지역 보건·복지 전달체계 개선방안

이 글은 최근 보건복지전달체계 개선안으로서 활발하게 논의가 진행중인 보건복지센터안을 중점적으로 소개한다. 이 글은 1998.11.20 한국보건사회연구원에서 개최된 '공공 보건복지전달체계 및 보건예방사업 개선방안에 관한 토론회'의 주제발표문에 근거하여 만들어졌다.

추진배경 및 필요성

지금까지 일선의 보건업무와 복지업무는 보건소와 시·군·구청 및 읍·면·동사무소에서 담당해 왔다. 그러나 최근의 사회·경제적 여건의 변화와 질병양상, 복지수요 변화에 따라 사업수행 방식 및 조직구조 등의 개편이 요청되고 있다. 특히 새 정부는 100대 과제로서 지방행정조직의 구조개편과 조직축소를 추진하고 있으며, 이와 관련하여 읍·면·동사무소의 기능을 '주민자치센터' 등으로 전환하는 방안을 검토하기로 하여 행정자치부를 비롯한 관련 부처에서 이를 추진중에 있다. 또한 최근 공공부문의 통폐합 등 효율성 제고를 위한 구조조정과 관련하여 지방 보건·복지행정체계의 개편이 현안쟁점으로 부상되고 있고, 보건복지사무소 시범사업이 99년 12월 말로 종료될 예정임에 따라 보건복지부는 내년 상반기 내에 시범사업 최종평가와 함께 그에 따른 정책대안을 마련해야 한다.

보건복지사무소 시범사업의 평가

보건복지사무소 시범사업은 95년 7월부터 97년 6월까지 1차 시범사업을 종료하였으나 이에 대한 최종 평가는 유보하고 99년 말까지 연장 실시되고 있다(4년 6개월간). 그러나 최근 지방행정체계 구조조정 등의 여건 변화에 따라 지역별로 시범사업 운영형태에 변화를 보이고 있다. 현재까지 진행된 시범사업의 가장 큰 성과는 복지사무의 집중화를 통한 업무효율의 향상에 있다. 즉, 보건복지사무소에 사회복지전문요원들을 집중 투입하여 대부분의 복지업무를 통합 수행하게 되면서 책임성, 신속성, 공정성, 일관성, 포괄성 등 공공복지전달체계가 갖추어야 할 중요한 기준에서 괄목할 만한 향상을 보이고 있으며, 각 읍·면·동별로 중복 수행되던 업무가 감소되면서 지역에 따라 다양한 복지서비스 프로그램의 개발이 용이해지고, 정보교류 및 업무연계가 활성화되었으며, 특히 후원·결연 및 자원봉사자 동원 등 민간 자원활용이 활발해지고, 지역간에 형평성 있는 자원의 배분 등이 이루어지고 있다.

그러나 시·군·구청(일반복지 관련업무)과 보건복지사무소 간 복지사무(공공부조 관련업무)의 이원화와 지역주민의 접근성 감소가 문제점으로 제기되고 있다. 즉, 복지업무의 기획과 집행의 일관성이 결여되는 등 전반적인 복지업무의 총괄·조정이 미흡하며, 생활보호대상자와 사회복지전문요원 간 업무상 접근은 다양한 방편으로 보완되고 있기는 하나 농촌지역의 경우 아직 미비한 실정이다.

보건 및 복지부문 조직 통합으로 나타난 서비스의 상승 효과는 아직 미미한 실정이나 사업경험이 축적됨에 따라 보건·복지인력 간 상호 업무이해가 깊어지고 정보교류 등 업무 중복이 감소하고 있으며, 서비스 효율을 향상시킬 수 있는 연계업무 수행이 증가하고 있다. 특히 방문간호인력의 경우 대상자 선정과 민간 자원활용 등에서 복지인력과의 협조에 도움이 된다고 느끼고 있으며, 보건·복지인력 간 정보 제공 및 의뢰가 활발한 지역에서 시범사업에 대한 긍정적 평가가 나타나고 있다.

