2회차 | 모두의 생활안정을 위한 새로운 소득보장정책
불평등과 양극화를 극복하기 위한 새로운 조세재정정책은?
<2021. 09. 30. 20대 대선 시리즈 토론회 1회_조세재정정책 / 참여연대>
코로나19라는 감염병은 우리가 당면한 불편한 상황을 더욱 악화시키고 있고 사회적으로 문제가 되고 있는 불평등과 양극화는 더욱 가속화되고 있는 상황입니다. 경기가 침체되면서 실업률 증가, 취업자 수 감소 현상이 저임금과 비정규직을 중심으로 두드러지고 있고, 소득감소 현상은 소득분위가 낮을수록 크게 나타나고 있습니다. 실물경기가 둔화되었음에도 주택가격 상승 등으로 계층에 따른 자산불평등 또한 더욱 극심해지고 있습니다. 사회적 보호가 절실한 이들이 사회안전망에서 배제되고 있고, 치료나 돌봄 등 공적 책임이 중요한 보건의료와 돌봄 영역에서 공적 인프라가 턱없이 부족하다는 점이 드러나기도 했습니다.
신자유주의의 영향력이 강화되고 저출생, 고령화와 같은 인구구조의 변화, 노동시장의 이중구조가 심화되는 등 복지국가의 제반 여건이 악화되고 있어 현 복지제도를 통해 사회문제를 해결하기 어려운 상황이 되었습니다. 특히 코로나19 위기로 더욱 심각해진 사회문제를 해결하기 위한 정책이 요구되고 있습니다.
이러한 상황에서 우리가 처한 사회문제를 해결하기 위해 조세와 재정의 역할은 매우 중요합니다. 인구구조의 변화와 복지지출 증가에 따라 국민부담률은 높아져야 하고 이에 따른 증세가 필요한 상황입니다. 또한 공정하고 정의로운 사회 재구성을 위해 자산불평등 완화를 유도할 수 있는 적극적인 세제개편 방안이 제시되어야 합니다.
노동시민사회가 20대 대선을 앞두고 감염병으로 인해 더욱 심각해진 사회문제에 대한 인식을 공유하고, 대안을 논의하고자 시리즈 토론회를 개최하게 되었습니다. 첫 번째로 불평등과 양극화를 극복하기 위한 조세재정정책에 대해 논의하는 시간을 가졌습니다.
주요 내용
- 발제_정세은(충남대학교 경제학과 교수)
우리나라의 GDP대비 공공사회복지지출은 매우 낮은 수준임(2019년 기준 12.2%, OECD 평균 20.0%). 이러한 저복지 상황이 지속되는 중요한 요인은 저부담 때문임. 세금과 사회보장기여금이 GDP에서 차지하는 비율인 국민부담률이 2018년 기준 26.7%로 OECD평균 33.8%에 많이 미치지 못하고 있음. 게다가 재정의 소득재분배 기능 또한 매우 약함. 부족한 사회안전망과 고용안전망으로 코로나 위기 시 자동적으로 작동해야 할 복지 프로그램이 약하게 작동했음. 또한 자동안정장치가 부실하다면 재량적 재량정책이 충분히 활용되어야 했으나 자영업자, 특고, 프리랜서 등에 대한 재량적 지원 정책도 불충분 했음.
우리나라는 GDP 대비 세수 비중만으로 본다면 고용주 사회보험료 부담, 개인소득세, 소비세의 역할이 약한 상황임. 관련해서 사회보험료는 현재의 사회보험 틀이 유지된다면 우선적인 복지증세의 대상임. 그러나 선진국에서 그렇듯 사회보험을 보완하는 조세의 역할이 더욱 커질 것으로 보임. 관련해 우리나라는 기업양극화와 노동시장 이중화가 심각해 복지제도의 사각지대가 넓은 만큼, 사각지대를 줄이기 위해 취약계층을 사회보험 안으로 끌어들인다면 보험료 수입보다는 지출이 많아질 것이므로 조세의 역할이 커져야 함.
관련해 소득세와 법인세의 누진적 보편증세가 필요함. 법인세는 세수 규모나 명목 최고세율 수준이 OECD 평균을 이미 도달한 상태이나 누진적으로 설계되어 하위 과표구간에 해당하는 기업들은 법인세 부담이 크지 않고 최고세율을 적용받는 대기업들도 비과세감면 등으로 실효세율이 낮은 상황임. 비과세감면은 원칙적으로 폐지하고 기업의 혁신투자 지원 등은 재정지출로 제공해 실효세율을 올리는 것이 바람직함. 또한 고용주의 사회보험료가 낮은 상황에서 이 부분에 대한 인상이 필요하겠지만 사회보험료의 역진적 성격을 감안해 법인세를 올려 사회보험을 지원하는 것이 바람직해 보임.
