[심층분석 2] 사회서비스 바우처 사업의 현황과 성과

사회서비스 바우처 사업의 현황과 성과

김윤수
사회서비스관리센터 연구조사팀장

Ⅰ. 들어가며
  최근의 사회구조변화는 소득양극화, 근로빈곤층의 양산, 계층고착화, 그리고 저출산 및 고령화 등과 같은 사회적 위험들을 양산시켰다. 이러한 사회적 위험은 공공성과 개별성이 혼재되어 있으므로 국가의 사회서비스 제공형태도 매우 다양하게 이루어져야 한다. 사회서비스는 대인적 성격을 지니므로 대상별, 내용별, 기능별, 성격별로 다양한 서비스제공과 관리가 요구되기 때문에 민간과 공공부문이 적정선에서 균형을 이루어야 한다. 즉 사회서비스 제공대상이 여성, 아동․청소년, 장애인, 노인인가에 따라 정책방향이 달라지며, 서비스 내용이 교육, 돌봄, 상담, 건강 등 사업 성격에 따라 정책관리의 주무부처가 달라진다. 또한 사회서비스 이용객체가 대인적이고 개별적인가 혹은 집합적이고 단체적인가에 따라 전달시스템이 달라질 수밖에 없다.
  이러한 측면에서 사회서비스는 지역사회에서 유용하고 공급가능한 서비스들을 스스로 발굴하고 개발하여 이용자의 선택을 반영할 수 있는 바우처제도에 대한 도입여부를 고려할 수 있다. 특히 2007년 도입된 사회서비스 전자바우처 사업을 중심으로 진행되어온 현황과 성과에 대하여 제도 전반적인 면과 이해당사자들의 입장을 고려하여 논의하고자 한다.

Ⅱ. 사회서비스와 전자바우처의 방향

1. 점차 확대되는 사회서비스
  IMF경제위기 이후 전개되었던 경제구조변화 과정에서 빈곤과 질병에 대한 전통적 사회위기와 사회양극화, 저출산고령화 등 새로운 사회위기 현상이 동시에 전개되고 있으며, 정부의 사회복지정책에서는 두 가지 위기 대응 정책들이 혼재되어 있다. 즉, 기초생계급여, 의료보호, 기초노령연금 등과 같은 국가최저수준 보장 정책 뿐 아니라 ‘비전 2030’의 기조를 실천하는 건강투자정책과 4대 사회서비스 바우처 정책, 출산장려 및 보육지원 등 여성 친화적 정책 등이 동시에 진행되고 있다. 전통적인 복지서비스들은 국가 표준적인 관점에서 수직적인 행정관리계통 중심의 공급자 방식으로 전달된다. 반면, 사회양극화, 저출산 고령화 등 새로운 사회위기에 대응하기 위한 사회투자정책의 혁신적인 전달체계 구축을 위해 기존방식과 구분된 수요자 및 시장 중심 관점을 적용할 필요성이 제기되었다.

 기존 기초복지서비스에서는 지자체의 역할이 빈곤층에 대한 서비스 적격자 관리 등에 국한되는 규제위주 정책이었다. 지자체에서는 상대적으로 인구비중이 낮은 저소득층에 대한 복지재정 부담을 선호하지 않고 대신 일반 주민들이 보편적으로 이용할 수 있는 지역개발사업에 대해 우선적으로 재원을 배분하는 경향이 있다. 이에 따라 경제개발과 사회개발 부문간 재원배분의 불균등 문제가 지속되고 있다. 이러한 점에서 모든 국민을 대상으로 하는 보편적 서비스는 일반서민들이 공통적으로 활용할 수 있기 때문에 지역주민들의 수요에 바탕을 두고 지방예산과정에서 재원배분의 우선순위 구조를 전환할 수 있는 분배정책의 유인들이 있다. 또한 주민들의 일상생활을 지원하는 사회서비스는 지역별로 다양하기 때문에 사업의 계획과 정책의 성과관리에서 지자체의 주도적 역할이 부각될 수 있다.