연계 서비스 미흡의 원인으로는 첫째, 보건과 복지부문 모두 대인직접서비스 사업의 발달 초기에 있으므로 통합서비스 효과를 기대하기 어려우며, 둘째 방문간호인력과 복지인력이 부족하여 부과된 기존 업무를 수행하기도 어려운 실정이므로 새로운 서비스 연계 프로그램을 모색하기 힘든 여건이고, 셋째 복지부문이 기존 보건소 건물로 장소만 이전했을 뿐 보건부문과의 조직 및 사업상의 연계를 위한 노력이 거의 이루어지지 않았으며, 넷째 보건과 복지 간 업무대상영역이 경우에 따라 일치하지 않을 수 있다는 문제를 지적할 수 있다.

개선방안 : 보건복지센터의 설치

개편의 기본방향

보건·복지 전달체계의 개편은 보건·복지 수요자에 대한 서비스 제공의 전문성, 통합성, 접근용이성, 효율성의 관점에서 고려되어야 한다. 즉, 보건·복지 행정과 서비스 제공기능이 병행되고 있는 보건소와 행정업무 중심의 복지전달체계를 주민에 대한 서비스 제공 기능이 강화될 수 있는 체계로 개편하기 위한 전문성을 향상해야 한다. 와상노인의 증가, 장애인·정신질환자 등에 대한 방문 보건·복지·위생 서비스의 수요가 증대되고 있는바, 이에 통합 서비스 프로그램 및 연계체계(total care system)를 마련한다. 주민을 직접 접촉하는 최일선 행정 집행 및 서비스 제공 단위를 조정하도록 하여 접근성을 제고시키며, 보건복지행정체계의 통합 및 단계축소로 공공자원 및 민간자원의 활용을 극대화시킨다.

이와 같은 점을 감안하여 공공보건복지 전달체계의 연계강화 원칙은 다음과 같이 제시될 수 있다. 첫째 주민의 필요에 부응하는 서비스의 연계·통합에서 시작하여 보건복지행정업무의 필요에 부응한 통합을 추진하며, 둘째 주민에 대한 정보교류의 체계화부터 시작하여 공동 프로그램의 개발을 추진하며, 셋째 최하위 일선기관에서의 연계·통합에서 시작하여 조직의 상향적인 통합으로 확대한다. 이와 같은 원칙에 부합하는 조직형태로 읍·면·동 수준의 보건복지센터 설치를 다음과 같이 제안한다.

조 직

보건소의 관할 지역을 인구규모 및 지리적 접근도를 고려하여 여러 개의 소규모 지역으로 구분하고, 해당 소규모 지역을 담당하는 보건복지센터를 교통이 편리한 위치에 각각 설립한다. 즉, 1개 보건소 소관의 보건복지센터의 수는 보건소가 지방자치단체와 협의하여 자율적으로 결정하며, 연차적으로 1개 보건복지센터가 담당하는 지역의 인구규모를 계속 축소시킬 수 있도록 한다. 인구규모로 볼 때 영국과 일본의 경우 3만∼12만 명 단위로 지역센터가 설치되어 사업거점으로 활용되고 있음을 고려할 때, 우리의 경우 인구 규모를 고려하면 4개 면, 4개 동 단위로 1개소(인구 1만 5천 명∼10만 명 단위)를 설치하는 것이 바람직할 것으로 보이며, 이 경우 전국 약 664개 센터 및 245개 보건소에 방문보건복지팀(보건소 인근지역 관할)의 설치가 예상된다.

보건복지센터는 지역적 특성 등을 고려하여 현재 행정자치부 시안의 주민자치센터 내에 설치하거나, 보건분소 및 보건지소 시설을 활용하는 방안을 고려할 수 있다. 즉, 4개 면 또는 4개 동마다 1개소씩, 혹은 현재의 보건소에 방문보건복지사업을 전담하는 보건복지팀을 설치하는 것이다. 도시지역의 경우 기존 읍·면·동사무소 시설을 주민자치센터와 협의하여 보건복지센터로 활용하며, 보건분소가 설치되어 있고 향후 계속 사용에 무리가 없는 지역의 경우 보건분소 시설을 이용하여 보건복지센터를 설치한다. 한편 농어촌 지역의 경우 보건지소와 보건진료소가 있으며, 인구 감소와 교통 발달 등의 여건을 고려하여 보건지소와 보건진료소의 통합이 이루어지고 있는데 보건복지센터는 통합되는 보건지소와 보건진료소를 대체하는 형식으로, 기존 시설물을 활용하여 설치한다.

