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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2003
  • 2003.12.10
  • 3897
참여복지와 지역복지운동단체

‘참여복지’는 노무현정부 복지정책의 슬로건이다. 전 국민이 복지의 대상이자 동시에 주체로 참여하는 복지시스템, 동시에 지방분권적 복지시스템을 의미한다고 한다. 김대중정부까지 지난 시절의 사회복지 개혁과제는 국민연금, 건강보장 등 중앙정부차원의 개혁과제에 집중되어 있었다. 신 정부 개혁과제 중 하나는 공공복지전달체계 개편이다. 1990년대 이래로 계속해서 제기된 문제라 새삼스러울 것이 없이 사회복지사무소, 보건복지사무소, 보건복지센터 등 지방차원의 독자적 공공복지전달체계의 수립이 문제 해결의 핵심과제라 할 수 있다. 여기서 문제는 이러한 대안의 마련, 선택이 주로 사회복지서비스 공급자의 입장에서 고려되고 있다는 사실이다. 공공복지 전달체계의 개편이 주요 의제로 떠오르자 가장 적극적으로 의사표명을 하고 나선 사람들이 사회복지전담공무원들이다. 물론 일선에서 저소득층을 상대로 사회복지서비스를 제공하면서 그들이 느낀 독자적 전달체계 마련의 필요성을 모르는 바는 아니지만, 그래도 사회복지사무소의 조직 구조, 인력, 직제 등에 대한 그들의 대단한 관심은 전달체계 논의의 초점을 흐리게 할 우려가 있다. 저소득층의 복지와 관련해서 큰 변화를 줄 수 있는 전달체계 논의에서도 아직 수요자 입장에 본 문제 해결의 목소리는 잘 보이지 않는다. 참여복지의 핵심은 복지정책의 수립과 집행과정에 지역주민들의 실질적 참여를 보장하는 것이다.

주민참여는 특정 사안의 발생에 따라 간헐적으로 이루어져서는 안되며, 지속적으로 보장되어야 한다. 여기서 조직화된 주민참여를 이루기 위한 방안으로 지역복지운동단체들의 역할에 주목하게 된다. 지역복지운동단체는 지역차원에서 복지이슈를 제기하고 다루는 조직적 활동을 전개하는 단체를 의미한다. 지역복지운동단체의 가치지향은 지역사회 변화에 있다. 지역사회 변화의 중심에는 지역주민들의 실질적 참여가 있다. 지역주민들의 참여를 조직화하는 것이 지역복지운동단체의 궁극적 존재 이유의 하나라고 할 수 있다. 이를 위해 지역복지운동단체는 지역주민들의 정책과정에 대한 관심 제고, 토착 지도력 개발, 지역주민교육, 주민자치조직 건설 등의 과제를 수행해야 한다. 결국 참여복지 실현의 제 일선의 책임은 지역복지운동단체에 있다 하겠다. 본 글에서는 우리 나라 지역복지운동단체들의 활동 현황과 과제를 살펴본다.

우리 나라 사회운동 역사를 보면, 1987년 노동자 대투쟁 후 다양한 영역에서 사회운동이 활성화된다. 경실련 등 시민운동의 활성화, 학술단체협의회 등 학술운동의 대두와 함께 노동자계급의 대규모 요구와 투쟁은 사회복지에도 변화를 가져왔으며, 초보적이지만 2단계 의료보험통합논의, 공동육아운동, 사회복지예산확보운동, 장애인운동 등 다양한 형태의 사회복지운동이 나타났다. 1990년대 중반 이후에는 지역사회를 중심으로 하는 사회복지운동이 활성화되었다. 사회복지운동의 전개과정을 살펴보면, 노동운동 진영보다는 시민사회단체의 주도에 의해서 이루어진 경우가 대다수에 속한다. 수년 전부터 노동운동 진영에서도 사회복지문제의 중요성에 대한 인식의 전환이 이루어져 과거와는 다른 관심을 보여주고 있지만, 주ㆍ객관적 역량의 미흡으로 여전히 주변적 역할에 머무르고 있다. 이에 비해 1990년대 들어 시민사회단체는 사회복지 이슈 제기 및 제도 개선에 주도적 역할을 하고 있다. 전국을 단위로는 참여연대 사회복지위원회, 경실련 사회복지위원회, 광역단위에서는 경기도의 경기복지시민연대를 비롯하여 부산, 대구, 인천, 광주, 울산 등지에서, 기초단위에서는 서울 관악구의 관악사회복지, 그리고 경기 성남, 안산과 충남 천안 지역의 지역을 중심으로 지역별 사회복지운동단체들의 활동이 활성화되고 있다. 1990년대 이후 지역복지 운동단체들의 설립배경은 지역주민운동에서 생활영역의 중요성 인식에 있다. 즉 지역운동 문제의식의 변화와 지역운동영역의 확장 차원에서 발전하였으며, 이는 지방자치제의 발전과 맥을 같이 한다.

