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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 1998
  • 1998.11.10
  • 638

 

사회복지예산의 의의



"98년 1인당 GNP 6,300달러, 98년 상반기 경제성장률 -5.3%, 현재 실업율 7.8%, 주식시세 310, 서울 노숙자 3,000명,.......

현재 한국경제, 사회의 진면목을 보여주는 수치들이다. 그러나 이외에도 가계소비, 공장가동율, 수출액 등은 격감하는 반면 부도율, 이혼율, 아동유기상태는 급증하고 있는 등 우리에게 가히 충격적인 현상은 얼마든지 있다.

한때 1인당 GNP 1만불 시대를 맞이하였고, 한국의 연평균 경제성장률이 지난 30년간 평균적으로 8.9%에 달하여 세계3위의 기록을 세웠는가 하면, 우리의 GNP 총량은 아프리카 전대륙 또는 ASEAN 가입국가들의 GNP 총합과 같은 세계 12위 수준에 달하는 것이라는 환상적인 수치들과 비교해보면 앞에서 열거한 사실들이 얼마나 극명한 대조를 이루는 것인가를 짐작케 한다.

IMF 구제금융기. 실로 그간의 고도성장에 도취되었던 한국경제 및 한국인들로서는 감당하기 어려운 시기로 각인되는 요즈음, 한국의 미래는 매우 짙은 안개 속에 한치 앞을 내다볼 수 없는 것이 사실이다.

이러한 경제위기 및 나아가 총체적인 위기 앞에서 우리 사회의 대응방식은 나름대로 대단히 치열하였다고 볼 수 있다. 그 가운데에 가장 관건이 되는 것은 근본적인 대책으로서의 구조조정과 현재의 사회적 불안요인에 대한 즉자적인 대책으로서의 사회복지대책, 이 두 가지가 될 것이다. IMF 구제금융기 초기, 정부나 사회일각에서는 모든 초점을 구조조정에 맞추고 우리사회의 전 부문을 수술함으로써 그간 팽배되어온 "고비용-저효율"구조를 "저비용-고효율"구조로 전환시키겠다는 의지아래 기업과 정부는 물론, 시민사회 전 분야, 나아가 우리의 의식구조에 대한 구조적 조정을 시행하려 하였다. 그러나 구조조정의 목적에는 공감하면서도 그 구체적인 내용 및 방법론에 대한 혼선은 계속되었고, 급기야 오늘 이 시점에서는 극심한 경기침체에 대한 우려 때문에 경제부문의 구조조정은 상당한 정도 후퇴하는 지점에 와있다.

그러나 애초에 이제까지의 구조조정에 대한 일의적 관심은 매우 위험한 발상이 아닐 수 없었다. IMF 시대에 급격한 추락의 과정에 놓여있는 이들과, 이후 구조조정에 의하여 희생되는 자들에 대한 사회적 대책, 즉 사회복지제도가 극히 열악한 우리 현실을 놓고 볼 때, 구조조정과 사회복지제도의 견실화는 수레의 두 바퀴와 같은 역할을 한다고 할 수 있다. 왜냐하면, 만일 복지제도의 부실 속에 구조조정만을 행한다면 이는 전사자뿐인 가운데 승리했다고 명명되는 전쟁과 같을 것이고, 구조조정 없는 사회복지제도만의 확충은 현 IMF 시대에는 너무 한가한 소리일 수밖에 없기 때문이다.

그렇다면 구조조정과 병행되어야할 사회안전망 구축 및 사회복지제도 그 자체를 위한 예산은 구제금융 제2차 년도인 1999년에는 과연 얼마나 확보되어 있을까?

1999년 예산 동향



1999년 예산액이 아직 확정된 것은 아니지만, 정부가 국회에 제출한 안을 중심으로 살펴볼 때 사회안전망과 복지제도 두 측면에서 각기 다음과 같은 현황을 보이고 있다.

(1) 사회안전망 구축 측면

내년도 사회안전망 구축을 위한 예산액은 약 6조 8천억 원으로 올해의 4조 8천억 원에 비하면 약 2조 원 가량의 증액을 상정하고 있다. 고용안정이나 창업지원과 같은 순수고용창출 분야를 뺀 실업대책비 증대를 위해 국비와 지방비 및 기금을 총동원한 것은 나름대로 정부의 의지를 읽을 수 있는 대목이기도 하다.

실업과 관련한 예산만도 4조 7천억 원, 생활보호관련예산도 2조원을 넘고 있다. 특히 공공근로사업으로 지방비를 합하여 모두 2조 5천억 원을 투입하는 등 올해에 비하면 2.5배에 달하는 재원을 투여하려함을 <표 1>에서 알 수 있다. 수혜인원에 있어서는 특히 한시적 보호를 통하여 26만 명 정도를 추가적으로 생계보조를 하는 등 올해보다 56만 명이 늘어난 모두 258만 명에게 사회안전망의 혜택을 받을 수 있도록 하고 있다.

