김종해 | 가톨릭대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 실행위원
서론
지난 4월 정부는 보육정책에 커다란 변화를 가져올 수 있는 몇가지 정책을 발표했다. 소위 공공형 보육시설과 자율형 보육시설의 시범 사업 실시와 만5세아 공통과정을 도입하겠다는 그것이다.
이러한 시범사업의 실시는 한편으로는 보호자의 보육료 부담을 줄이면서 보육서비스의 질을 높일 수 있거나 또는 고급 보육서비스에 대한 수요를 충족시킬 수 있는 정책으로 일견 긍정적으로 보일 수도 있다. 그러나 이러한 대안은 그 자체가 문제점을 가지고 있으며 동시에 이들 정책은 서로간에 모순점을 가지는 정책 대안이기도 한다. 이러한 점에서 이러한 대안들이 현재의 보육서비스의 문제를 해결하기 위해 적절한 정책 변화인가에 대한 평가가 필요하다.
공공형 보육시설 – 진짜 공공 보육시설 맞나?
공공형 보육시설은 우수한 민간 어린이집이 안정적인 운영과 품질 관리를 위한 운영비를 지원받으면서 국공립 어린이집 수준의 공공 보육인프라로서 기능하는 새로운 유형의 어린이집을 의미한다.
정부가 이러한 공공형 보육시설을 도입하려는 필요성은 저렴한 보육료와 보육서비스 품질 등에 대한 신뢰감 등으로 국공립보육시설에 대한 수요가 높으나, 이를 확충하는 것은 재정적, 물리적 한계가 있으므로, 민간보육시설의 보육서비스 품질을 제고하여 공공 보육인프라로서 기능하도록 하기 위해서이다.
정부가 공공형 보육시설을 도입하려는 의도를 이해하기 위해서는 국공립시설과 민간시설의 관계를 이해하여야 한다. 과거에는 국공립시설과 같은 시설에는 인건비를 지원하였으나 민간시설에는 이를 지원하지 않았다. 그래서 국공립시설의 보육료는 민간보육시설에 비해 저렴하였다. 그러나 시설의 입장에서 보면 국공립시설은 인건비를 지원받기 때문에 아동 1인당 사용할 수 있는 비용은 훨씬 더 많은 반면 민간시설은 비싼 보육료를 받음에도 아동 1인당 사용할 수 있는 비용은 더 적었다. 이에 따라 민간시설을 이용하는 어린이의 경우 더 비싼 보육료를 부담함에도 불구하고 보육서비스의 질은 국공립에 비해 열악하였다.
이러한 문제를 해결하기 위해 도입된 것이 기본보육료 보조이다. 국공립시설에 지원되던 인건비를 아동수로 나누어 1인당 금액으로 환산하여 민간보육시설을 이용하던 아동들에게 기본보육료라는 이름으로 지원하였다. 그러나 기본보육료는 0-2세의 영아들에게만 지원되고 3-5세의 유아에게는 지원되지 않고 있다.
이로 인해 보육시설을 이용하는 영아는 인건비 지원시설이나 미지원시설에 관계없이 보호자가 부담하는 보육료나 어린이집에서 사용할 수 있는 비용을 동일하게 만들 수 있었다. 그러나 여전히 유아는 기본보육료가 지원되지 않고 있기 때문에 인건비 지원시설(국공립과 법인 등)과 미지원시설(민간과 가정보육시설)을 이용하는 어린이간에 보육료와 보육비용이 여전히 차이가 있다.
이러한 상황에서 국공립시설을 확충하려는 의지가 없는 정부는 기존의 민간시설을 활용하기 위해 유아에 대한 기본보육료 지원대신 다른 추가의 지원을 통해 민간시설의 보육서비스의 질을 높이고 보육료를 낮춤으로써 국공립시설을 대신하는 어린이집으로 기능할 것을 기대하고 있는 것이다.
문제는 정부의 기대대로 민간시설에 인건비를 지원해서 국공립시설에 준하는 공공보육 인프라의 기능을 할 수 있을 것인가이다. 이에 대한 답은 사회서비스를 제공하는데 있어서 정부의 역할에 대한 신념과 공공성의 개념을 살펴보면 알 수 있다.
사회서비스를 제공하는 데 있어서 정부의 어떠한 역할이 적절한 가에 대한 신념은 정부가 현물로 직접 제공하는 것이 적절하다는 생각과 서비스는 민간(영리 또는 비영리)이 제공하고 정부는 재정을 지원하면서 이에 대한 감독의 역할만을 수행하는 것이 적절하다는 생각, 시장을 활용하는 것이 가장 적절하므로 정부의 간섭을 필요하지 않다는 생각으로 나눌 수 있다.