지역복지운동단체들의 활동 평가

지역복지운동단체들의 활동은 시 칸(Si Kahn)이 제시한 4가지 차원, 사회복지 서비스 제공, 서비스 이용자 옹호, 이용자 당사자 동원 그리고 주민 조직화로 나누어 살펴볼 수 있다.

1. 사회복지 서비스 제공 활동

▪ 직접 서비스 제공과 이벤트사업

지역복지단체들의 활동의 많은 부분은 서비스 제공에 있다. 사회적 약자들에게 직접 서비스를 제공하거나 각종 교육훈련 프로그램의 제공 등의 활동은 이 범주에 속한다. 지역사회 사회적 약자들을 대상으로 실직자 생계비 지원, 음식나눔 사업, 푸드뱅크 사업, 의료서비스 지원사업, 아동 방과후 교육 사업, 정신지체장애인 주간보호시설 등 직접 서비스 제공이 이루어지고 있다.

사회복지 이벤트 사업 역시 지역사회 사회복지에 대한 관심을 제고시킬 수 있는 기회를 제공하며, 지역사회의 다양한 단체들로 하여금 지역사회 사회문제를 다룰 수 있는 기회를 제공한다. 사회복지 이벤트 사업의 대표적인 실례는 수원의 노인복지주간 사업을 들 수 있다. 1996년 1회 사업이 실시되었으며, 1997년, 1998년 연속 노인복지주간 사업이 실시되었다. 이 사업은 지역사회 내에서 사회복지의 중요성을 부각시키고 이를 통해 지역주민들의 복지수준을 증진시키기 위한 사업이다. 공동사업 경험 결과 참여 단체들은 1999년 들어서 수원 노인보건복지협의회를 구성하여 활동을 보다 공식화하고 체계화하였다. 수원에서 노인복지주간사업을 주도했던 다산인권상담소는 1996년의 사회복지대학 프로그램을 실시하면서 축적된 경험과 1990년대 후반 들어 터진 에바다농아원 사건의 해결을 모색하는 모임을 통해 1999년 경기복지시민연대 탄생의 모태가 되었다.

지역사회내 다양한 지역운동단체들간의 관계망을 형성할 수 있는 사업으로 지방의제21(Local Agenda 21)사업이 있다. 우리 나라에서는 서울, 부산, 인천, 대구, 대전, 광주, 안산, 순천, 청주, 수원 등에서 보고서가 발표된 바 있다. 지방의제21사업이 궁극적으로 지역주민들의 삶의 질의 과제를 다루기 때문에 지역내 사회복지과제와 연관성을 가지지 않을 수 없다. 광역단위에서는 경기도 지방의제21사업이 모범적으로 진행되어 지금까지 상설 사무국을 통해 사업이 이루어지고 있으며, 지역복지 의제 실천을 위해 지역사회복지조직과의 연대활동이 이루어지고 있다. 2000년도에는 경기복지시민연대가 경기도 청소년의제 10대 실천과제를 작성하고 일부 과제의 경우 실천 활동까지 이루어졌다. 이러한 이벤트 사업 역시 지역사회내 사회복지에 대한 관심을 제고시킬 수 있는 기회를 제공하며, 지역사회내 다양한 단체들로 하여금 지역사회내 사회문제를 다룰 수 있는 기회를 제공한다.