2. 운용수단으로서의 바우처(Voucher)

1) 바우처의 특징과 방식
  바우처는 정부지정의 특정 재화나 서비스를 구입할 수 있는 이용권이라 할 수 있다. 일정한 자격을 갖춘 바우처 이용자는 시중가보다 낮은 가격으로 서비스나 재화를 구매할 수 있으며, 정부는 각 서비스의 시장 가격에서 부족한 금액을 지원한다. 이는 이용자에게 서비스 또는 재화의 선택권을 보장하기 때문에 다양한 제공기관의 사회서비스가 존재하여야 한다.

  기초사회복지사업은 공급기관에서 사회서비스를 일괄적으로 제공하는 공급기관 지원방식을 채택하였으나 2007년 이후 아래그림과 같이 전자바우처 사업에서는 수요자 지원방식을 도입하였다. 이 공급기관 지원방식과 수용자 지원방식의 시스템의 차이는 다음과 같다. 즉 공급기관 지원방식은 서비스 대상을 기초생활수급자 등 저소득층을 중심으로 하고 단일화된 공급기관으로 정형화된 서비스를 제공하는 반면 수요자 지원방식에서 대상은 수급자는 물론 중산층까지 확대되며 다수의 제공기관으로 다양한 서비스를 제공하도록 되어있다. 또한 서비스 비용적인 측면에서 공급기관 지원방식은 전액 국가가 지원하는 반면에 수요자 지원방식은 일부 본인 부담형태로 나타나고 있다.

   이런 바우처시스템의 운영은 기존 복지서비스 지원방식인 공급기관 지원방식보다 수요자지원방식에 적합한 운영시스템이다. 기존 공급기관 지원방식이 저소득층을 수급 대상으로 하여, 서비스의 획일적인 공급에 초점을 맞춘 일방적인 서비스 지원방식이었다면, 수요자 지원방식은 서비스 대상범위를 서민 및 중산층까지 확대하는 한편 비용의 일정부분에 대한 부담을 수급자에게 지움으로써 소비자인 수급자가 서비스를 선택할 수 있도록 하여 공급자간 경쟁을 유도할 수 있는 방식이다. 이런 소비자주권주의(Consumerism)을 통해 이용자는 기존의 획일적인 서비스가 아닌 공급자들의 다양한 서비스 제공을 요구할 수 있다. 아래 그림2에서 나타내는 바와 같이 바우처사업이 유용한 부문은 주체는 민간부분이 담당하고 수단적인 요소에서 시장의 방식과 행정행위 방식의 두면이 공존하는 영역이다. 즉 바우처 사업의 영역에도 다수의 공급기관이 존재하여 경쟁이 가능한 부문과 인프라가 부족하여 민간위탁의 형태로 직접적인 지원을 하는 방식이 효과적인 부문이 있다.
 
2) 사회서비스 가격과 품질
  특정 사회서비스의 합리적인 가격을 위해서는 여러 가지 요소가 고려되어야 한다. 예를 들면 정부에서 무료로 제공하는 유사한 사회복지서비스와 일반시장상품의 중간 수준에서 사회서비스 전자바우처 상품 가격이 설계되어야 한다. 또한 민간복지기관이 보호시장에서 경쟁하는 노인돌보미바우처 사업의 경우에는 가격 설계에서 돌보미의 임금 수준도 주요한 변수로 고려해야 한다. 특히 전자바우처 서비스 가격의 경우, 시장에서 자연스럽게 형성되는 균형가격이 아닌 정부가 인위적으로 설계하는 가격이기 때문에 초과수요와 초과공급의 문제가 쟁점으로 항상 제기될 수 있다. 또한 정부의 가격 보조를 통해 인위적인 시장 공급자가 확대되는 과정에서 지역의 노동시장과의 균형 조정문제도 발생할 수 있다.