소위 공공형 보육시설은 이중 재정 지원과 감독의 기능이 정부의 적절한 역할이라는 생각에 근접한 정책이다. 이는 시장에 의존하는 방식이나 과거에 민간에 대한 지원을 하지 않던 방식에 비하면 일정 부분 진전된 방식이라 할 수 있다. 이러한 방식이 효과성을 가지기 위해서는 서비는 제공자가 사회적 책임을 수행한다는 의식이 있어야 하면 동시에 이에 대한 지도감독이 유효해야 한다. 그러나 현재의 민간보육시설의 성격이 양질의 보육서비스 제공과 적절한(적법한) 절차를 통한 서비스의 제공이라는 사회적 책임 또는 mission을 수행할 수 있는 정체성을 가지고 있는지는 의문이다. 또한 정부의 보육시설에 대한 지도감독도 유효하지 못한 상태이다. 이는 보조금 지원이 자동적으로 서비스의 질 향상으로 이어질 수 없게 만들어 정책 효과를 기대하기 어렵게 한다.
실제 공공형보다 많은 재정을 지원한 서울형의 경우에도 시설환경의 개선, 보육교사의 처우 개선 등에서는 부분적인 효과를 나타냈지만 보육서비스의 내용이나 질적 측면, 보호자의 보육비용 부담(보육료는 인하됐지만 기타 비용이 추가됨으로 해서)은 개선 효과가 별로 없는 것으로 나타났다.
보육서비스를 포함한 사회서비스의 공공성은 단순히 공적 재원의 비용 분담으로만 충족될 수는 없으며 공적 전달체계에 의한 서비스 제공과 결합될 때 가능하다. 실제 많은 경우 사회서비스는 정부가 재정지원만을 담당하는 경우보다는 직접 제공하는 것이 가장 효과적이다. 이러한 점에서 양질의 보육서비스를 제공하기 위해서는 국공립시설의 확충이 공공형 보육시설의 도입보다 더 효과적인 정책이다.
결국 공공형 보육시설은 정부의 기대와는 달리 국공립시설과 공공형 민간보육시설간의 혼동만 가져올 뿐, 공공 보육 인프라로 기능하기에는 한계가 있을 것으로 예상되며, 공공형 시설은 정부의 계획처럼 국공립시설을 대체하기보다는 국공립시설을 우선 확충하고 그 보완시설로 활용할 때 그 효과가 클 수 있다.
자율형 보육시설 – 자율형인가 영리형인가?
자율형 보육시설은 우수한 어린이집이 부모의 수요에 맞추어 다양화․특성화한 보육서비스를 제공할 수 있도록 보육비용 상한과 보육과정 운영에 있어 일정한 자율성을 부여하는 새로운 유형의 어린이집을 말한다. 이 시설에는 보육료 및 필요경비를 현재의 1.5배 범위내에서 지자체별로 자체 설정한 금액을 받을 수 있으며, 이를 이용할 경우에는 기본보육료 지원은 중단되고 차등보육료는 계속해서 지원받을 수 있다.
그러나 이런 계획은 영유아보육법에는 시도지사가 보육료를 고시하도록 규정하고 있는데 법 개정을 피하기 위한 수단으로 시범사업을 무기한 실시하는 것이 적법한가라는 법적 문제가 있다.
정부가 이처럼 자율형으로 표현되는 영리형 보육시설을 도입하려는 의도는 보육료를 인상하는 대신 보육료에 따른 다양한 질의 보육서비스를 제공함으로써 고급보육서비스에 대한 수요를 충족시킬 수 있을 것으로 기대하기 때문이다. 다시 말해 보육료의 고시제도를 보육시장에 대한 규제로 간주하여 이에 대한 규제를 완화하면 어린이집간의 경쟁을 통해 서비스의 질을 높일 수 있을 것으로 기대하고 있는 것이다.
그러나 이처럼 보육서비스를 영리방식으로 해결하려는 것에는 여러 문제가 있다. 첫째는 다양성의 문제이다. 일반적으로 영리를 추구하는 시장에서는 상품이나 서비스의 가격에 따라 질이 다른 것이 문제가 되지 않지만 보육서비스와 같은 사회서비스는 부모의 부담능력에 따른 차별화된 서비스를 이용하는 것은 바람직하지 않다. 이보다는 모든 어린이가 부모의 경제적 능력에 관계없이 권리로서 보육서비스를 이용할 수 있도록 하여야 한다. 다시 말해 다양성이란 동일한 조건으로 비슷한 서비스를 이용하되 부모와 어린이의 필요에 따라 다양한 형태와 방식으로 보육서비스를 이용할 수 있게 하는 것으로 이해하여야 한다.