소비세는 세율을 조금만 올려도 세수 효과가 크다는 점, OECD 평균에 비해 세수 규모가 작기 때문에 복지 증세를 위한 매력적인 세원으로 여겨짐. 그러나 소비세는 역진적인 세제임. 소득세와 소비세 모두가 OECD 평균에 이르지 못한 상태이므로 증세 가능성이 높다면 누진적인 소득세 증세를 먼저 실시하는 것이 재분배 효과를 올리는 데 효과가 클 것임. 고복지 국가들이 복지를 확대하기 위해 사회보험료와 소비세 등 역진적 세제를 인상했다고 하지만 그것은 소득세가 높은 수준에 올라가 있었기 때문임. 현재 소득세는 비과세감면이 많고 자산에 대한 과세가 약한 것이 문제임.
부동산 과세는 조세정의 및 투기 억제를 위해 필요함. 보유세는 GDP 대비로는 OECD평균에 가까운 정도이고 부동산 시가총액 대비로는 OECD 주요국의 1/3에 불과함. 특히 토지는 소유 집중 현상이 심각한 상황으로 이에 대한 종부세가 약하게 과세되고 있음(개인 상위 1% 전체 토지 30% 이상, 법인 상위 1% 전체 토지 75% 이상 소유). 보유세에 대한 저항을 완화하기 위해 저소득 고가 주택 보유한 고령층에게 납세 이연 허용 및 종부세 일부를 주거복지에 직접 쓰게 하는 것을 고려할 만함. 부동산 투기를 차단하기 위해 불로소득을 환수할 수 있는 제도가 필요한 상황임.
세제 개편 방안
역진적 비과세⋅감면 정비_비과세 감면 관련해 현재 57조 원에 달하는 감면에 대해 매년 5%씩 차기 정부 임기 동안 25%를 축소하는 것을 제안함. 조세지출 정비에 대해서는 어느 정도 사회적 합의가 존재하는 상황이나 개별 조세지출 항목에 관련한 이해관계자의 저항 등으로 정비에 어려움을 겪고 있음. 관련해 소득세의 경우 근로소득공제를 한도 1,400만 원 으로 하향 조정하고 그 외 공제는 25% 축소를 제안함.
소득세 & 법인세 상위 구간 과표 및 세율 인상_소득세의 경우 과세표준 4,600만 원 초과 구간 부터 누진적으로 세율을 인상하고 최고 구간으로 20억 원 초과 구간을 신설할 것을 제안함. 법인세는 과세표준 2억 원 초과 구간부터 세율을 인상할 것을 제안함. 제안 실현 시 소득세는 납세 대상자 중 11%, 법인세는 24.4%만 세금이 인상됨. 이로 인한 추가 세수는 25.6조 원으로 추산됨(소득세 16.6조 원, 법인세 9.0조 원).
이와 함께 금융소득종합과세 기준 금액을 1,000만 원 또는 그 이하 금액으로 축소하거나 폐지해야 하며 상장주식 양도차익 과세의 경우 공제액을 2,000만 원 또는 그 이하 금액으로 낮추어야 하며 해당 금액보다 초과되는 금액에 대해서는 종합과세를 실시할 것을 제안함. 또한 분리과세 되고 있는 2,000만 원 이하의 주택임대소득에 대해서는 분리과세 기준을 1,000만 원으로 낮추고 필요경비율 축소 및 기본공제를 폐지하는 것을 제안함.
자산불평등 완화를 위한 자산과세 강화 방안
자산과세를 강화하기 위해서 주택에 대한 종부세는 현재 체계를 유지하는 것을 원칙으로 하되 1주택자에 대한 과세 기준은 9억 원으로 되돌리는 것을 제안함. 토지에 대한 종부세는 별도합산토지에 대해서는 전 구간에 대해 세율을 인상하고 종합합산토지에 대해서는 최고구간에 대한 세율을 인상할 것을 제안함.