  상품 가격이 높아지면 사회기반확충 효과나 소비자의 만족, 그리고 사회서비스 시장 일자리 창출 효과는 크지만 지역 노동시장의 균형이 깨져 자원배분의 왜곡이 발생할 수 있다. 반대로 상품가격이 낮아지면 노동시장 균형에 대한 부정적 효과는 적지만 사회투자로서의 기능이 취약해질 수 있다. 결국 자원배분의 효율성 관점에서 새로운 시장과 가격균형과정이 합리적인지 여부에 대한 지속적인 모니터링이 필요하다. 아동인지사업의 경우 서비스공급기관의 진입·탈퇴 여부를 통하여 바우처의 가격을 조정하기도 하였다.

3. 전자바우처의 효과
  과거 사회복지 전달체계로서의 바우처가 사용된 실례가 선진국 등에서 있었지만, 바우처의 관리부족과 오남용으로 인한 부정적인 시각이 대다수이었던 것은 사실이다. 이러한 과거의 바우처방식을 개선하여 투명하고 효율적으로 운용할 수 있는 새로운 방식으로서 전자바우처제도를 도입하게 되었다. 전자바우처는 종이바우처에 비해서 실시간관리가 가능하고 오용가능성이 비교적 적다는 점에서 그 편리성과 유용성을 인정받을 수 있었다. 또한 모든 관리가 전자화 되어 있기 때문에 보조금으로 지급되는 자금의 흐름이 투명하다는 장점을 갖고 있어, 정부 보조금 운용의 투명성을 제고할 수 있다. 아울러 전자바우처의 도입으로 나타날 수 있는 변화는 서비스전달의 투명화, 결제의 신속화, 통합정보시스템 네트웍화를 들 수 있다. 특히 통합정보시스템의 네트웍화는 일반이용자에게 나타나는 정보의 비대칭에 관한 문제를 완화하는데 일정부분 역할을 할 수 있는 것으로 여겨진다.

1) 서비스 전달의 투명화
  전산시스템의 도입으로 어떤 서비스가 누구에게 적실하게 전달되었는지에 대한 서비스 전달과정의 투명성이 확보될 수 있다. 특히 바우처제도에서는 사후관리체계가 적실하게 운영되어야 한다. 예를 들어 서비스이용자에게 현금으로 지급할 경우, 정부가 의도한 필수 서비스를 구매하기 보다는 다른 목적으로 사용하려는 유혹을 받기 쉽다. 그래서 국가는 바우처로 지원되는 사업이 본래 설계한 대로 관련 서비스의 구매에 이용하는지의 여부를 정밀하게 추적해야 하는 모니터링 업무 부담을 가지게 된다. 전자바우처 제도는 민간금융기관의 신용카드나 체크카드 결제방식을 활용하여 이와 같은 서비스 전달과정을 실시간으로 관리할 수 있다.

2) 결제의 신속화
  전자바우처 서비스의 전산운용은 시장의 개별 주체들 별로 프로세스가 이루어진다. 서비스 이용을 희망하는 일반서민들은 해당 관할 읍면동사무소에서 적격성 여부를 판정받고 은행에 자부담분을 납부하면 된다. 이후 에는 전자 바우처 카드가 집으로 배달되며, 소비자는 관할구역내 서비스 제공기관에 도우미 파견을 요청하면 된다. 한편, 공급기관에서는 정부가 규정한 일정한 자격을 갖춘 도우미를 확보하고 서비스 이용자가 계약을 신청하면 이동식 단말기를 가지고 소비자의 가정을 방문하여 서비스를 제공하고 바우처 카드로 이용대금을 결제하면 된다. 이후 대금의 지불은 신용카드 가맹점과 마찬가지로 서비스 제공기관별 서비스 내역이 전산으로 확인되어 5일 이내 국민은행으로부터 서비스 비용을 자동으로 청구․지급된다. 과거 종이바우처로 운영된 서비스의 경우 결제 업무가 장기간 소요되던 것에 반해 전자바우처 운용으로 결제업무가 5일 이내로 단축된 것에 대하여 일선 제공기관들은 이에 대해 좋은 반응을 보이고 있다.

