[동향 8] 아동수당제도 도입에 관한 몇 가지 논점들

최 영
중앙대학교 사회복지학과

 
 최근 우리나라에서는 ‘저출산 고령화’문제에 대한 우려와 관심이 높아지고 이를 해결하기 위한 정책적 대안으로서의 아동수당제도가 조명을 받고 있다. 본고에서는 아동수당제도 도입의 긍정적 효과와 더불어 아동수당제도 도입시 고려해야할 몇 가지 논점들을 간략하게 정리하여 제시하고자 한다.
아동수당은 “아동을 양육하고 교육하는 데 드는 비용을 보조하기 위해 가족에게 지급되는 급여”로서 현재 약 88개국에서 실시하고 있는 제도이다. 초기에는 부양자녀가 있는 근로자의 임금을 일정부분 지원하여 이들 가족에 대한 경제적 부담을 경감하기 위해 도입되어졌으며, 궁극적으로 아동의 양육이나 교육에 대한 책임을 가족뿐 아니라 국가나 사회가 나누어진다는 의미에서 아동을 대상으로 한 중요한 소득보장정책의 하나로 간주되고 있다.

아동수당제도의 정책적 효과

이와 같은 아동수당제도의 정책적 효과는 다양한 방면으로 논의되고 있는데, 아동권리향상, 소득재분배, 사회통합 등의 효과와 더불어 최근에는 저출산문제 해결 대책으로까지 논의가 확대되고 있다.
먼저, 아동수당제도는 아동 양육에 필요한 비용의 일부를 지원함으로서 빈곤가정 아동의 기본적인 경제적 욕구를 해소하는 데 도움을 주어 아동빈곤 해소 수단으로 작동할 수 있다. 이를 통해 궁극적으로는 모든 아동의 건강한 성장할 수 있는 환경을 조성함으로서 아동의 권리를 신장하는 효과를 가져 올 수 있다. 모든 아동의 건강한 성장은 결과적으로 미래의 우수한 노동력 확보로 이어져 앞으로 다가올 고령화 사회를 대비하는 기제로 작동하게 된다.
더불어, 자녀가 없는 가족으로부터 자녀가 많은 가족으로의 소득이전 또는 소득이 낮은 가족의 아동에게 보다 많은 급여를 제공하는 방법 등을 통해 소득재분배 효과를 가져 올 수 있다. 또한, 아동수당제도는 사회통합 기제로 활용될 수 있는데, 국가에 따라 적용 대상범위가 다소의 차이는 있으나 많은 국가에서 전체 아동을 대상으로 한 (준)보편주의적 제도설계를 통해 소득계층에 따라 발생할 수 있는 상호대립 및 갈등을 완화하는 역할을 수행하고 있다.
한편, 아동수당제도는 저출산문제 해결을 위한 출산 장려 지원책(일종의 출산장려금 또는 육아장려금)으로서 기능할 수도 있다. 즉, 아동수당제도 도입시 둘째아이부터 아동수당을 지급한다든지 또는 아동수가 많아짐에 따라 지급금액이 커지도록 설계하여 출산을 장려하는 유인책으로 작동할 수 있어, 외국의 경우 보육제도 등과 더불어 출산율 대책으로 활용되고 있다.

아동수당 도입에 있어 몇가지 고려사항

위와 같은 다양한 정책적 목적을 충족시키는 방향으로 아동수당제도를 도입하기 위해서는 다음과 같은 몇 가지 이슈를 체계적으로 검토할 필요성이 있을 것으로 보인다.

먼저 아동양육에 대한 소득지원제도를 재정비 할 필요성이 있다. 아동과 관련된 소득지원제도는 아동수당제도 이외에 다양한 형태가 있다. 예를 들면, 일부국가에서는 아동양육비용의 일부를 소득공제제도를 활용하여 지원하는 경우도 있으며, 역소득세(Negative Income Tax)형태의 조세환급 제도를 통해 지원하는 경우도 있다. 일반적으로 소득공제제도를 통한 아동양육비용의 지원방식은 노동시장 비참여자나 소득이 없는 자를 지원대상에서 제외시키게 되어 소득역진성을 유발시키는 효과가 있다. 따라서, 외국의 경우 소득공제제도를 아동수당제도로 대체하여 아동을 양육하는 가구간의 소득재분배 기능을 강화하고, 소득공제제도 폐지로 인해 마련된 재원을 아동수당제도의 재원으로 활용하고 있다. 따라서, 우리나라에서도 아동수당제도를 도입할 경우 기존의 아동관련 소득공제제도는 폐지하고 이를 통해 절감된 재정을 아동수당제도에 투입할 필요성이 있다.