부동산 불로소득을 환수하기 위해, 정상지가 상승분보다 땅값이 초과 상승한 유휴토지에 대해 초과 지가 상승분에 대해 과세하는 토지초과이득세를 재도입하고 개발이익환수제는 입법 최초 취지에 맞게 개발부담금 부담률을 제도 도입 시의 50%로 높이고 부과대상을 확대하는 것을 제안함. 또한 재건축 초과이익 환수제는 일관되게 시행할 것을 제안함. 그리고 상속세는 일괄공제액을 현행 5억 원에서 3억 원으로 줄이고 편법과 탈법 행위에 대한 철저한 감시를 제안함.
- 토론1_이상민(나라살림연구소 수석연구위원)
복지확대, 양극화 해소를 위한 세입 증대 환영하지만 사회보험 개혁이 선행되어야 함. 예를 들어 고용보험 가입 대상이 아닌 직역연금 가입자도 고용보험 의무적으로 가입토록 해야 함. 특히 군인연금의 경우 타 직역연금과는 다른 방식으로 설계되어 기여금 부담률은 적고 연금지급률은 상대적으로 높은 구조임. 수급연령 제한이 없는 군인연금은 65세 미만 제대 군인이 실업 상태에 있을 경우 고용보험을 통해 지원하는 것이 합리적임.
국채 발행과 증세 외에 재정개혁이 선행되어야 함. 여유재원이 과다한 사업성 기금(장애인고용촉진기금, 전력산업기반기금, 주택도시기금, 영화발전기금, 국민체육진흥기금)과 재정의 칸막이 해소 차원에서 개혁이 필요한 복권기금 등 총 18개 기금을 활용해 추가 지출을 하는 것이 필요함.
비과세감면 관련해 공식, 비공식 등을 가리지 않고 정비 가능 여부를 적극적으로 검토해야 함. 그런 점에서 공식 조세지출 범위에 포함되지 않는 근로소득공제 한도를 낮추는 것은 대단히 바람직함. 또한 개별 항목을 정비하려는 노력과 함께 일몰 시 의무 단계적 감축 시스템을 도입하는 등과 같은 구조적인 정비 시스템 마련이 진행되어야 함.
소득세, 법인세 인상은 사회적 합의가 필요함. 이를 위해 재정개혁만으로 복지국가 기틀을 마련할 수 없다는 것을 국민들이 이해해야 하며, 추가 세수가 필요한 정확한 지출처를 확인해야 함. 그런 점에서 일시적으로 국가 부채를 활용해 지출에 대한 국민적 동의 확보 후 증세 동의를 구하는 전략도 고려할 필요가 있음.
토지초과이득세는 양도소득세 과세 시 전액 공제되므로 증세라고 할 수 없음. 조세이론적으로 실현주의 과세인 양도소득세를 발생주의 과세로 전환한다는 의미로 볼 수 있음. 발생주의적 양도소득세라는 의미로 토지초과이득세를 도입한다면 동결 및 결집효과 등 양도소득세의 부정적 측면이 해소되고 시세 차익을 위한 유휴부동산 과다 보유를 예방할 수도 있을 것임.
- 토론2_김진영(건국대학교 경제학과 교수)
우리나라는 국민(조세)부담률이 OECD에서 가장 낮은 나라에 속하는 편임. 낮은 부담률은 경제적 여건보다는 국가운영 철학 내지 국민의 세금에 대한 저항이 원인이었을 것으로 추측. 사회복지 지출과 국민부담률 사이에는 밀접한 상관관계가 있으며 우리나라가 전반적으로 복지지출에 인색한 것은 부인할 수 없는 사실임. 발제문의 기조는 늘어나는 복지지출을 감당하기 위한 증세 방안을 제안하며 이에 어느 정도 동의하지만 지출 구조조정도 동반할 필요가 있음을 지적하고자 함.
세제개편에서 첫 번째 순위는 소득세가 되어야 할 것임. 우리나라의 소득세 비중이 여전히 낮고 소득재분배 기능이 가장 강한 세금이기 때문임. 우선적으로 비과세 감면의 정비가 이루어져야 하고 가능하다면 세대 간 형평성을 높이는 방향으로 고민할 필요가 있음.
소득세 및 법인세 : 비과세 감면 정리 부문에 동의함. 다만 세율 인상과 비과세 감면 정리가 동시에 진행될 경우 납세자에게 부담이 될 수 있으므로 비과세 감면 정리 후 최고 소득 구간 설정과 세율 상향이 시작되는 것이 바람직하다고 생각함. 금융자산과세 강화의 경우 세대 간 형평성을 도모할 수 있는 조치라는 점에서 기본 방향에 동의함.