▪ 사회복지교육 프로그램

지역의 사회복지실천가를 비롯한 지역주민을 대상으로 한 다양한 사회복지교육이 가장 대표적인 실천활동이라 볼 수 있다. 이러한 형태의 교육은 장애우권익문제연구소의 장애우대학을 시작으로 1995년의 참여연대의 사회복지학교까지 최초에는 서울에서 주로 이루어졌다. 지방에서는 1994년 9월 대구에서 우리사회복지회(현재는 우리복지시민연합으로 확대 발전하였다)주최로 사회복지실무자, 시민단체 실무자 등을 대상으로 참여사회복지학교가 개최되었다. 이어서 수원(1996), 전주(1997), 안산(1997), 천안(1998) 등에서 지역주민들을 대상으로 사회복지학교가 개최되었다. 사회복지학교에서는 지방화시대의 사회복지과제, 사회복지예산, 사회복지법 및 조례, 장애인, 노인 등 분야별 현황 및 과제, 사회복지운동론 등이 다루어진다. 사회복지 교육활동은 2002년 10월-11월 경기복지시민연대 사회복지학교, 울산 참여연대 사회복지센터의 사회복지학교까지 최근까지도 지역복지실천 활동의 대표적인 사업이 되고 있다. 대구의 우리복지시민연합은 1999년부터는 단편적인 사회복지학교 운영을 보다 체계화하여 사회복지대학, 여성복지대학, 노동복지대학, 자원활동가교실 등 주요 테마별로 강좌를 구성하는 ‘복지아카데미’로 확대 운영하고 있다.

서비스 제공 활동은 그 자체로서 중요한 의미를 가지지만, 활동의 성과로 옹호활동과 주민동원 나아가 주민들의 조직화로 발전되지 못하면 그것의 의의는 축소되어 버린다. 지역문제의 확인과 욕구 충족에 머무를 것이 아니라 궁극적인 문제 해결을 위한 주민조직화 단계로 발전되어야 하는 과제를 가지고 있는 것이다.

2. 이용자 옹호활동

옹호활동은 서비스 제공과 함께 지역복지운동단체들이 전개하고 있는 대표적인 활동의 한 영역이다. 옹호활동은 지역사회단체와의 연대활동과 지방자치단체/지방의회와의 관계 및 조례 제정/개정 운동으로 나누어 볼 수 있다.

▪ 지역사회단체와의 연대활동

중앙차원의 연대활동의 대표적인 사례로 국민기초생활보장법 제정추진 연대회의 활동을 들 수 있다. 참여연대 사회복지위원회를 중심으로 1998년 3월 국민기초생활보장법 제정을 위한 활동이 시작되고, 1999년 들어 시민노동사회단체의 공동 대응으로 발전하면서 3월들어 연대회의의 형태로 구성되었다. 연대회의에는 51개 시민노동사회단체들이 참여하고 있는데, 경기도의 경기복지시민연대, 대구의 우리복지시민연합 등 많은 지역사회복지단체들이 참여하였다.

지역운동영역에서 일어난 주민참여를 통한 사회복지운동은 대구 지역 사례를 들 수 있다. 우리사회복지회의 주도적 역할에 힘입어 1994년 지하철 편의시설 설치문제를 둘러싸고 ‘노인도 장애인도 탈 수 있는 지하철을 만들자'는 시민단체협의회의 구성과 활동, 1995년 4대 지방선거 참여를 위한 대구지역 사회복지연대회의 구성과 활동 등이 이어졌다. 1997년도 들어 대구지역에는 사회복지시설의 비리가 폭로되었으며, 이에 대구지역 시민사회단체는 사회복지개혁을 위한 시민연대(이하 복지연대)를 발족하게 되었다. 앞의 두 운동단체가 지역현안을 사회문제화 하였다면, 복지연대는 사회복지시설의 비리문제를 다룸으로서, 지역의 기존 복지계에 일대 파장을 몰고 왔다.

경기복지시민연대의 경우 지역 시민사회단체들과의 연대활동이 주요 활동 영역의 하나가 되고 있다. 설립 이후 청소년 인권문제를 주제로 지역사회내 인권조직, 사회복지조직과의 지속적인 연대활동을 전개하고 있다. 에바다 사건 등 장애인 차별, 공무원 노동조합활동, 인권 활동, 이주 노동자 문제 등 지역사회의 삶의 질과 연관된 다양한 사업 영역에서 활발한 연대활동을 실천하고 있다. 부산 참여자치시민연대 사회복지특위 역시 부산지역 시민단체들과의 연대하여 국민건강을 위한 네트워크 활동을 하는 등 다양한 연대활동을 실천하고 있다.

지역운동단체와의 연대활동은 지속적으로 지역복지 이슈에 대응하기 위한 것으로 옹호활동의 대표적인 사례가 된다. 복지운동단체들이 지역복지 외에 지역개발, 실업/노동, 지방자치 등 다양한 이슈들을 다루는 연대활동에 참여하고 있으나, 아직 상시적 활동에 이르지 못하고 있으며, 초보적 수준에 머무르고 있다.