[표1] 1999년도 사회안전망 예산안 (단위:억원, 명)

 



사회안전망




"98년 예산




"99년 예산




증가




비고




 




예산액




수혜인원




예산액




수혜인원




예산액




수혜인원




 




실업관련




25,130




41만




47,200




71만




22,070




30만


 


실업급여




8,500




15만




6,000




30만




7,500




15만


실업급여 월 24-105만원 지급


공공근로




10,444




10만




25,000




25만




14,556




15만


월 50-130만원의 일자리 제공


직업훈련




6,186




16만




6,200




16만




14




-


월21만원의 훈련비 및 월20-35만원의 훈련수당 지급


생활보호 관련




15,694




161만




20,872




187만




5,178




26만


 


긴급구호




1,398




13만




3,000




13만




1,602




-


13만명에 대해 생계, 자녀학비지원 등


한시보호




1,800




31만




5,136




57만




3,336




26만


생계보호 또는 자활보호


생활보호




12,496




117만




12,736




117만




240




-


생계보호 및 자활보호, 수혜인원 동일


총계




40,824




202만




68,072




258만




27,248




56만


 



주:여기서의 예산안이란 국비, 지방비, 기금을 모두 포함한 것임.

2) 복지예산 측면

복지예산을 보면 <표 2>에 정리된 것처럼 내년도에는 금년에 비하여 20.6%가 증가한 4조 1,454억 원이 책정되어 있다. 이는 정부의 예산 증가율에 비하면 상대적으로 큰 폭의 예산증대라고 하지 않을 수 없다. 그러나 이러한 예산의 증대를 가져오게 한 요인은 따지고 보면 앞에서 말한 사회안전망 구축 차원의 생활보호대상자 확대라고 할 수 있다. 즉, 의료보호비를 포함한 생활보호 예산은 모두 1조, 8430억 원에 이르러 올해에 비하여 58.1% 증대된 예산이다.

이에 비하면 일반복지서비스의 예산증대는 매우 작은 폭에 그치고 말아, 노인복지를 제외하고는 모두 한자리 숫자의 증대율을 나타낸다. 특히 모든 기능보강사업비가 작년에 비하여 현저히 줄었고, 장애인복지분야를 제외한 신규프로그램 도입은 거의 찾아볼 수 없는 특징도 보인다.

또한 사회보험에 있어서도 미미한 증가세를 나타내고 있으나, 이는 국민연금의 확대 적용과 공무원 및 사립학교교직원의 의료보험료율이 증대된 데에 따른 자연 증대분에 불과하다.

무엇보다도 보건의료 분야의 예산액이 현저히 감소하여, 일반회계에서는 7.4%의 감소를 나타냈으나, 특별회계에 의한 특수사업들에 대한 지원액이 삭감되어 결과적으로는 전년대비 10.8%의 감소가 시도되고 있다.

<표2>

구분 98예산 99예산 증감율 핵심사항
총계 34385 41454 ^20.6  
사업비 33358 40446 ^21.3  
공공부조 11660 18430 ^58.1 공공부조 예산의 큰폭 증대
생활보호 6199 10752 ^73.4 공공근로사업(저소득가정생활지도,여성복지도우미,방문간호사업 등), 노숙자보호 등 신규사업
의료보호 5461 7678 ^40.6 한시보호자에 대한 진료비 증가


사회복지서비스

 



4717 5026 ^6.6 복지서비스예산의 증대폭이 상대적으로 미미
노인복지 1690 1897 ^12.2 노인공동사업장30개소, 사할린 한인동포요양원지원 등 신구사업
장애인 복지 1062 1156 ^8.9 시각장애인심부름센터, 수화통역센터, 시각장애인원도우프로그램 등 신규사업
아동복지 447 465 ^4.0 기능보강 및 그룹홈보호 지원액삭감
보육사업 1077 1118 ^3.8 시설기능보강 지원액 삭감
여성 및 편부모 복지 169 158 6.6 여성사회교육정보 DB구축 신규사업으로 전개, 시설기능보강 지원액 삭감
부랑인 복지 114 114 ^0.2 기능보강비 삭감
사회복지관 158 118 25.3 기능보강비 삭감
기타사회복지 344 376 ^9.3 공익근무요원,가정폭력방지사업 등 신규사업으로 전개, 국립사회복지연수원, 가정복지단체 지원액 삭감
사회보험 11654 2168 ^4.4 사회보험에 대한 정부지원액 변동 없음
국민연금 537 647 ^20.4 도시자영자관리를 위한 관리운영비 증액
의료보험 11117 11521 ^3.6 관리운영비 삭감,보험료 인상에 따른 공교정부부담 보험료 지원액 증대
보건의료 4983 4446 10.8  
기본적 경비 1027 1008 ^24.1  