한편, 캐나다나 영국 등에서 실시하고 있는 환급형 세제를 통한 지원(Refundable tax credit)은 이러한 소득공제제도의 단점을 보완하여 노동시장 참여나 소득세 납부와는 관계없이 아동을 양육하고 있는 가족에게 일정금액을 세액환급을 통해 지원하는 방식이다.  이러한 방식은 국가가 직접적으로 현금을 지원하는 방식에 대한 우려를 일정정도 불식시키는 효과와 조세제도를 이용함으로서 거둘 수 있는 행정적 효율성 때문에 아동수당제도의 한 형태로서 활용되고 있다. 현금지원에 대한 사회적 합의를 이루기가 쉽지 않은 우리나라에서 아동수당제도를 도입시 조세제도를 활용한 환급형 세제지원 방식을 고려해 볼 수 있을 것이라 생각된다.

이와 더불어 아동수당제도는 아동의 양육과 관련된 비용을 국가나 사회가 지원한다는 측면에서 아동양육서비스를 제공하는 보육제도와 밀접한 관계가 있다. 우리나라의 경우, 국가에서 제공하는 보육서비스(보육바우처 포함)를 이용할 수 없는 저소득 가구를 대상으로 보육비용의 일부를 현금으로 지급하는 ‘양육수당’이 도입되어 시행되고 있다. ‘양육수당’은 아동의 양육을 지원한다는 측면에서 일정부분 ‘아동수당’과 비슷한 목적을 지닌 것으로 간주될측면에서 으나, 궁극적으로는 보육서비스의 일부분으로 이해되는 것이 보다 적절할 것으로 보인다. 이와 같은 양육수당은 여성이 노동과 자녀양육 중 하나잘로선택 같은 양는 ‘자유선택’권을 강화시키는 부분이 있다는 주장에서 으나, 근본적으로는 여성에게 아동양육과 같은 가사노동에 전념토]것으로 보효과를 제공함으로서 ‘남성생계부양자 모델(male bread-winner model)’을 고착화시키는 효과를 가져올같은 양으며, 특히 여성의 노동시장 참여를 저해것으로요인다. 이용할 수 있다. 따라서, 현재 실시되고 있는 ‘양육수당’은 폐지될측필요성이 있으며, 가구의 보육부담에 대한 현금지원 대신에 공보육서비스를 강화하여 저소득층의 보육서비스 접근성을 높이는 동시에 외국과 같이 양육수당을 동의휴직 급여에 포함시켜 제공함으로서 양육수당의 부정적 효과를 차단할 필요성이 있다.

 한편, 재정적 효율성을 위해 저소득층 중심으로 아동수당제도를 도입할 경우, 양육수당과 마찬가지로 여성(예를 들면, 한부모가족의 여성)의 노동시장참여를 저해하는 부정적 효과를 유발할 가능성이 있으며 사회통합이라는 아동수당제도의 근본취지를 훼손할 가능성이 있다. 따라서, 앞에서 언급한 다양한 정책적 목적을 달성하기 위해서는 전체 아동을 대상으로 한 보편주의 형태의 제도 도입이 필요하다. 보편주의적 아동수당제도 도입 과정에서 발생할 수 있는 재정부담은 소득기준 제한을 통해서 보다는 연령기준 제한을 통해 일정부분 완화하는 방식으로 접근할 필요성이 있다. 즉, 아동수당제도 도입시 재정여건에 따라 투자효과가 큰 3세(또는 5세)이하 아동 또는 출산장려효과가 큰 둘째 아동부터 적용하는 연령제한 방식이 우선적으로 저소득층을 중심으로 도입하는 소득제한 방식 보다 재정적 부담을 줄이면서 사회통합이라는 정책목표를 달성하는데 보다 적절하다. 또한, 이와 같이 연령제한 방식을 통한 제도도입은 이후 연령의 아동에게 까지 제도를 확대할 때 정치적으로 국민의 합의를 이끌어 내기가 보다 용의하여 제도의 안정적인 정착에도 도움이 된다.

마지막으로 앞에서 언급한 다양한 정책적 목적을 달성하기 위해서는 아동수당제도와 보육, 교육, 여성, 가족 등 타 제도간의 연계성을 강화할 필요성이 있으며, 특히 보편적 아동수당, 이용가능한(affordable child care) 보육서비스, 산전후 휴가 및 육아휴직 등의 가족정책이 적절히 상호보완적으로 기능하도록 가족정책을 전반적으로 재구조화할 필요성이 있다.