▪ 지방자치단체/지방의회와의 관계 및 조례 재정/개정 운동

지방자치단체 사회복지 정책과 예산 감시는 대다수 지역복지실천단체들의 주요 결성 요인의 하나이다. 그러나 실제 이 작업을 모범적으로 실천하고 있는 조직을 찾기는 쉽지 않다. 정책과 예산 감시 활동을 지속적으로 전개한 대표적인 단체로 부산 참여자치시민연대 사회복지특별위원회를 들 수 있다. 1996년부터 매년 지속적으로 부산시 사회복지 예산과 정책에 대한 토론회를 통해 감시활동을 펴고 있다. 2002년 하반기에 출범한 광주의 참여자치21 사회복지위원회 역시 광주광역시의 사회복지 정책과 예산 감시를 모토로 하고 있다. 1999년 출범한 경기복지시민연대 역시 주요 사업으로 경기도 사회복지정책과 예산 감시로 설정하였으나 실제 그 사업 진행이 원활하게 진행되지 못하고 있었으나, 2002년 하반기부터는 실무자와 자원활동가를 중심으로 정기적인 경기도 의회 모니터링 활동을 시작하여, 지방자치단체 감시라는 원래 활동의 목표 달성을 위해 노력하고 있다. 대구의 우리복지시민연합은 지역주민들 중심의 복지의정감시단을 만들어 대구시 의회와 구 의회를 모니터링하여 평가하는 사업을 진행하고 있다.

지역복지실천단체들은 지역복지 수준 향상을 위한 조례 재정 및 개정에 많은 관심을 보이고 있으나 실제 성공 사례는 그렇게 많지는 않다. 대표적인 성공 사례는 과천시 보육조례 개정운동이 있다. 공동육아협동조합 조합원들을 중심으로 지역사회 내 시민단체들은 함께 “과천시보육조례개정운동본부”를 만들어 20분의 1 이상의 지역주민 연서로 조례안을 청구하여 정책결정 및 시설운영상의 민주성과 투명성이 보장된 조례 개정안을 만들어낸 것이다. 대구의 경우 2002년 4월 아파트생활문화연구소, 대구참여연대, 우리복지시민연합이 연대하여 영구임대주택 문제를 해결하기 위한 조례재정운동을 모색하고 있다.

지방자치단체, 지방의회와의 관계 그리고 필요한 조례 재개정 활동은 지역복지운동단체의 중심 사업의 하나로서, 다른 활동과 비교하여 전문성을 필요로 한다. 그런 만큼 운동의 성과를 내기가 어려운 분야이기도 하다. 이 분야의 중요한 과제는 먼저 '지방자치단체 복지정책 및 복지예산 분석 및 평가/감시 그리고 만들기'의 완성도를 높이는 일이다. 즉 지방자치단체 복지정책 분석 및 과제 제시, 예산 편성과정 추적 및 적극적 요구(지방의회/타 단체와의 연계, 상반기 중 예산 편성 방향 정립 및 자료 준비, 하반기 복지예산 제출), 지방자치단체 사회복지 표준 분석 및 평가틀 제시 등을 고려할 수 있다.

또 하나는 지방의회 의정감시활동 및 조례 제ㆍ개정 건의활동이다. 지방 의회의 입법, 예ㆍ결산 심의, 지자체에 대한 행정사무감사 기능 등 의정감시활동 및 모니터링을 생각할 수 있다. 그리고 이상의 과제들을 실현하기 위해서는 지역정치와의 연대활동을 활발하게 전개해야 한다.

3. 당사자 동원/ 주민조직화 및 기타

▪ 당사자 동원/ 주민조직화

서비스 전달과 옹호활동에 비해 상대적으로 미약한 것이 당사자 동원과 주민조직화 활동이다. 우리복지시민연합과 관악사회복지 등 일부 역사가 있는 지역복지단체의 경우 주민조직화에 성공하였다. 그러나 대부분의 주민조직이 자원봉사조직이며, 우리복지시민연합의 경우 대학생자원모임, 사회복지학과 학생모임을, 관악사회복지의 경우 여성, 청소년, 직장인, 가족 모임을 두고 있다. 그러나 대다수 모임은 아직은 자조모임 수준이며, 지역복지 문제에 대응하는 주민자치 운동조직으로 발전하지 못하고 있다.

