월간복지동향 2020 2020-11-01   1875

[기획6] 2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 : 보건의료 분야

2021년도 보건복지 분야 예산안 분석 : 보건의료 분야

 

이경민 참여연대 사회경제2팀장

 

전체적인 평가 

보건복지 분야 총예산은 901,536억 원으로 전년 대비 9.2%(76,267억 원) 증가하였음. 보건 분야 예산은 140,219억 원으로 8.2% 증가하였으며 이는 보건복지부 총예산과 사회복지 분야보다 증가율이 낮은 것으로 확인됨.

 

공공의료 관련하여 일반회계, 건강증진기금 부분의 예산은 전년 대비 삭감되었으며, 응급의료기금은 소폭 상승함. 코로나19라는 위기 상황에서 공공의료 확대에 대한 예산이 거의 반영되지 않은 것으로 확인됨. 반면 보건산업 관련 예산은 전년 대비 약 20% 이상 확대 편성됨.

 

건강보험 국고지원은 법정지원금 20%에 3조 7,981억 원 부족한 9조 4,999억 원을 편성하였음. 건강보험 국고지원 미지급에 대한 고질적인 문제가 여전히 해결되지 않고 있음.

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세부적인 평가 

1) 공공의료

 

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(1) 일반회계에서의 공공의료 관련 예산

지역거점 공공성 강화 사업은 1,336억 원으로 2020년 1,651억 원에 비해 314억 원 삭감되었음. 지방의료원 35개소의 시설장비 현대화, 적십자병원 기능보강, 의료공공성 강화 연구에서 삭감된 것으로 확인됨. 2019년에는 10억 원 상당의 불용액이 발생하였는데, 그 중 보조금 교부조건 미충족(권역응급의료센터 지정조건)에 따른 반납액 4억 원, 파견의료인력 퇴사 등으로 인한 미집행액이 3억 원으로 확인되었음. 불용액 발생 원인을 통해 현재 우리나라 공공의료기관의 부족으로 파생되는 문제를 확인할 수 있음. 또한 문재인 정부 출범 후인 2018년 예산에 633억 원을 책정하였고, 2019년에는 기능보강 사업 명목으로 30억 원만 증액하였음. 그리고 2021년 다시 예산을 삭감함. 이는 정부가 국정과제로 공공의료기관 확충 및 지역사회 중심 의료체계 강화와 지역 간 의료 서비스 격차를 해소하겠다는 것과 상반된 행보임. 코로나19라는 위기 상황에서 양질의 의료제공이 가능한 공공의료 확충을 위해서는 과감한 예산 편성이 필요함.

 

다만 질병관리본부 소관 권역 감염병 전문병원 구축에 2020년 84억 원에서 217억 원 증가된 301억 원의 예산이 편성됨. 이는 문재인 정부의 국정과제의 일환으로 시행되는 사업으로 호남권의 조선대학교병원, 중부권의 순천향대학교부속천안병원, 영남권의 양산부산대학교병원의 공사를 위해 사용될 예정임.

 

그러나 부산을 제외하고 나머지 두 곳은 민간병원으로 수익성이 크게 기대되지 않아 감염병 전문 병원 운영이 원활히 이루어질 수 있을지 우려가 됨. 감염병 전문 병원의 공공성을 강화하기 위해서는 국공립 의료 기관에서 직접 운영할 수 있도록 해야 함.

 

공공전문진료센터사업 목적은 중증 어린이 단기 입원병동을 설치하여 돌봄 서비스를 제공하고, 적자로 인해 시설 및 장비 보강에 자발적 투자가 어려운 곳을 지원하여 진료를 강화하고자 함임. 2020년 처음 도입되어 서울대병원 1곳에 중증 소아 단기 입원병동 설치를 위한 25억 원의 예산이 편성되었음. 그러나 2021년 예산은 작년대비 20% 삭감된 20억 원만 책정됨. 2021년에는 중증 어린이 단기입원병동 설치 1개소와 중증 어린인 진료기능 강화를 하겠다고 밝혔으나 전년 대비 입원설치 비용의 단가를 60% 삭감함. 현재 우리나라는 공공전문진료의 영역이 흑자 발생이 없는 상황임에도 지원하는 병원이 1년에 1개소 밖에 되지 않는 것은 현실을 반영하지 않은 소극적인 예산 편성이라고 판단됨. 특히 관련 사업은 정부가 포용국가 아동정책을 발표하며 그 일환으로 추진되는 것으로 어린이 환자들이 제대로 된 돌봄과 치료를 받을 수 있도록 제대로 된 조사와 충분한 지원이 수반되어야 할 것임.