예산안에 대한 평가



1) 대량실업에 대한 대응 측면

우선 명년에도 계속될 것으로 예상되는 대량실업의 측면에서 과연 적절한 예산배정이 이루어진 것인가 하는 점이다. 이미 금년도 7월의 실업율 7.6%는 68년 3월 실업통계가 작성된 이후 30년 3개월만에 최고수준에 이른 것이다. 노동부에서는 98년도 실업율을 7.2%(158만 명)에서 7.9%(170만 명)로 예상하는가하면 세계은행에서는 그 보다 더 심각한 약 8.5%(183만 명)까지도 전망하고 있다.

한국보건사회연구원의 보고에 의하면 1999년에 예상실업자수가 170만 명이라고 할 때 자립가능실업자는 54만 9천 명(32.3%), 사회안전망 수혜대상자는 115만 1천 명(67.7%)에 달한다. 다시 사회안전망 수혜대상자 가운데 1999년도 기준 일인당 소득 27만 2천 원, 가구 당 재산 4,350만원 이하인 실업자 13만 7천 명을 비롯, 모두 53만 2천명에게 어떠한 형태로든지 생계비보장이 요구된다. 물론 이들 모두를 생활보호대상자로 편입할 수는 없으므로 최저생계비인 27만 2천 원을 노동능력 유무 또는 가구소득정도에 따라 무상제공이나 대여의 형태 등 적절한 방법으로 제공 할 수 있을 것이다. 이럴 경우 예산소요액만도 연간 1조 7,365억 원 정도에 달한다. 그러나 이 중 대부분은 취업시 무이자 현금상환을 하거나 공공근로사업을 통하여 회수될 가능성을 전제로 한다는 점에서 소진적인 예산지출이라고만 볼 수는 없다.

이렇게 볼 때 <표 1>에서 기존의 생활보호대상자 117만 명 외에 긴급구호와 한시구호와 같은 추가적인 공공부조에의 편입자를 70만 명으로 추가 책정하고 약 8천억 원의 재원을 마련한 것은 위에서 밝힌 한국보건사회연구원의 추가소요예산 1조 7,365억 원과 비교할 때 매우 부족한 것임이 명백하다.

2) {실업대책백서} 측면

지난 7월 30일 실질적인 집권여당인 새정치국민회의는 {실업대책백서}를 발간하면서 재원배분의 우선순위를 책정함에 있어 구조조정 지원과 실업대책에 동일한 1순위를 부여하고 실업대책으로 약 9조원의 예산을 배정할 것이라고 발표한 바 있다.

{실업대책백서}에서는 지금의 생활보호법을 국민기초생활보장법으로 개정하여 생활보호대상자 편입의 기준이 되는 자산기준을 상향조정하는 동시에, 근로능력의 유무에 상관없이 생활보호대상자로 책정을 하면서 단지 근로능력이 있는 자와 없는 자간에는 상환여부가 달리 적용되는 것을 핵심적인 내용으로 담고 있다.

이럴 경우 근로능력이 없는 생활보호대상자는 모두 83만 명으로 늘어나며, 근로능력이 있으면서도 자활보호대상자로 분류되는 자는 132만 명에 이르러 이들에게 각각의 적절한 현금급여 및 기타 보호를 행할 경우 3조 8,535억 원이 소요된다고 밝히고 있다. 여기에 사회복지서비스 강화비용 5,000억 원까지 합하면 사회안전망 내의 복지관련 예산은 모두 4조 3,535억 원에 이른다.백서에서는 이와 같은 계획이 단순히 선언적 의미만이 있는 것이 아니며, 구체적으로 세제 개선과 국공채 발행, 예산지출항목의 재조정 등으로 충분히 재원마련이 가능하다고 밝혔다. 그러나 이와 같은 집권여당의 의지표명에 반하여 정부제출 예산안은 매우 소극적인 대책으로 일관하고 있는 것이다.

3) 세계은행과의 합의문 측면에서

이미 언론 등을 통하여 공개된 바와 마찬가지로 세계은행(World Bank)으로부터 구조조정차관(Structural Adjustment Loan)이 도입되는 과정에서 한국정부는 그들과 일정한 합의문을 체결하게 되어 있고 지난 3월에 이어 10월 초에 2차 합의문을 작성하기에 이르렀다.