보건복지센터는 보건소장 및 시·군·구청 사회(복지)과의 공동 관리하에 두되 센터의 장은 구성원 중 가장 직급이 높은 선임자로 하며,1)<이는 지역적 특성을 고려하여 변경할 수 있다.> 고유행정업무에 관해서는 보건소장, 사회복지과장의 지시를 받으며, 보건·복지 연계업무는 보건소장이 관장토록 한다.

업무 및 소요인력

4개 면 또는 4개 동마다 보건복지센터 1개소를 설치할 경우 방문보건복지사업은 사회복지전문요원 3인과 방문간호요원 2인이 한 팀으로 배치되어 활동하는 것이 적절할 것이며, 보건교육·모자보건·예방접종·정신보건 업무 등을 담당할 간호사 2인, 저소득 취약계층 자활관련 상담 및 지원업무를 담당할 사회복지전문요원 1인, 그리고 행정·전산요원 1인을 배치한다(〈표 1〉참조).

[표1] 보건복지센터의 주요 업무 및 소요인력

사업 업무 인력
방문복지사업 -방문복지상담 및 공공부조 대상자 발굴

-방문복지서비스(부식지원.이동목욕 등)직접 전달

-민간복지기관과의 연계 및 업무분장

-자원봉사자 인력활용장애인, 정신질환자 생활, 취업 상담 및 알선

-정신질환자, 장애인 구호 및 결연사업

-사회복지 전문요원 3인¹

-아동복지지도원 또는 여성복지 상담원²

복지민원업무 -생활보호, 경로연금 등 대상자 신청 및 실사

-이용자 통합카드 관리

-민간복지기관 연계망구축

-저소득 취약계층 자활관련 상담 및 지원 -사회복지전문요원 1인¹
방문보건사업 -방문간호

-방문보건위생사업

-자원봉사자 인력활용

-방문간호요원 2인

대민진료(농어촌지역)

-1차 외래 일반진료

-1차 외래 치과진료

-담당지역 순회 진료

-결핵관리 및 만성질환 관리

의사 2인, 치과의사 1인, 간호사 3인, 간호조무사 1인³

(도시지역은 필요시 설치)

모자보건 -영유아 예방접종

-모자보건 등록세대 관리

간호사 2인⁴

예방접종 -학교 및 수용시설 예방접종

-모자보건 등록세대 관리

보건교육 -주민대상 보건교육

-민간의료인력의 활용(성인병 교육 등)

정신보건 -환자 발견 및 보건소 정신보건센터 연결

-환자 및 가족 상담

긴급구호* -재난 발생시 긴급 보건복지서비스 제공

-3차 사회안전망 기능(긴급의료보호, 긴급급식, 긴급식품 교환권, 긴급주거 제공)

(시,군,구청 및 주민자치 센터와 연계하여 업무수행)
센터관리 -보건복지센터 관리

-지역보건정보 생산 및 DB 구축

-행정, 전산 기능 1인**

주) 1 : 사회복지전문요원 소요인력은 보건복지센터 및 보건복지팀(총 909개)의 방문복지요원 각 3인, 시·군·구청의 복지행정요원 4개동당 각 1인으로 총 3,636명임. 현재 동별 배치인원이 2,900명선이므로, 약 700명의 추가인력배치가 요청되는데, 이외에 저소득계층자활업무 담당을 위하여 방문복지팀별 사회복지전문요원 1인씩 추가배치가 요청되어, 총 1,600명 정도의 추가인력이 요구됨.

2 : 현재 시·군·구에 배치되어 있는 아동복지지도원(283명) 및 여성복지상담원(336명)을 분산 배치함.

3 : 보건지소 및 보건진료소 통합시 기존 인력을 재배치 함.

4 : 간호사는 현재의 보건소 인력을 재배치할 경우 보건복지센터 1개소를 추가담당할 수 있는 것으로 보임. 신규 소요인력으로는 보건복지센터 (664-245)개소×2인=838명이 예상됨.

* : 긴급의료보호는 농어촌지역의 경우 보건소, 보건지소, 보건진료소 및 보건복지센터에서 담당하고, 도시지역의 경우 보건소 및 진료기능이 설치된 보건복지센터에서 담당함.