보육서비스에서는 양질의 서비스도 중요하지만 가장 중요한 것은 필요로 하는 사람들이 쉽게 이용할 수 있어야 한다는 것이다. 보육서비스는 그 특성상 아무리 좋은 서비스라 할지라도 거리가 멀거나 비용이 부담되어서 이용하는데 장애가 있다면 효과를 기대할 수 없다. 따라서 보육정책의 문제는 가까운 곳에서 좋은 어린이집을 이용할 수 있어야 한다는 것이다.
영리형 어린이집으로는 이러한 필요를 해결할 수 없다. 오히려 비용부담만 늘어날 뿐 서비스의 질이 좋아지는 것을 기대할 수 없다. 호주의 경우 보육료 상한을 없앤 이후 정부의 재정 지원이 증가했음에도 불구하고 부모의 비용 부담이 줄어들지 않고 있다(<그림2-1>참조). 이는 보육료 상한을 완화하면 보육료가 인상될 것이고 이 경우 보호자의 비용을 늘리지 않으려면 정부의 재정 지원을 늘려야 하고, 반대로 정부의 재정 지원을 늘어나지 않을 경우 보호자의 비용부담이 늘어날 것임을 보여준다. 우리나라의 경우 영리형 어린이집을 이용하게 된다면 기본보육료의 지원이 중단되는 등 정부 지원이 늘어난다는 보장이 없으므로 보호자의 비용부담이 증가하는 쪽으로 결과가 나타날 것이다.
[그림2-1] 보육료지원과 부모부담분
또 하나의 문제는 보육료가 올라간다고 해서 서비스의 질이 좋아질 것이라는 보장도 없다는 것이다. 현재 우리나라 어린이집의 경우 비용 부담은 보육료가 문제되는 경우도 있지만 그보다는 특기적성비와 같은 추가 비용이 부담이 더 많이 된다. 심한 경우 보육료와 거의 비슷한 수준의 추가비용을 부담하는 경우도 있다. 그런데 이러한 특별활동의 경우 일부 외국어를 제외하면 대부분 표준보육과정에 포함된 내용을 이름만 달리하여 시행하는 것으로 이러한 특별활동이 보육서비스의 질을 높다는 것을 의미하지 않는다는 것이다. 이런 상태에서 보육료 상한을 없애거나 높이는 것은 보육서비스의 질과 관계없이 추가비용을 양성화시켜주거나 또는 이를 포함한 전체 비용은 높아지는 결과만을 초래할 것이다.
보육서비스의 본질은 대부분의 보호자가 만족할 만한 수준의 서비스를 적절한 비용부담으로 이용할 수 있게 해주는 것이다. 이는 정부가 적정 수준의 보육서비스를 제공하는 국공립시설을 확충하는 것이 바람직한 방안이지 보육료를 자율화시키는 것은 적절한 방안이 아니다. 적정한 수준의 어린이집중에서 하나를 선택하는 것과 비싼(그리고 양질인지 아닌지 판단하기 어려운) 어린이집과 저렴한 어린집이 중에서 하나를 선택하는 것과 비싼 어린이집을 이용하는 것 외에는 선택할 어린이집이 없는 경우를 비교했을 때 어느 것이 바람직한 방안인가?
이론적으로는 보호자의 선택의 범위는 어린이집의 이용 여부, 이용하고자 하는 어린이집의 선택, 선택한 어린이집에서 특별활동 이용 여부의 선택 등이 모두 가능하다. 그러나 현실적으로는 어린이집 이용을 포기하거나 아니면 추가비용을 부담하면서 어린이집을 이용하는 양자택일의 선택만이 가능하다. 왜냐 하면 특별활동을 선택하지 않을 경우 다른 아동들이 특별활동을 하는 시간동안 선택하지 않은 아동은 아무것도 하지않고 지내야 하는데 이를 수용할 수 있는 부모는 없기 때문이다.
결국 어린이집을 선택할 수 있는 가능성이 거의 없는 상태에서 자율화라는 것은 명목상일뿐 본질은 영리형에 불과할 뿐이다.
만5세아 공통과정 도입
공통과정의 도입, 무엇을 위한 공통과정 도입인가
만 5세아 공통과정은 유아단계에서 양질의 교육․보육 제공을 위해 만5세 학비지원을 전 계층으로 확대하고, 지원 단가도 연차적으로 현실화하겠다는 내용과 유아교육(유치원)과 보육과정(어린이집)에 표준화된 공통과정을 도입하겠다는 두가지 내용으로 구성되어 있다. 그러나 이러한 두가지 내용은 서로 연관이 없는 정책으로 왜 하나의 제목으로 발표했는지는 의문이다.
또한 정부의 표현처럼 현행 유치원 교육과정과 표준 보육과정은 내용과 체계가 유사함에도 불구하고 굳이 표준화된 공통과정을 도입하려는 목적이 무엇인지 모호하여 정책 의도를 평가하는 것이 곤란하다.
