99년 정부실업대책과 효과성의 관점에서 본 문제점

서론

지난 1월 중순 정부는 올해의 종합실업대책을 발표하였다. 종합실업대책은 크게 네가지의 내용을 담고 있는데, 구체적으로 첫째, 1998년 실업대책 추진현황, 둘째, 실업 및 고용전망, 셋째, 중장기적 실업대책의 방향설정, 넷째, 올해의 구체적 추진 시책을 담고 있다.

필자는 1998년의 정부 실업대책을 두가지 이유로 높이 평가하는데, 첫째, 급작스럽게 증가한 실업율에 따라 빠른 시간내에 수립되었다는 점, 둘째 비록 정부 일반회계에 의한 충당금액은 적었지만 예산규모가 컸다는 점이 전반적으로 긍정적으로 평가될 수 있다고 본다(월간 복지동향 1월호). 그러나 고실업후 2년 차에 접어드는 올해에는 작년의 시행착오를 개선하는 노력이 가시적으로 보여야 한다고 생각하며 이러한 관점에서 올해의 실업대책을 비판하고자 한다.

다음절인 2절에서는 정부가 발표한 실업대책을 1999년 추진시책을 중심으로 요약하고 3절에서는 효과성의 관점에서 이를 비판하고 대안을 제시해 본다.

1999년 정부의 종합실업대책

1) 98년 실업대책 평가

정부는 1998년의 실업대책을 평가하면서 보완이 필요한 사항으로

– 공공근로사업에서 부적격자의 참여문제와 생산성 제고

– 생활보호사업을 확충하였으나 계속적인 사회안전망의 확대, 정비

– 직업훈련의 양적인 확대보다는 노동력 수요를 감안한 훈련에 기인한 취업율 제고

– 직업정보제공과 노동시장정책 전달체계의 확대

– 근원적인 일자리 창출의 대책 등을 지적하였다.

2) 고용 및 실업전망

정부는 고용전망에서 구조조정, 시장기능의 활성화(노동자보호의 약화) 등이 가시화될 경우 5%의 경제성장률에도 불구하고 매년 25-30만 명에 이르는 신규노동자를 흡수할 수 없어 실업율이 7%대에서 안정화될 것으로 보고, 고용효과가 높은 산업부분에 대하여 고용창출형 성장정책을 추진할 경우 2002년에는 5%대의 실업율로 안정될 것으로 전망하고 있다. 단기 실업전망에서 정부는 1999년 1/4분기에 최고의 실업율인 8.3%(실업자 약 176만 명)에 도달하고 그 이후 서서히 감소할 것으로 보았다.

3) 1999년 실업대책 추진시책

정부는 중기정책 방향을 2002년에 실업율을 5%대로 안정시키고 사회안전망 확충과 실업대책 전달체계를 완비하는 것으로 잡고 이를 위해 구체적인 안을 일자리 창출 및 유지, 취업능력제고, 사회안정망 확충, 실업대책 전달체계의 확충 등 4개의 분야별로 제시하였다. 이외 정부는 특별 지원대상이 되는 집단에 대한 대책도 함께 언급하였는데, 다음과 같다.

(1) 일자리 창출 유지

① 적극적 거시경제정책 운영

② 구조개혁의 내실화로 일자리 창출기반마련

– 공공, 기업, 금융, 노동부문 등 구조개혁의 조속한 마무리

③ 서비스산업의 발전을 위한 여건 조성

④ SOC 투자 확대

⑤ 중소기업의 경영안정 및 창업지원

⑥ 주택, 건설부문 활성화

⑦ 외국인 투자의 적극 유치

⑧ 해외 취업 적극 추진

⑨ 고용보험제도의 고용안정 지원기능 활성화(상반기한)

– 채용장려금의 지원요건 완화 및 지원수준 상향조정

– 고용유지 지원제도의 지원기간 확대(6개월에서 8개월로)

– 종업원 인수기업에 대한 임금보조금(1인당 40-80만원) 지급과 세제, 금융 등 경영정상화를 위한 기타 지원

(2) 취업능력제고

① 직업훈련체제를 수요자 중심으로 개편(지역별 훈련수요를 조사하여 수요에 맞는 훈련과정 개발, 바우처제도의 확대시행으로 훈련생의 선택의 폭을 넓히고 훈련기간간 경쟁 유도)

② 신지식인 양성을 위한 훈련과정 및 유망분야 확대(훈련 직종을 정보통신, 메카트로닉스 등 고부가가치 분야 위주로 전환, 국가 기술자격의 검정기준을 지식기반 산업에 부응토록 개선)

③ 직업훈련의 효율성 제고(직업훈련 수료생의 취업율을 1998년 19%에서 50%로 제고, 훈련기관 및 과정평가를 정례화하여 훈련의 질 향상, 훈련생에 대한 개인별평가제를 활용하여 우수훈련생에 대한 취업알선 강화)