3) 통합정보시스템의 네트웍
 현재 서비스 내역과 사용량, 결제금액, 제공기관 및 도우미의 기본정보 등의 정보들은 전자바우처 통합정보시스템안에 내재되어 있다. 통합정보시스템의 정보들은 소비자, 제공기관, 지방행정기관·중앙행정기관, 그리고 사회서비스관리센터·국민은행 등 기관에서 담당하고 있는 업무사항들이다. 바우처통합시스템은 2007년 2월 바우처 포탈, 제공기관운영 및 통합정보시스템의 구축 등 기본적인 시스템이 구축된 이래로, 바우처 이용자와 시군구 운영자들의 편의를 위한 기능을 부가시켰으며, 크게 바우처포탈시스템, 제공기관운영자시스템, 통합정보운영자시스템, 시군구업무지원시스템의 4부분으로 구성된다.

  바우처포탈시스템은 바우처 이용자들을 위한 시스템으로 주요사업안내, 대국민 홍보, 서비스이용자의 계약사항과 서비스 내용을 확인할 수 있도록 만들어 놓았다. 제공기관운영자시스템은 제공기관의 편의를 도모한 도우미 관리 및 서비스를 계약하고 제공하며 관리할 수 있도록 전산화한 것이다. 통합정보운영자시스템은 사회서비스관리센터에서 바우처사업에 대한 전반적인 흐름과 사업의 진행상황을 모니터링 할 수 있도록 되어 있으며, 현재 바우처방식으로 진행되는 사업에 대한 관리와 데이터를 통계처리할 수 있도록 구성되어 있다. 시군구업무지원시스템은 시군구담당자가 관내 제공기관 및 서비스 이용자에 대한 현황을 파악하고 관리할 수 있는 편의를 제공하고 있다.

  사회서비스관리센터에서는 통합정보시스템에 대한 정보뿐만 아니라, 바우처 이용자 및 서비스 공급기관에 대한 정보를 구축하고 관리한다. 바우처시스템의 흐름을 모니터링 할뿐만 아니라, 이후의 관리에도 대비하고 있어, 바우처시스템의 처음 도입으로 인해 예상되는 기술적인 문제에 대한 해결책을 마련해 가고 있는 실정이다. 그 밖에도 사회서비스 및 전자바우처에 대한 대국민 홍보 및 안내 등 지원업무를 실시간 담당함으로써 이용자들의 정보비대칭에 대한 문제를 줄이는데 기여하고 있다. 

Ⅲ. 전자바우처 제도안의 참여자들

  전자바우처제도와 관련된 이해관계자들은 아래 그림과 같이 이용자, 공급자, 지자체, 보건복지부, 사회서비스관리센터, 금융기관 등으로 구성된다. 이 제도의 참여자들은 사회서비스를 직접적으로 거래하는 역할을 가진 이용자와 공급기관, 전자바우처에 대한 보조금과 정책지원 역할을 맡은 중앙정부와 지방정부, 그리고 전체적인 집행관리와 금융거래를 관리하는 역할을 하는 사회서비스관리센터와 금융기관으로 크게 구분된다.

1. 전자바우처 이용자의 변화
  기초복지서비스는 주로 인구의 3% 정도에 한정된 기초생활수급자에 초점을 맞추었다. 이 해당 서비스는 빈곤선 이하에서의 표준화된 국가최저수준(national minimum) 유지에 그치는 경향이 있다. 하지만 사회서비스는 취약계층을 넘어 평균소득이하의 일반 서민 모두를 대상으로 한다. 일반 서민 전체를 대상으로 하는 보편적 사회서비스를 제공하기 위해서는 관련서비스를 이용하는 잠재 수요자의 규모와 서비스 욕구와 내용의 다양성이 충족되어야 한다.

  서비스의 욕구와 내용이 다양화되는 현실상황에 발맞추어 전자바우처는 지원대상자의 관리를 용이하게 하고, 서비스 구매와 정산의 편리성을 높였으며, 바우처 발급부터 이용까지의 전 프로세스에 대한 모니터링을 가능하게 했다. 이런 편의성은 서비스 확충에 안정적인 기반을 제공해주어 다양한 사회서비스의 개발 및 확충을 용이하게 하였다. 그 결과 300여개의 지역맞춤형 사업을 개발하여 운영하고 있으며, 바우처 대상자가 2007년 5월 3000여명에서 11월 현재 32만 3천명으로 급격히 증가하였다.  