현재의 교육과정이나 표준보육과정의 내용이 아동발달단계에 따른 욕구나 과업에 비추어봤을 때 별 결함이 없고 정부 발표 자료의 내용처럼 내용과 체계가 유사하다면 표준화된 공통과정을 도입하려는 목적은 무엇인가? 혹시 프랑스의 연령별 이원화, 미국의 K학년제나 일본의 인정어린이원중의 하나와 유사한 형태의 통합을 염두에 둔 조치인가 아니면 목적이 무엇인지를 명확히 할 필요가 있다.
이러한 공통과정 또는 통합과정의 도입이전에 선결되어야 할 문제가 있다. 현재 유아교육이 보육에서 나타나는 많은 문제점들은 이들 모두 국공립시설을 매우 부족하고 대부분이 민간시설 중심으로 이루어지고 있다는 점에서 출발한다. 따라서 이러한 문제점의 해결없이는 통합과정이나 재정지원의 확대 정책은 한계를 가질 수 밖에 없다.
만5세 전액지원 대상 100% 확대, 무상보육 맞나?
무상보육 또는 사실상의 의무교육의 확대라고 표현한 이 방안은 보육료(교육료) 전액 지원대상을 현재 소득하위 70%이하에서 전 계층으로 확대하겠다는 것이다. 그러나 이러한 계획은 새로운 것도 아니며 시기상으로도 빠른 것도 아니다. 제1차 중장기 보육계획의 현 정부 수정판인 아이사랑플랜에 의하면 2011년부터 만 5세아 전액지원을 전 계층으로 확대하도록 계획되어 있다.
따라서 이번에 발표한 계획정도면 연말에 새해부터 바뀌는 제도 정도로 발표될 내용을 1년늦게 시행하면서 마치 새로운 계획처럼, 통합과정의 도입과 함께 발표하는 의도는 무엇인지 의구심을 가질 수 밖에 없다.
어쨋던 보육비용에 대한 정부의 재정 분담(지원)의 확대는 바람직하다. 그러나 재정 지원의 확대가 보호자의 비용 부담을 완화하고 서비스의 질을 개선하기 위해서는 전제조건이 충족되어야 한다.
앞에서 언급한 것처럼 보육서비스의 비용부담에서 가장 문제가 되는 부분은 추가비용(특히 특기적성비)의 문제이다. 특기적성비(특별활동비)의 문제는 5세아 지원뿐만 아니라 모든 정책과 관련된다. 공공형이나 영리형의 시설에서도 이에 대한 적절한 통제가 이루어지지 않을 경우 정부의 재정 지출이 증가하거나 무상보육 또는 전액지원 대상의 확대에도 불구하고 보호자의 비용부담이 증가할 가능성이 크며(또는 재정 지원의 확대에도 보호자의 비용 부담이 감소하지 않을 가능성). 특히 보육서비스의 영리화가 이루어질 경우 이럴 위험은 매우 커질 것이다.
결론
현재 보육시설의 문제는 믿고 보낼만한 어린이집이 없다는 것이다. 이는 보육서비스에 대한 욕구가 적절한 비용 부담으로 양질의 서비스를 쉽게 이용할 수 있는 것에 있음을 의미한다.
현재의 어린이집 또는 보육서비스가 가지고 있는 문제는 영유아보육법 제정 당시부터의 잘못된 정책설계에 기인한다. 정부는 저소득층의 보육욕구만 관여하고 다른 계층의 보육 욕구는 보호자 책임이나 민간(시장)에 의존하는 것이 초기의 정책 의지였다. 이처럼 보육서비스에 대한 공공투자가 부족한 상태에서 보육서비스의 공급 확대를 이용자 지원에 의존함으로써 정부의 보육재정지출은 크게 증가하고 전체 보육비용중 정부의 분담비율도 크게 증가하였으나 이에 비해 보호자의 비용부담감소나 보육서비스의 질은 크게 개선되지 못하였다.
이러한 상태에서 소위 공공형 시설의 도입이나 영리형 보육시설의 도입으로는 보육서비스가 가진 문제를 해결할 수 없다. 전달체계를 포함한 보육서비스 전체의 공공성과 사회적 책임을 강화할 수 있는 수단이 먼저 충족되어야 하며 이는 국공립시설의 확충이 우선되어야 할 정책임을 의미한다.
☞ 지난 5월23일 ‘이명박 정부 보육정책 이것이 문제다’ 토론회의 분위기나 토론자들의 발언은 아래 기사를 참조하십시오.
http://www.pressian.com/article/article.asp?article_num=60110524132123§ion=03
http://www.ibabynews.com/News/NewsView.aspx?CategoryCode=0010&NewsCode=201105271116155821259381#z
참고문헌
김정호(2010), “보육서비스 향상을 위한 보육료 자율화 방안”, 경기도 가족여성연구원 주최, 보육료 자율화 VS. 규제
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