두 차례에 걸쳐 합의된 문안을 통하여 볼 때 세계은행은 한국의 사회보장제도 수준이 격심한 구조조정의 충격을 지탱하기에는 매우 미흡하므로 이에 필요한 사회안전망의 구축을 선결적인 과제로 지적하고 있다. 특히 실업자 및 빈곤층의 생계보호를 위하여 제안된 대책 중 주요한 것을 보면 다음과 같다.

▷ 비효과적인 직업안정(job security) 및 고용능력개발(job ability development) 프로그램의 과감한 폐지

▷ 노동능력이 있는 자에 대한 근로복지(workfare) 및 소득보장책의 적극 강구

▷ 생계보호비의 실질구매력 유지

▷ 공식빈곤선의 책정과 그에 따른 대상자선정의 합리화

▷ 실직가구의 다목적 전수조사사업을 통한 합리적 빈곤제거정책의 수립 등

이러한 합의내용이 물론 아주 구체적인 수준까지 언급하고 있다고는 할 수 없지만, 적어도 현단계의 생활보호제도에 던지는 시사점으로는 대상자의 확대와 보호수준 제고, 선정작업의 객관성 담보라고 요약할 수 있다. 그러나 이러한 과제를 수행하기에 내년도의 예산 배정은 충실하다고 보기 어렵다.

종합적인 평가 및 보완점



1) 실업자의 직접적 생계보호 예산의 부족

무엇보다도 당면한 대량실업사태에서 시장임금에만 의존하는 한국의 노동자 및 일반 대중에게 최소한의 안전망을 제공하기엔 내년의 실업대책은 그 규모나 지원수준 면에서 매우 부족한 상태이다. {도시가계통계연보}에 따르면 도시가계 가운데 최하위 십분위계층의 근로소득의존도가 88%("94년의 경우)에 이르는 상태에서 이미 주수입원이 중단 또는 격감된 저소득가구의 생존문제를 향후 몇 년이 걸릴 지 모르는 경기회복으로만 해결한다는 발상은 반복지적를 넘어 비인간적인 대응이라 하지 않을 수 없다.

2) 긴급성, 임시성 구호예산에만 치중, 제도 자체의 확충은 부재

또한 내년 예산에서 볼 수 있는 사실은 긴급적, 임시적 구호예산에만 치중하면서, 복지제도로서의 정착화를 위한 노력은 하지 않고 있다는 점이다. 한시적 보호나 공공근로사업이 대표적인 예인데, 공적부조의 제도적 확충을 거부하는 것은 "복지병"을 필요 이상으로(!) 걱정하는 경제관료들에게는 당연한 귀결점이지만, 복지선진국의 일개 공공부조 프로그램에도 훨씬 못미치는 우리의 복지수준은 현재의 실업문제에 대한 진정한 해결을 불가능하게 한다.

3) 전달인력 및 전달체계 확충 의지 부재

내년도의 실업자대책 예산 역시 직접적인 현금급여 중심으로 편성되어 있어, 이미 올해의 실업대책사업의 진행과정에서 나타난 것처럼 예산집행의 실효성을 담보할 수 없는 문제가 있다. 급여대상을 정확히 판별하고 적절한 서비스와 급여지급을 효과적으로 시행하며 사후 관리까지 할 수 있는 전문인력 및 전달체계를 확보하는 것이 무엇보다도 시급한 과제임에도 불구하고 그에 대한 고려가 전혀 없는 것은 내년도 예산 운용의 근본적인 문제가 아닐 수 없다.

사회복지전문요원과 복지관의 사회사업가 및 시설 상담원 등과 같은 공사의 복지전문인력을 확충하고 체계적으로 활용하는 노력없이 현금급여 중심으로 실업대책이 지속될 경우 예산의 낭비성 집행은 피할 수 없는 결과가 될 것이다.

4) 사회해체 및 가정해체에 대응하는 프로그램 및 특별사업 부재

IMF구제금융기의 충격이 지속될수록 기존의 안정된 가정 및 지역사회의 공동체 환경이 급속도로 파괴됨은 더 이상의 설명이 필요없을 정도이다. 이에 대한 복지서비스 차원의 전문적이고 집중적인 프로그램 개발과 시행이 요구됨에도 불구하고 내년도 사회복지서비스 예산상의 반영 여지는 매우 미미한 것이 사실이다.

이상과 같이 내년도 복지예산의 문제점을 몇 가지 지적하였지만, 복지예산의 개혁을 위해서는주변적이고 잔여적인 국민들의 복지인식이 크게 바뀌어야 할 것이다. 지금과 같은 엄청난 희생과 고난의 시기에 사회복지에 대한 발상의 대전환을 이루지 못한다면, 한국의 복지는 새로운 천년이 시작되어도 큰 희망을 가지기 어려울 것이다.

 

 

이태수/국립 사회복지연구원 교수
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