부동산 관련 세제 : 부동산 세제는 취득-보유-처분 단계를 일괄하는 합리성과 납세자 수용성을 동시에 감안하면서 정비되는 것이 바람직하며 부동산 보유와 관련해 세대 간 불평등이라는 문제에 대해 우리 사회가 더 진지하게 생각했으면 함.
보유세 : 세금 제도가 오락가락하면서 부동산 가격이 지나치게 상승한 이후 가라앉는 국면에서 오히려 세금을 많이 걷히는 식의 과거 경험이 반복되지 않았으면 함. 그런 점에서 최초 도입 시의 종부세에 큰 무리가 없었다고 생각함. 우선은 종부세가 흔들리지 않고 정착되기를 기대함. 또한 보유세에서 실거주나 다주택 여부 등을 지나치게 고려하기 보다는 보유가치가 세부담에 제대로 반영되도록 하는 것이 바람직하다고 생각함.
- 토론3_홍순탁(내가만드는복지국가 운영위원장, 회계사)
소득세 공제 감면 축소 : 근로소득공제는 조세지출예산서에 포함되지 않으나 가장 큰 공제항목임. 현재 공제한도가 적용되는 근로소득금액이 3억 6,250만 원으로 매우 높은 수준임. 고소득자의 경우 생계비 확보 필요성이 없으므로 발제자의 제안과 같이 근로소득 8,500만 원에서 한도가 고정되는 것이 아니라 1.5억 원 이후 부터는 한도를 줄여 고소득자에게는 근로소득공제 한도를 없애는 것을 제안함. 기타 공제와 관련해 신용카드 공제는 도입 목적이 달성되었으나 납세자 반발 등의 사유로 계속 연장되고 있음. 상위 구간의 한도를 줄여나가는 방식으로 점진적으로 폐지하는 방안을 고려해 볼 수 있음. 또한 의료비, 교육비 공제나 벤처관련 투자 공제의 경우도 일정소득을 초과할 경우 한도가 축소되는 방안을 도입해 전체적인 비과세 감면 축소를 시도해 볼 수 있음.
자산소득 과세 강화 : 주식양도차익에 5,000만 원의 기본공제를 적용하는 것은 매우 과도함. 조속한 시일내에 2,000만 원 수준으로 축소하고 2,000만 원 또한 단계적으로 감소시켜야 함. 추가적으로 대주주의 경우 기존과 세율적용이 동일하나 기본공제를 적용받게 되어 세부담이 축소되는 문제가 발생함. 따라서 기존의 대주주에 대해서는 기본공제를 인정하지 않을 필요가 있음. 종합적으로 대주주는 기본공제를 폐지하고 종합소득으로 과세하되 대주주가 아닐 경우 기본공제를 2,000만 원이하로 줄이고 단일세율로 과세하는 방안을 제안함. 분리과세되고 있는 2천만 원 이하의 주택임대소득은 전면 종합과세해야 하며 기준경비율/단순경비율도 현실적으로 하향 조정할 필요가 있음.
법인세 증세 방안 : 미국 바이든 정부 출범 이후 미국이 법인세율 인상을 추진하면서 법인세 인상이 논의되고 있음. 우리나라의 법인세가 단계적 누진과세이므로 중간세율은 낮게 적용되고 있음. 따라서 우선적으로 중간세율 인상을 추진하는 것이 필요함. 또한 법인세 공제감면을 축소하기 위해 최저한세율을 인상할 필요가 있음.
보유세 인상 : 보유세는 부동산 가격 상승시 세부담을 증가시켜 가격 하락 압력으로 작용하는 가격 조정 메커니즘이 있으므로 주택 보유세는 현재의 제도를 일관되게 유지할 필요가 있음. 우리나라는 GDP대비 토지자산 비율이 매우 높은 수준임(대부분 국가 300% 이하, 우리나라 500%). 따라서 보유세 증세는 토지에 집중되어야 함. 발제자의 의견에 대체로 동의하며 별도합산과세 대상 토지를 축소하는 방안을 추가적으로 고려해 볼 수 있음. 참고로 건축물의 부속토지는 인정비율이 과다해 낮은 세율을 적용받는 별도합산토지가 많아지는 상황임. 용도지역별 적용비율을 하향조정할 필요가 있음.
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