 

취약지 등 전문의료인력 양성은 2021년 6억 원 편성되었으나 이는 전년 대비 6억 원, 약 53.5%가 삭감된 것임. 관련 사업은 의료의 공공성 강화 및 의료 전문가 양성을 통해 지역격차를 해소하기 위한 것임. 그러나 공공의대 관련 법률이 국회를 통과하지 못해 2019년 집행 예정이었던 4억 원이 불용처리 되었고, 2021년에도 관련 법이 통과되지 않는 현재 상황을 반영하여 예산이 삭감된 것으로 보임.

 

의료 및 분만 취약지 지원 예산은 2020년 대비 27.8% 증가하여 170억 원 책정되었음. 분만 취약지, 필수의료 취약지(소아청소년과), 의료 취약지 의료를 지원하는데 예산이 사용되고 있음. 분만 취약지 사업에 분만산부인과 설치, 순회진료 산부인과 설치 운영 등의 신규 사업을 포함하여 44억 원 대폭 증액되었고, 소아청소년과 지원 사업도 1억 원 증액된 반면 의료 취약지 사업은 삭감된 것으로 확인됨. 분만 취약지 지원은 ‘안전한 분만인프라 구축’이라는 국정과제의 일환으로 예산이 증가편성되어 시행되고 있는 것으로 보임. 그러나 의료취약지 사업은 2019년 10억 원으로 불용액이 발생했는데, 불용액 중 4억 원은 의사협회 등이 공중보건의사업 불참여 의사를 밝혀 190개소의 신규참여 기관 사업시행이 당초 계획보다 늦춰지게 된 것에 기인함.

 

외국인 근로자 등 의료지원은 전년과 동일한 29억 원으로 확인됨. 관련 사업은 외국인 근로자와 결혼이민자, 난민 및 그 자녀 등 의료취약 계층, 세월호 피해자 등을 지원하는데 목적을 두고 있음. 예산의 세부내용을 살펴보면, 세월호 피해자 8억 원, 그 외 210억 원임. 아래 표에서 확인할 수 있듯이 외국인 근로자 등의 의료지원은 매년 비슷한 수준으로 편성되고 있음. 그러나 수혜 대상이 건강보험과 의료급여의 혜택을 받을 수 없는 취약계층이 대부분이고 대상자 수가 점차 증가하고 있을 것으로 예상됨에도 매년 예산 산출근거에 관련 사항을 적시하지 않고 있음. 이는 예산에 맞춰 수혜 대상을 한정하는 것으로 사회적으로 소외된 계층에 대한 국가의 소극적인 태도를 엿볼 수 있음. 이후 관련 사업은 예산 측정 근거를 명확히 밝히고 취약계층의 건강권 보장을 위해 예산을 확대 편성할 필요가 있음.

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(2) 응급의료기금에서의 공공의료 관련

응급환자 미수금 대지급은 2020년 36억 원에서 11.1% 증가한 40억 원 편성됨. [표6-4]에서 확인할 수 있듯이 2016년 이후 계속해서 집행률이 100%였지만 전년도 지급 건수를 반영하여 예산이 삭감되는 경향을 보이고 있음. 특히 2017년과 2018년은 대지급금이 부족하여 기금운용계획을 변경한 것으로 확인됨. 관련 사업은 의료비 부담능력이 없는 응급환자에 대한 진료비를 대지급함으로써 의료비 때문에 치료는 받지 못하는 상황을 방지하기 위해 시행되는 정책이라는 점에서 명확한 예산 산출근거를 제시할 필요가 있음.