(3) 사회안정망 확충

① 실업급여 수혜범위 확대(특별연장급여제도, 개별연장급여제도 활성화)

② 공공근로사업(지자체 별로 생산적인 사업을 발굴하고 부적격자 참여와 중복수혜를 예방, 장기적으로 공공근로사업은 단계적으로 축소)

③ 생활보호사업 강화(자활보호대상자를 구분 근로능력자는 구직등록의무화, 근로무능력자는 거택보호자로 지정, 저소득 장기실업자에 대하여 한시적 생활보호사업 활용)

④ 취약계층에 대한 생활안정 지원확대(실업자 생활안정 대부사업, 직장실직자에 대한 의료보험료 50% 보조, 결식 초, 중, 고생에 중식지원, 저소득 실직자의 중고생 자녀학비 감면 연장, 귀향실업자를 대상으로 영농, 영어 자금지원)

⑤ 민간 실업자 돕기 사업 활성화(시민단체와의 역할 분담)

(4) 실업대책 전달체계의 개선

① 직업안정망 확충

– 직업안정기관과 고용서비스인력 등을 적정 수준으로 확충하여 적극적 노동시장정책 추진 기반 조성

– 읍면동 사무소의 기능개편과 연계하여 고용안정센타 확충방안 검토

– 민간 직업안정기관의 서비스질을 제고하고 알선기능 강화

② 고용안정정보망의 기능 강화

– 국내외 구인, 구직정보를 종합, 체계화

– 직업전망, 노동시장동향, 노동통계 등 각종 노동시장 정보 체계구축 추진

③ 실업대책 D/B 및 실업자 특성화(profiling) 체제 구축

– 취업알선, 직업훈련, 실업급여, 공공근로, 한시적 생활보호, 실업자 대부 등 실업대책의 D/B 및 연계체계를 구축하여 중복수혜 배제

– 소득수준, 가구주여부 등을 고려하여 실업자를 구분하는 profiling 체계를 구축하여 실업대책에 제공 등이다.

(5) 노동시장 문제집단에 대한 대응

정부는 1999년 실업대책에서 노동시장의 문제집단으로 구분되는 집단에 대한 대책을 언급하는데,

① 청소년에 대해서는 '신규졸업자 대책'에 의해 약 20만 명에게 4-6개월간 매월 50-60만월을 지급하고, 고급기술분야 기능사양성을 위한 직업훈련을 집중 실시하고,

② 여성에 대해서는 '일하는 여성의 집' 확대, 여성유망직종 등 직업정보 강화, 성차별적 고용관행 근절, 창업 컨설팅이나 채용장려금 등을 통해 지원하며,

③ 장애인에 대해서는 직업훈련과 공공부문 고용의무화, 창업자금 융자 및 장애인 고용촉진을 위한 사업시 장애인 단체에 대한 지원을 하며,

④ 일용근로자에 대해서는 '일일취업센터(노동부 15개소, 지자체 13개소)'와 동절기 무료 직업훈련을 통해 지원하며,

⑤ 고령자에 대해서는 적합한 직종 및 시간제 근무 형태 발굴, 조기퇴직자 재훈련 프로그램등을 마련하였으며,

⑥ 금융 및 공공부문 실직(예정)자에 대해서는 고용안정 지도, 특성별 직업훈련, 대기업에 '근로자 고용지원센타'를 설치하여 구인처, 훈련수요파악, 각종 상담을 행하도록 할 예정이다.

실업대책에 대한 비판과 개선 방안

1999년 실업대책은 작년의 경험을 바탕으로 부정적인 측면을 제거하고 긍정적 측면을 보완하고자 하였으며, 직업안정망 확충과 사회안전망 확충 등을 포함한 실업대책의 방향은 적절하다고 보인다. 그러나 필자는 1998년의 틀에서 벗어나지 못하고 문제의 소지가 많은 사업들이 그대로 진행된다는 점에 대해 비판하고자 하는데, 고용보험제도나 직업안전망의 인원과 시설문제, 정부의 재정부담과 관련된 실업대책의 문제점은 지난호에서 언급되었기 때문에 지면관계상 생략하고, 본 절에서는 중앙정부의 실업대책에 대하여 첫째, 노동시장정책과 거시경제정책과의 모호한 구분, 둘째, 효과성 제고를 위한 평가 및 평가결과를 통한 구체적 대안제시의 부족, 셋째 노동시장문제집단에 대한 지원과 전체와의 연관성 부족 등의 항목으로 구분하여 살펴본다.

