정하는 기준이 다르기 때문에 급여 수준도 어떠한 기준을 적용하는지에 따라 큰 차이를 보이게 된다는 것이다. 이러한 문제는 다음의 <표 2>를 통해서도 쉽게 파악된다. <표 2>는 이번 조사에 참여한 기관들의 직급별 급여를 각 기관이 적용하고 있는 급여 기준에 따라 정리한 것으로, 대체로 보건복지부의 임금가이드라인을 적용하고 있는 기관의 급여 수준이 다른 기준을 적용하고 있는 기관들에 비해 높은 편으로 나타났다. 하지만, 문제는 전체 158개 기관 중 보건복지부의 기준을 적용하고 있는 기관은 60개(38.0%)에 불과하다는 점이다. <표 2>에는 잘 나타나 있지 않지만, 더욱 심각한 문제는 이 60개 기관 중 해당 년도의 임금가이드라인을 적용하고 있는 기관은 절반도 되지 않는다는 점이다. 다시 말해, 상당수의 기관이 1~2년 혹은 2~3년 전의 임금가이드라인을 적용함으로써 결과적으로 낮은 임금 수준을 유지하고 있었다. 

그 외에도 연구 결과에 따르면, 기초자치단체가 관할하고 있는 기관의 급여 수준이 광역자치단체(울산광역시) 관할의 기관에 비해 높은 편으로 나타났으며, 사회복지법인에서 운영하고 있는 기관이 사단법인이나 재단법인, 개인이 운영하고 있는 경우에 비해 급여 수준이 높았다. 또한, 기관 유형별로 살펴보면, 종합사회복지관이나 노인복지센터/재가노인지원서비스센터 등의 급여 수준이 상대적으로 높은 편이었으며, 지역아동센터와 아동/청소년을 대상으로 한 서비스를 제공하는 기관의 급여가 다른 기관에 비해 현저히 낮게 나타났다. 급여의 지급 형태와 관련해서는 연봉제를 적용하고 있는 기관이 호봉제를 적용하는 기관에 비해 평균적인 급여 수준이 낮았다. 또한, 수당과 관련해서는 법정수당인 명절휴가비를 지급하고 있는 기관이 전체 조사대상의 절반에도 미치지 못했으며, 초과근무에 대해 수당을 지급하거나 대체 휴무를 제공하는 기관도 많지 않았다.

III. 사회복지사 처우 개선을 위한 제언

이상에서 살펴본 연구결과에 따르면, 사회복지사들의 처우개선을 위해서는 정책적으로 다음과 같은 개선이 필요할 것으로 생각된다. 

첫째, 기존의 연구를 통해서도 여러 차례 언급된 내용으로, 사회복지시설에 공통적으로 적용할 수 있는 표준화된 임금가이드라인의 마련이 시급할 것으로 보인다. 연구 결과를 통해서도 알 수 있었지만, 사회복지종사자의 급여 수준이 열악한 것은 사실이지만, 그래도 보건복지부의 임금가이드라인을 준수하고 있는 기관의 경우에는 타 기관에 비해 급여 수준이 양호한 것으로 나타났다. 만약, 대부분의 사회복지현장에서 보건복지부 가이드라인 정도의 급여 수준만 확보된다면 사회복지종사자의 전체적인 처우 수준도 많이 개선이 될 것으로 보인다. 하지만, 문제는 사회복지현장이 너무나 다양하고 기관을 지도·감독하고 있는 단체와 부처도 너무나 다양하다는 점이다. 조사 결과에서도 나타났듯이 각 기관이 급여책정의 기준으로 삼고 있는 기준은 보건복지부 기준 외에도, 기관의 자체기준, 자치단체의 기준 등이 혼재되어 있는 상황이며, 동일한 기준을 적용하는 경우에도 몇 년도 기준을 적용하고 있는지에 따라 종사자의 급여 수준이 크게 달라지고 있었다. 따라서 이러한 기준을 동일한 기준으로 통일해 줄 수 있는 표준화된 임금가이드라인을 마련할 필요가 있다. 이러한 가이드라인은 중앙정부 차원에서 마련되어 적용하는 것이 바람직하지만, 여러 가지 현실적으로 고려할 문제가 많아 단기간에 해결되기 어려울 수 있다면, 단기적으로 지방자치단체 차원에서 사회복지시설의 다양한 급여기준을 표준화·일원화하는 것이 필요하다. 