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응급의료전공의 수련보조수당 지원은 전년 대비 84.6%가 삭감된 예산이 책정됨. 2017년 30억 원이었던 것이 계속 삭감되어 2020년에는 9억 원, 2021년에는 1억 원만 편성되었음. 관련 사업은 응급의학 전문의의 문제점을 해결하고자 2003년부터 수련보조수당을 지급하여 전문 인력을 양성하고자 시행하고 있는 제도임. 그러나 응급의학 전문의 부족 문제는 의과대학 정원 확대 등 문제를 근본적으로 해결할 수 있는 정책이 제시되어야 함. 따라서 관련 사업의 지속 여부에 대해 논의가 필요해 보임.

 

취약지역 응급의료 기관 육성을 위한 사업은 전년과 동일하게 250억 원이 편성되었음. 관련 사업은 117개(2020년 기준)의 의료 취약지 국민의 응급의료 사각지대 해소를 위한 목적을 가지고, 응급의료기관 운영, 응급실 의료인력 파견, 취약지 원격협진 네트워크 운영 등에 예산을 사용하고 있음. 그러나 공공병원이 부족한 우리나라 현실을 고려했을 때, 의료 취약지를 더 확대할 필요가 있으며, 지역의 취약한 응급의료기관의 재정난 문제뿐만 아니라 인력 부족문제가 심각하다는 점에서 의사인력 확충이라는 근본적 대안이 제시되어야 함.

 

중증외상 전문진료 체계구축 사업은 소폭이지만 전년 대비 2.8% 증액된 632억 원이 편성됨. 이는 권역외상센터 운영지원, 외상 전문 인력 양성 등의 예산 소폭 상승분을 반영한 것임. 다만 권역외상센터 설치지원은 5천7백만 원이 삭감되었음. 관련 사업은 2019년 외과계 전문의와 간호사 인력 부족의 문제로 90억 원의 예산이 불용처리 됨. 이처럼 지속적인 불용액이 발생하고 기획재정부 기금평가에서 하위 등급을 받아 기금이 삭감되는 등의 일이 발생하고 있음. 2017년에는 서부 경남지역에 권역외상센터를 선정하지 못해 102억 원의 불용액이 발생한 경우도 있었음. 증중외상 환자의 사망률이 2015년 대비 약 10%가 감소하여 2017년 기준 19.9%가 된 것은 긍정적인 일임. 그러나 전문인력 부족 등의 고질적인 문제를 해결해야 센터를 안정적으로 운영하고, 예방 가능한 사망률을 줄일 수 있을 것임.

 

(3) 국민건강증진기금에서의 공공의료 관련 예산

국립중앙의료원 운영비는 전년 대비 13.5% 증가하여 363억 원이 책정됨. 반면 현대화사업지원은 39.3%, 52억 원 삭감되었음. 이는 국립중앙의료원의 부지매입 등이 순감된 것에 기인함. 국립중앙의료원의 기능보강이 개선되면 재난의료, 감염병 관리, 응급 등의 영역에서의 기능이 강화될 것으로 보임.

 

신종감염병대응체계강화 사업은 전년 대비 85.2%가 삭감됨. 이는 국가비축물자 확보를 2019-2020년에 걸쳐 목표 달성하고, 2020년 추경 및 예비비로 개인보호구를 구매하여 관련 항목이 순감한데 기인함.

 

2) 보건산업정책

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보건산업정책 사업 예산은 2020년 대비 약 15.8% 증가한 것으로 나타남. 특히 일반회계 분야 사업이 전년 대비 21.3%가 증가한 6,959억 원이 편성됨. 2021년에 공익적 의료기술 연구사업, 코로나19 치료제·백신 비임상 지원, 다부처 국가 생명연구자원 선진화 사업, 디지털 병리기반의 암전문 AI 분석 솔루션 개발 사업, 범부처 재생의료 기술개발 사업, 중환자 특화 빅데이터구축 및 AI 기반 CDSS 개발, 질병중심 중개연구 사업, 바이오헬스 전문인력 양성 기반 구축 등의 사업이 신규로 채택되어 관련 예산이 책정됨. 현재 코로나19와 같은 감염병 연구 사업을 진행하는 것은 불가피해 보임. 다만 의료영리화로 의심되는 사업 등에 예산이 계속해서 편성되고 있는 부분은 시정되어야 할 것으로 보임.