1) 실업대책과 경제정책 구분의 모호성

정부는 고용창출, 유지라는 항목에서 일반 산업정책과 재정정책부분에 대한 항목을 열거하고 있다. 경기부양정책에 의한 경제의 활성화는 물론 고용의 증가로 나타날 수 있지만, 그 효과는 간접적으로 나타난다는 단점이 있다. 따라서 이 부분을 실업대책에서 제외하던지 만약 경제정책을 실업대책에 포함한다면 더욱 우선적으로 고려되어야 할 사항은 공공부문의 고용확대를 통한 실업자의 흡수이다. 현정부의 구조개혁이 노동력을 절감하는 방향으로 진행되었기 때문에 지금까지 공공부문의 고용확대나 노동시간조정에 의한 고용유지 내지 확대는 경제정책적 실업대책에도 포함되지 않았다. 노동시간 조정에 의한 고용유지는 물론 노사의 협약에 의해 채택되어야 하지만 그 방법론 제시는 정부나 그 출연연구기관에서 지원할 수 있다고 생각된다.

2) 효과성 제고를 위한 평가와 평가결과의 정책반영에 대한 의문

정부는 98년 실업대책의 미비점을 보완하여 실업대책의 방향과 예산, 수혜인원 등을 제시하지만 효과를 제고하는 구체적인 개선방법을 제시하지는 못하고 있는데, 필자는 그 가장 큰 이유를 평가와 평가결과를 환류하는 기제가 제대로 작동하지 않기 때문이라고 본다.

예를 들어 공공근로사업은 1조 5천억이나 투입되어 30만 명 이상의 실업자에게, 인턴사원제를 통해서는 600억 원을 투입하여 2만 5천명에게 급여를 지급하고 있는데, 비정규 일자리가 정규 일자리를 구축하는 경우가 많다. 예를 들어 사업장에서 이미 정규 일자리에 대한 채용을 계획하고 있는데, 비정규 일자리에 대한 정부보조금이 있기 때문에 이를 늦추거나 대체한다면 정부의 실업대책은 실업대책이 아니라 채용대책이 되고 만다. 스웨덴의 경우 공공부문의 고용확대를 통해, 독일의 경우 철저한 검토에 의해 임금보조금이 지원되는 것에 비하면, 우리의 공공근로사업을 비롯한 몇 개의 임금보조금 사업은 정규 일자리를 해치거나 추가고용에 대한 유인이 되지 못하고 있다. 공공근로사업이나 임금보조금 사업의 효과성을 제고하기 위해서는 공공근로사업 참가자 선발과 지원대상이 되는 사업장 선발이 각각 사회정책적 관점과 노동시장정책적 관점에서 이루어져야 함을 의미하며, 현재의 정규일자리 구축효과나 대체효과를 방지하기 위해서는 모니터링 제도와 외국의 사례연구를 활용하여 시범사업을 실시하는 방안이 있을 수 있다. 대부사업도 그 다양한 종류에도 불구하고 부적격자에 대한 대출이나 대출요건 그리고 대출받은 사람들이 대출금을 생계비로 충당한다는 비판이 있으나 사업에 대한 평가없이 계속 진행되고 있으며, 고용촉진훈련도 마찬가지라고 보여진다.

이와 관련하여 필자는 노동연구원에서 진행하는 모니터링 사업의 결과들이 왜 공개되지 않고 있으며, 보사연과 노동연구원이 공동으로 수행한 실업자 욕구와 실업대책에 대한 설문조사결과도 왜 공개되지 않는지, 노동부와 보건복지부 그리고 이외 관련 중앙부처 및 시도는 공공근로사업과 관련하여 자체적인 사업평가를 하고 있는지, 그 결과를 왜 공개 않는지를 묻고 싶다. 투명한 행정에 의한 효과성 제고노력이 없다면 실업대책은 그야말로 정치적인 정당성 확보 목적을 위한 과시적 사업에 불과할 것이다.

3) 노동시장문제집단에 대한 지원의 개별적 접근의 문제

노동시장문제집단을 구분하여 이들에 대하여 특별한 지원을 행하는 것은 바람직하다고 본다. 문제는 이들에 대한 지원이 반드시 집단별로 달리 접근되어야 할 필요는 없다는 것이다. 오히려 노동시장에서의 차별을 부추기는 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 예를 들어 여성, 일용, 청소년등 대상자를 구분하여 취업알선체계가 만들어지더라도 이들이 통합된 직업안정의 틀내에서 취업알선을 받는 것보다 취업가능성이 높지는 않기 때문에 그리고 통합된 직업안정 틀내에서도 특별지원이 가능하기 때문에 노동시장을 분절화하는 것보다는 통합하는 방식으로의 접근이 필요하다고 본다.

<자료 1> '99 실업자 보호 및 사회안전망 예산

(단위 : 억원)

주) '99년 실업대책예산은 실업자 보호 및 사회안전망 확충관련 예산만 포함하고, SOC 투자 등 일자리 창출사업은 실업대책 예산에 포함되지는 않으나 고용창출효과와 관련하여 별도 관리