둘째, 사회복지종사자의 급여 체계를 좀 더 현실화할 필요가 있다. 이 문제는 앞서 언급한 표준화된 임금가이드라인이 마련된다면 자연스럽게 해결될 수 있는 문제일 수도 있으며, 혹은 표준화된 가이드라인을 설정할 때 반드시 고려되어야 할 사항이라고 할 수도 있다. 앞서 연구 결과에서도 나타났지만, 사회복지시설 종사자의 경력에 따른 급여 상승폭은 비슷한 업무를 하고 있는 공무원에 비해 현저히 낮게 설정되어 있다. 본 연구에서는 공무원의 급여 수준을 최대한 보수적으로 설정하였음에도 불구하고 팀장 이상의 경력을 갖게 되면, 공무원과 사회복지시설 종사자의 급여차이는 현저하게 확대되었다. 이러한 문제는 현실적으로 많은 사회복지종사자들이 소진과 이직에 중요한 영향을 미치는 요인으로 작용하고 있으며, 이는 결국 사회복지서비스의 질의 악화와 밀접한 관련을 맺게 된다. 때문에, 이에 대한 현실화 작업이 시급하다. 만약, 공무원에 준하는 수준의 급여가 현실적이지 않다면, 최소한 복지부에서 제시하고 있는 가이드라인 수준의 급여라도 보장되어야 할 것이다. 

더불어, 지나치게 다양한 수당의 내용과 액수에 대해서도 조정이 필요하다. 다양한 수당은 현실적으로 낮게 책정되어 있는 사회복지종사자의 급여 수준을 현실화하기 위한 수단으로 활용되고 있는 측면도 있다. 하지만, 표준화되지 않은 수당의 지급은 결과적으로 사회복지종사자들의 급여 격차를 크게 하는데 일조하고 있으며, 현장 종사자들 간의 상대적 박탈감과 위화감을 크게 하는 부작용을 야기하기도 한다. 때문에, 수당에 대해서도 어느 정도는 표준화하는 작업이 필요하다.  

셋째, 연봉제 도입에 대한 재검토가 필요하다. 사회복지현장 뿐만 아니라 많은 기업에서 연봉제를 도입하는 것은 성과에 따른 보상을 차등화 함으로써 생산성을 높이겠다는 의도가 반영된 것이라고 할 수 있다. 하지만, 사회복지현장의 경우 연봉제의 근거가 될 수 있는 성과 평가의 객관화 된 기준을 마련하는 것이 매우 어렵다. 이런 상황에서 연봉제의 도입은 다른 부작용을 야기할 수 있다. 실제로 본 연구에서 조사된 바에 의하면, 이용시설의 경우 연봉제를 도입하고 있는 기관의 급여가 호봉제를 택하고 있는 기관에 비해 낮은 수준을 보였다. 이러한 결과는 연봉제가 본래의 취지와 관계없이 호봉에 의한 종사자의 급여 상승을 억제하기 위해 이용되고 있다는 것을 간접적으로 보여주는 것이라고 할 수도 있다. 따라서 사회복지현장에 연봉제 도입을 서두르기 보다는 보수체계를 안정화하고, 성과와 능력에 대한 평가 기준을 명확히 하는 것이 우선적인 과제라고 생각된다.

마지막으로, 사회복지시설에 대한 보조금 지급 시 인건비와 운영비를 명확히 구분하여 지원하는 것이 필요하다. 지금까지 논의한 사회복지사의 낮은 급여 수준은 사실 인건비와 운영비가 명확히 구분되어 있지 않기 때문에 나타나는 문제라고 할 수도 있다. 현실적으로 하나의 기관에 제공되는 보조금이 일정 수준으로 정해져 있는 상황에서, 사회복지시설종사자의 급여는 기관 운영을 위해 필요한 여러 가지 비용을 우선적으로 제한 후 그 나머지를 직급과 경력에 따라 배분되는 방식으로 결정되는 경우가 비일비재 한다. 이러한 제도적 문제를 개선하지 않으면, 아무리 임금가이드라인을 표준화하고, 그 수준을 높인다고 하더라도 현실적으로 그만큼의 급여를 제공할 수 있는 재정적 여력이 확보되지 않은 사회복지시설에게 그러한 가이드라인은 그야말로 규정상의 가이드라인으로 존재하게 될 가능성이 높은 것이다. 때문에, 정부와 각 지방자치단체는 사회복지시설에 보조금을 지급할 때, 인건비와 운영비를 명확히 구분해서 지원하는 방식을 도입할 필요가 있다.

<참고문헌>

변용찬․이민경․허수정․이승기․남기룡(2010). 『사회복지시설 종사자 처우(인건비) 실태 및 제도개선 방안 연구』, 보건복지부/한국보건사회연구원.

이봉주․최소연․김희연(2008). 『사회복지시설종사자 보수체계 개선 연구』한국사회복지사협회/보건복지가족부.

이순성․조주희․주영선(2011). 『사회복지시설 종사자 처우실태 및 제도개선 방안연구』서울시복지재단

주은수·오승환 (2013). 『울산지역 사회복지종사자 처우개선 방안 연구』울산광역시 사회복지협의회.