 

돌봄 로봇 중개연구 및 서비스모델 개발(R&D) 사업은 2020년 22억 원에서 7억 원 상승한 29억 원이 편성되었음. 돌봄 수혜자의 일상생활을 지원하여 돌봄 부담을 경감하고자 하는 목표를 가지고 2019년부터 사업이 추진되고 있음. 그러나 사업의 추진 경과를 살펴보면, 2년 동안 돌봄로봇네트워크포럼을 운영한 것에 그치고 있음. 점차 늘어나는 노인인구를 고려하면 기술 발전에 의지하여 돌봄 로봇화를 상상해 볼 수 있으나 현재 노인 돌봄 정책과 지원 수준이 미미하여 이에 대한 지원이 절박한 상황이라는 점에서 돌봄 인프라를 확충하는 것이 우선순위가 되어야 할 것으로 보임.

 

포스트 게놈 신산업 육성을 위한 다부처 유전체 사업은 예산이 소폭으로 감소하고 있는 것으로 나타남. 2012년 예비타당성을 인정받아 계속 진행되고 있으나 최근 매년 인력 미충원으로 인해 3~4억 원의 불용액이 발생하고 있음. 관련 문제가 계속 반복되고 있는 원인을 파악하고, 진행되는 사업의 면밀한 검토가 요구됨.

 

인공지능바이오로봇 의료융합기술개발은 2018년부터 예산 변동 없이 28억 원이 책정되어 운영되어 왔으나 2021년은 6억 원 삭감된 22억 원이 편성되었음. 융합형 기술개발 전주기 지원, 의료기기산업 경쟁력 강화 사업, 범부처 전주기 의료기기 연구개발 사업 등은 신의료 기기 기술개발 지원을 목적으로 하고 있음. 또한 스마트 임상시험 플랫폼 기반 구축사업은 전년 대비 33.3%가 증가한 37억 원의 예산이 책정되었는데, 임상시험의 글로벌화를 위한 투자 계획을 가지고 사업을 추진하고 있음. 의료기기 내지 의약품 개발이 국민들 건강 증진 향상에 영향을 미친다면 사업추진의 합목적성에 부합할 것임. 그러나 정부가 규제를 완화하는 정책을 적극 추진하고 있어 사망과 부작용의 면밀한 검사 없이 시중에 시판 될 것이 우려가 되는 상황임.

 

보건의료 빅데이터 플랫폼 구축사업은 30.5% 증액된 35억 원의 예산이 책정됨. 관련 사업은 문재인 정부 들어서 예산이 배정되어 추진되었으나 법적 근거 없이 사업이 시행되고 민간기관에 민감 정보인 개인의 건강정보를 제공할 수 있는 가능성을 내포하고 있어 문제가 있었음. 그러나 2020년 1월 개인정보보호법이 개악됨에 따라 민간기업이 의료정보를 가공, 융합, 판매, 취합하여 활용하는데 법적 근거가 마련되어 이로 인한 개인정보 침해 문제가 심각해질 것으로 판단됨. 또한 보건의료의 규제를 완화하는 바이오헬스 사업의 일환으로 추진되는 의료데이터 중심병원 지원사업도 소폭 상승하였음. 데이터 활용을 위한 사업 추진에 앞서 윤리적, 사회적 합의를 위한 노력이 수반되지 않았다는 점에서 아쉬움.

 

글로벌 화장품 육성인프라 구축 사업은 작년대비 47.5% 증액하여 83억 원이 편성됨. 관련 사업은 유사한 두 개의 사업이 추진되다 한 개 사업이 없어지고 나머지 사업도 매년 예산이 삭감되었음. 그러나 사업 추진 계획을 살펴보면, 민간 화장품 회사 지원 등 예산 산출 근거가 명확치 않다는 점에서 문제가 됨. 또한 관련 사업은 보건의료 분야의 예산 사용 목적과 부합하지 않고, 국회 국감에서 민간대기업인 화장품 업체를 지원하는 것의 문제가 제기되기도 하였음. 따라서 관련 사업의 검토와 예산삭감이 필요함. 더불어 피부과학 응용소재 선도기술 개발 사업도 전년 대비 33.3%가 증가했으나 관련 예산의 면밀한 검토가 있어야 할 것임.