  한편, 진행되는 서비스의 양적 확대도 중요하지만 질적인 측면에서도 제고가 요구된다. 이러한 측면에서 바우처시스템은 앞에서 언급한 바와 같이 수요자의 선택폭을 확대하여 수요자로 하여금 소극적인 구매자에서 능동적인 구매자로 변화하게끔 만든다. 그 결과 수요자는 자신이 원하는 서비스를 선택하게 됨으로써 서비스 이용도를 제고할 뿐만 아니라 만족도까지 높아지는 결과를 낳았다. 2007년 한국갤럽의 조사에 따르면 노인, 장애인, 산모, 지역혁신 사업들에 대한 만족도가 모두 70점을 상회하였고, 이는 다른 정부정책에 비하여 높은 수준이라 할 수 있다.

2. 사회서비스 공급자

1) 제공기관의 다양화
  사회서비스 제공과 이용의 효율성을 증대하기 위하여 서비스 공급기관의 독점보다는 참여의 다양화가 요구된다. 그동안의 복지 서비스는 대부분 정부에서 지정한 비영리 공급자가 일방적으로 서비스를 제공하는 방식이었으나, 바우처제도를 통해 비영리기관 외에도 민간기업이나 대학 등 기타 유형의 기관이 서비스 공급에 참여할 수 있게 되었다. 그 결과 공급되는 서비스의 내용이 다양해지고, 품질이 제고되어 이용자가 만족할 수 있게 유도되었다. 전자바우처 사업안에는 비영리기관 외에 민간기업·대학 등 다양한 공급기관이 출현하였는데, 지역사회서비스혁신사업이 538개소, 노인돌보미가 472개소, 장애인활동보조가 458개소가 존재한다. 지역사회서비스혁신사업의 공급기관의 유형을 살펴보면 비영리기관이 53%, 민간기업 35%, 교육기관10%, 컨소시엄등 기타가 2%를 차지하였다.

2) 제공인력의 변화
  복지부는 바우처 사업 초기에 정보의 비대칭성 문제, 바우처 관리 문제, 근무여건의 열악함 등을 지적하였다. 취약계층의 일자리 창출사업으로 포장되었던 바우처 사업은 한시적인 부업으로밖에 기능을 못 하고 있으며, 이 사업에만 참여해서는 생계를 보장받기가 힘들다는 지적이 있었다(자활정보센터, 2007). 그러나 보건복지부 바우처사업을 통해 여러 형태의 사회서비스 일자리사업이 대폭 확대되었다(노동부 포럼, 2008). 이러한 사회서비스 일자리창출사업이 저임금의 단기계약직 일자리만 양산하였다는 견해가 있지만, 여가시간을 활용한 시간제 근무, 놀이치료·음악치료·언어치료 등 정서장애 전문가의 확대 등 일자리의 다양화측면에서는 긍정적이라고 할 수 있다. 그 예로 공주대 체육학과(30명) 및 순천대 피아노학과(20명) 등 해당 지역대학 졸업자들이 지역사회서비스혁신사업을 통해 자신의 전공과 연계된 직업을 가질 수 있는 기회가 늘어난 것을 들 수 있다.

  또한 취약계층에 적합한 일자리가 창출되었는데, 그동안 노동시장에서 약자로 인식되어 왔던 40세 이상의 여성취업이 두드러지게 늘어났다. 돌봄서비스 제공자 1만2천명 중 여성이 88%이며, 41세 이상이 67%에 해당된다. 일자리의 양적 확대에서 독서지도관련 지역사회서비스혁신사업의 W사와 I사는 각각 1600명과 1900명 정도 07년 신규로 고용하였던 사례가 있다. 결국 좋은 일자리는 노력하는 기업에게 혜택이 돌아갈 수 밖에 없는 현실을 고려하여야 한다.