▪ 기타 : 지역조사연구 및 지역복지정책개발

조사연구사업은 각 분야의 지역 실태조사가 대부분이며, 복지 인식 및 욕구조사 등이 이루어지고 있으며, 지역복지 정책개발사업은 지방선거시 지역의 복지공약 개발이 주요 내용이다. 천안 복지세상을 열어 가는 시민모임의 여성장애인 실태조사(2001), 관악사회복지의 관악구 복지정책 평가조사(2001), 경기복지시민연대의 경기도 사회복지 10대 과제(2002), 우리복지시민연합의 대구복지조사(2002) 등이 대표적이다. 대부분의 지역조사연구 및 지역복지정책개발사업은 지속적인 조사연구와 정책 평가 및 개발이 되지 못하고 일회적인 행사로 끝나는 경우가 많다.

지역복지운동단체의 과제

지역복지운동단체들의 존재 의의 중 하나는 지역복지 정책과정에 지역주민들의 참여를 조직화하는데 있다. 본문에서 살펴본 바대로 현재 지역복지운동단체들의 주요 활동은 지역주민들에게 직접 서비스나 교육훈련을 제공하는 서비스 제공 활동, 지역단체들과의 연대활동과 지방자치단체, 지방의회와의 관계 및 조례 재개정사업 등의 옹호활동을 주로 전개하고 있다. 지역주민들의 실질적 참여를 상시적으로 보장하는 주민조직화 활동은 아직 미약한 수준에 머무르고 있다.

이에 지역복지운동단체들의 과제는 지역주민 조직화 활동을 어떻게 실현할 것인가에 달려 있다. 주민조직화, 토착지도력 개발, 주민자치조직 결성 등의 과제가 이루어져야 하며 이를 이루기 위해서는 전략, 전술적 고려가 필요하다. 지역주민조직화 과제 달성에서 생각해야 하는 사항은 주민주체의 문제를 전략적으로 어떻게 달성할 것인가를 고려하는 것이다. 주민주체전략과 대비되는 것이 전문가들의 옹호전략이다. 전문가들의 옹호전략은 단기적인 문제해결에는 결정적인 도움을 줄 수 있지만 장기적인 주민들의 역량강화에는 문제가 될 수 있다. 따라서 지역주민 주체의 조직이 되었을 때 과연 투쟁에서 승리할 수 있는 문제해결 능력이 있는가 하는 점을 신중하게 고려해야 한다. 주민 주체의 전략이 장기적으로 지역복지단체의 활동에도 반영되어야 하지만, 단기적으로 문제해결을 할 수 있는 전략인가 하는 점은 논쟁의 여지가 있다.

우리 나라의 주민참여의 미흡, 단기 문제 해결 사례의 미흡한 현실을 생각하면 일단 옹호전략의 중요성이나 강조가 필요하다. 문제는 전문가들의 주도에 의한 옹호전략으로 인한 문제 해결과정이 어떻게 주민 주체의 지역복지운동으로 연결될 수 있는가 하는 점이다. 경우에 따라서는 단기적인 문제해결이 주민들의 지속적인 활동을 막고 활동의 소극성을 초래할 가능성도 얼마든지 존재한다. 따라서 단기적으로 지역별로 문제해결의 성과를 가져오는 것도 중요하지만, 지역복지조직의 옹호전략을 통한 문제 해결과정을 거치면서 생길 수 있는 주민들의 무임승차 심리를 극복하고 주민주체의 조직으로 어떻게 발전시킬 것인가도 동시에 고려되어야 할 것이다.



이러한 주민주체 조직건설의 핵심적 역할은 조직 내 지도자 집단의 몫이 된다. 지역복지조직 사례연구가 주는 가장 큰 교훈은 주민참여에 기반한 사회복지운동을 위한 선도조직(leading organization)이 존재했다는 점이다. 현재 지역복지조직을 이끌어 가고 있는 지도자그룹이 지역주민들을 실천운동의 주체로 세울 수 있는 다양한 사업과 전략/전술적 고민을 안고 가야 할 것이다. 또 하나 실현되어야 할 과제로 현재 고립되어 운영되고 있는 지역복지운동단체들의 전국적인 협의체 구성이 필요하다. 협의체 조직을 통해 유사한 문제에 대한 공동 문제 해결책 모색, 연대 의식의 고취, 공동의 이슈 개발, 교육 훈련 방안 등을 모색해 볼 수 있을 것이다.
이인재 / 한신대 교수․경기복지시민연대 운영위원장
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