 

해외환자 유치지원 사업은 계속해서 예산이 삭감되고 있음. 2021년은 코로나19로 인해 전년 대비 40억 원 삭감된 58억 원이 편성된 것으로 보임. 그러나 필수의료와 관련해 해외환자의 진료는 인도주의적, 선진의료기술 보유의 입장에서 수행되고 있고, 피부미용, 성형 등의 수익성 해외환자 유치모델은 포화상태임. 그리고 2017년 109억 원의 불용액이 발생하고, 이후에도 계속 예산이 제대로 사용되지 않고 있다는 점에서 사업 유지에 대한 검토가 필요함.

 

국민건강증진법에 의해 국민건강증진기금은 국민의 건강에 대한 바른 지식을 보급하고 건강생활을 영위할 수 있도록 하는 데 목적을 두고 있음. 그러나 일반회계에서 편성해야 할 성격의 R&D사업 예산이 계속해서 편성되고 있다는 점은 반드시 검토해야 함. 작년 대비 5.2%로 삭감되었지만 1,442억 원의 적지 않은 예산이 편성되어 실제 국민이 건강생활을 영위하는 데 충분한 예산이 편성되지 않는다면 문제가 될 것임.

 

3) 건강보험

우리나라 건강보험 국고지원은 국민건강보험법 제108조에 의해 당해연도 예상수입액의 일반회계 14%, 국민건강증진기금 6%를 지원하도록 되어 있음. 일반회계 부분은 7조 5,833억 원을 편성하였는데, 예상수입액 66조 4,901억 원의 11.4%지원하는 것으로 적시하였으나 이마저도 131억 원을 덜 편성하였음. 이는 법정지원금 14%에 해당하는 9조 3,086억 원보다 1조 7,253억 원 부족한 금액임. 국민건강증진기금은 1조 9,166억 원을 책정하였는데 이는 예상수입액의 6%에 해당하는 3조 9,894억 원에 약 2조 728억 원 부족함. 이는 국민건강증진법에 지원금액이 당해연도 담배부담금 예상수입액의 100분의 65를 초과할 수 없다는 단서조항 때문임. 결국 2021년도 예상수입액의 20%에 해당하는 13조 2,980억 원이 국고로 지원되어야 하나 3조 7,981억 원 모자란 9조 4,999억 원만 편성되었고, 이는 국고지원 14.3%밖에 해당하지 않음.

 

건강보험 국고지원은 가입자의 급여비용 및 취약계층 보험료 경감 등을 지원함으로 국민의 의료이용의 보장을 위해 도입되었음. 따라서 법에 명시된 금액을 국고로 지원하여 건강보험에 대한 국가 책임을 명확히 해야 함. 또한 국민건강증진기금에서 국고지원율이 명확하지 않은 문제가 있음. 국민건강증진법을 개정하여 국고지원의 법적 근거를 마련하고, 2022년까지 유효한 국고보조의 한시적인 부칙 규정을 폐기하여 영구적인 지원을 할 수 있도록 해야 함.

 

다른 국가들은 건강보험 국고지원이 높은 편임. 우리나라보다 늦게 건강보험을 도입한 대만도 22.9%에 달하며, 일본 38.8%, 유럽 국가들은 약 50% 이상을 국고로 지원하고 있음. 이에 비하면 우리나라는 턱없이 낮은 수준으로 지원하고 있다는 것을 확인할 수 있음. 그러나 이마저도 지키지 않고 있어서 문제임. 점차 고령 인구가 증가하고 건강보험 보장성을 높이는 것이 우리사회의 과제인 만큼 건강보험에 대한 확실한 국가책임이 수반되어야 함.

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4) 국민건강증진기금

국민건강증진기금 관련 예산은 전년 대비 소폭 증가하여 예년과 비슷한 수준임. 담뱃값에 포함해 세수되는 국민건강증진기금은 국민건강증진법 제1조에 근거한 사업에 활용되어야 함.

 

지역사회통합건강증진사업은 전년 대비 11,1%의 예산이 삭감되었는데, 보건소 한시인력에 대한 비용이 순감한 데 기인함. 보건소가 지역에서의 공공의 역할을 다할 수 있도록 명확한 역할을 부여하고 기능을 강화할 필요가 있음.