** : 현재 보건소의 행정인력이 전체 인력의 40% 수준이므로 기존 인력을 재배치하여 활용함.

이를 좀더 구체적으로 살펴보면 현재 동별로 1인이 배치되어 있는 사회복지전문요원 중 보건복지센터가 설치되는 지역단위별로 1인을 관할 시·군·구청 사회(복지)과에 배치하여 복지행정업무를 담당하도록 한다. 방문간호요원의 경우는 1인당 1일 5명의 방문간호가 가능하다고 할 때, 1주일에 1회 방문가능한 대상자는 1인당 25명이며, 센터당 2명의 방문간호요원이 업무를 수행한다고 할 때 서비스 대상자 50인 정도를 담당할 수 있다. 사회복지전문요원 역시 1일 7명을 방문서비스한다고 볼 때, 1주일에 1회 방문가능한 대상자는 1인당 35명이 된다. 따라서 보건복지센터 1개소의 복지서비스 대상자 규모는 약 105명이 된다.2)<이러한추정은 방문보건사업이 아직 시작단계에 있다는 점과 정확한 자료에 의한 추산이 아니라는 점에서 향후 적정인력규모네 대한 깊은 연구가 필요하다.> 와상노인 등 이용대상자가 많은 농어촌지역 보건복지센터에는 공익근무요원, 사회봉사명령자 등을 민간자원과 함께 적극 활용하는 방안을 모색할 수 있다.

행정자치부의 주민자치센터 설치 시안에 준하여 보건복지센터를 설치하는 연차별 계획을 〈표 2〉와 같이 세울 수 있다.

[표2] 연차별 추진계획

  일반행정조직 개편 (행정자치부 시안) 보건복지센터 설치 방문보건복지팀 설치(보건소 내)
1998.4 읍 195개소, 면 1230개소, 동 2293개소 (인구과소동 326개소 통폐합 예정)    
1999 시범사업 시범사업 시범사업
2000

도시지역 행정조직 개편 (시,구,군청 소재지)

1,600개동* 중 보건소 소재 지역제외, 306개소 설치) 29개 시, 69개 자치구에 94개 설치 군청소재지 읍에 81개 설치
2001 시범사업 시범사업 시범사업
2002 농촌지역 행정조직 개편 (군, 도농복합시) 114개 듭, 1239개 면, 367개 동
358개소 설치 70개 설치

* 인구 과소동 통폐합 추진에 따라 도시지역에 동 수 변화 있음(예상치)

주민자치센터(안)의 검토

행정자치부가 시안으로 제시하고 있는 '주민자치센터'가 설치되고 그 안에 보건복지센터가 설치되면, 지역주민이 방문하여 행정서비스를 이용하고 생활편의를 위한 각종 정보를 획득할 수 있는 '종합적인 생활센터'가 지역주민을 위해 만들어지는 것이라고 할 수 있다. 즉, 이를 통해 지역주민이 한번의 방문으로 공공부조, 복지서비스 정보획득, 고용, 기본민원, 문화 및 여가, 보육, 정보 관련 서비스를 이용하고 제공받을 수 있게 된다. 특히 향후 고용보험 업무를 비롯하여 노동관련 업무를 처리하는 지

방노동사무소의 일선기능을 보강하되 장기적으로 복지와 고용업무의 연계성을 고려하는 경우 사회복지전담인력이 이를 포괄적으로 수행할 수 있도록 한다. 신설되는 통합사회보험관리기구의 직원이 파견근무의 형태로 사회보험업무를 담당토록 한다. 주민자치센터의 주요 업무는 <표 3>과 같다.

[표3] 주민자치센터의 주요 업무

기능 업무
보건,복지 -[표1] 참조
-방문보건복지사업, 정신질환자 및 장애인 보건복지 사업
-보건교육, 예방접종, 모자보건(대민진료)
-복지서비스업무 및 저소득층 자활사업
주민편의 -민원발급 및 중계, 정보센터 등
-예식장, 주민회의장, 중고품 교환, 농산물 직거래 등

고용안정(도시지역 강화)

-취업상담 및 지방노동사무소와 연계하여 취업알선, 재교육 등의 업무 수행

문화및 여가(농어촌지역 강화)

-동호회, 취미회, 스포츠 활동, 생애교육, 전시회 , 발표회, 문예교실,

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