3. 바우처제도 관리자들의 역할
 현재 운영되고 있는 사회서비스 바우처사업은 기존의 정부보조금사업과 다른 전달방식을 취하고 있으며 일선 시군구 기능 및 운영방식과 차이가 나타난다. 즉 다른 보조금사업들에서 지방자치단체의 일선행정업무에서 보조금 집행내역을 관리하고 중앙행정기관에 보고해야 했지만, 전자바우처사업은 업무지원기구인 사회서비스관리센터가 보조금의 운영업무를 총괄 담당한다. 각 참여자별 행정절차를 살펴보면, 보건복지부는 전자바우처 사업을 설계하고 지자체별로 관련 보조금을 교부한다. 그리고 지자체는 분담금을 사회서비스관리센터와 금융기관이 운영하는 은행계좌에 예탁하고 서비스 신청자의 적격 여부를 판정한다. 이후 행정절차는 사회서비스 관리센터가 담당하여 지불정산 및 모니터링 그리고 지역별·사업별 집행 현황 자료를 제공한다. 해당 지자체에서는 전산자료를 토대로 해당 지역 주민들의 서비스 이용상황을 정기적으로 파악할 수 있다.

  바우처제도 관리자들의 입장에서는 무엇보다도 전자바우처를 통해 제도운영의 효율성 및 투명성을 제고할 수 있는 측면이 장점이라 할 수 있다. 특히 모든 과정에서 지불 및 정산업무를 전산화함으로써 지방자치단체의 행정부담 및 행정비용을 줄여 효율성을 증가시켰다. 기존  업무는 공문시행과 자료 회수에 걸리던 시간이 2-3주 였지만 전산화로 하루이내에 처리되게 되었으며, 중앙정부는 지원된 보조금의 흐름을 수시로 모니터링 할 수 있어 불법사용감시에 대한 비용을 절감할 수 있었다. 또한 전자바우처는 대상자별로 서비스 이용 실태를 추적할 수 있는 시스템(Client Tracking System)을 갖춤으로써 서비스의 오․남용 및 공공재정의 중복지원가능성을 차단하여 투명성을 제고했다고 평가할 수 있다.

Ⅳ. 나오며
  보건복지가족부 사회서비스 바우처 사업의 대상자는 최저수준소득에서 평균이하 소득자를 포함하고 있으므로 사회서비스에 대한 다양한 컨텐츠와 요구수준이 다를 수 있다. 이 사업은 수요자의 요구와 의사결정이 중요시되므로 지역사회의 잠재적 수요자들의 욕구와 지역 특수성을 반영하여 진행된 사업이었다. 즉 사업별로 대상자가 한정적으로 배정되는 것이 아니라 지역사회에서 제공가능한 사회서비스들을 스스로 발굴하고 상품으로 개발하여 고객의 선택을 중시하였다. 바우처 제도의 취지와 같이 이용자의 다양한 선호에 따라 서비스 내용과 제공형태가 다양하게 나타났다. 사회서비스를 제공하는 기관의 유형은 과반수가 비영리단체이지만 비영리단체를 비롯한 영리단체, 학교, 컨소시엄 등도 다양하게 분포되었다.

  다만 지역별 서비스별 사회서비스에 대한 기초인프라가 부족한 지역 및 분야가 나타나기도 하였다. 이를 위하여 지속적으로 새로운 사회서비스를 개발하고 서비스공급을 확대할 수 있는 인프라를 지원하는 것이 필요하다. 또한 사회서비스 바우처 사업이 낮은 임금수준과 비정규직인 일자리를 유도하였다는 시각도 존재하지만, 여가를 활용할 수 있는 시간제 근무의 활성화 및 서비스업의 다양화를 가져왔다는 긍정적인 평가를 내릴 수 있다.

  또한 전자바우처 도입으로 인해 제도운영의 효율성과 투명성을 한차원 높였다고 할 수 있다. 즉, 중앙 및 지방정부의 지불정산과 통계자료작성등의 업무를 사회서비스관리센터와 금융기관에 위탁하여 행정비용을 줄일 수 있었다. 그리고 통합정보시스템을 통하여 이용자 및 제공기관에게 전자바우처제도에 대한 안내·홍보 및 운영현황을 실시간으로 살펴보도록 하여 정보비대칭현상을 줄이고자 노력하였다.