 

정신건강 증진사업과 자살예방 및 생명존중 문화조성 사업이 새로운 사업으로 시행될 예정이며, 기존 자살예방 및 지역 정신 보건사업보다 더 많은 예산이 편성됨. 현재 우리나라 자살률이 심각한 사회문제로 대두되고 있고, 정신건강에 대한 중요성이 강조되고 있는 만큼 인프라 확충 등 관련 사업에 대한 투자가 필요할 것으로 보임.

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결론 

코로나19라는 감염병 상황을 겪고 있음에도 2021년 공공병원 확충 예산을 전혀 편성하지 않았음. 단지 기존 감염병 전문병원으로 채택된 3곳의 공사비만 편성됨. 우리나라 공공병상은 약 10%로 OECD 국가 평균 70%에 한참 미치지 못하고 국립대병원을 제외한 지역의료원과 적십자병원의 병상수는 전체의 1.4% 밖에 안됨. 정부가 정한 70개 의료생활권 중 적정 규모의 종합병원이 없는 지역이 25곳이고, 전국에 지방의료원은 단 35곳에 불과함. 대전·울산·광주 등 광역지자체에도 지방의료원이 없음. 수치에서도 확인할 수 있듯이 우리나라 공공병원의 부족은 매우 심각한 상황임. 코로나19가 장기화 된다는 전망이 우세하기 때문에 이에 대한 대책이 필요하며, 국회 예산 심의 과정에서 공공병원 확충 예산을 반드시 포함해야 함.

 

취약지역 응급의료 기관 육성, 중증외상 전문진료 체계구축 사업, 응급의료 전공의 수련보조수당 취약지 전문인력 양성 사업 등은 의료인력 부족이라는 고질적이고 근본적인 원인 때문에 사업 진행의 어려움이 있다는 점이 매년 확인되고 있음. 제한적인 의사인력 양성 제도 때문에 지방 의료기관은 의사 구인의 어려움이 심각함. 유럽국가처럼 국가가 책임지고 의료인을 양성하여, 공공의료기관에서 일할 수 있도록 해야 함. 공공의과대학을 권역별로 설립해 양성한 공공의사가 공공의료기관에 충분한 기간 동안 의무 복무하도록 하는 제도가 필요함.

 

외국인 근로자 등 의료지원, 응급환자 미수금 대지급, 고위험 산모·신생아 지원 등의 사업은 취약한 계층에 대한 의료 지원을 목적으로 하고 있음. 그러나 예산 산출 근거가 명확치 않아 예산이 해마다 달리 편성되고 있는 점은 개선이 필요해 보임. 또한 의료의 공공성 강화를 위한다는 측면에서 관련 예산은 적극적으로 편성될 필요가 있어 보임.

 

보건산업 분야 예산은 전년 대비 소폭 증가하였음. 보건산업 분야는 보건의료 분야 기술을 통해 국민의 건강권 강화를 목적으로 두어야 함에도 관련 사업의 예산이 500억 원 이하로 예산이 책정되어 예비타당성 조사 면제에 해당하여 일부 사업의 정당성이나 합리성 부분에서 의심이 되고 있음. 특히 정부는 보건의료 분야의 규제완화를 통해 산업을 활성화시키겠다는 의지가 분명하다는 점에서 몇몇 사업 추진이 의료를 영리화할 가능성이 커 우려가 됨. 따라서 사업 추진의 타당성 등을 고려하여 면밀한 검토가 이루어져야 함.

올해도 건강보험 국고지원은 법정국고지원에 한참 미치지 못한 14.3%만 편성되었음. 13조 2,980억 원이 국고로 지원되어야 하나 정부는 3조 7,981억 원 모자란 9조 4,999억 원만 지원한다고 밝힘. 특히 일반회계 부분은 11.4%에 해당하는 금액을 편성한 것으로 제시하였으나 이 마저도 131억 원 덜 편성하였음. 국민건강증진법에서의 법정 지급이 명확하지 않은 부분이 있어 법 위반이라 보기 어려운 부분이 있기 때문에 국민건강증진법을 개정하여 국고지원 20% 이행할 수 있도록 해야 함. 또한 현재 국고지원을 예상수입액으로 하다 보니 매년 부족분이 발생하고 있는데, 이후 사후정산을 하고 있지 않아 사후 정산을 하여 법정지원금을 충당하도록 해야 함.

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