[긴급 좌담회] 카카오 불통 사태로 본 플랫폼의 독점 문제

지난 10월 15일 카카오 3만 2천여대의 서버를 가동해온 SK C&C 분당 데이터센터에서 발생한 화재로 카카오톡과 다음메일 서비스 뿐만 아니라 카카오 계열사의 주요 기능들이 불통되는 사태가 발생했고, 화재 후 5일째인 10월 19일에야 주요 서비스가 대부분 정상화되었습니다. 국민 대다수가 사용하는 각종 메신저, 결제 및 예약 서비스 등이 국민의 삶에 없어서는 안되는 필수요소가 되어 있음에도 이들의 위기 대처 능력은 한없이 부족하다는 것이 이번 사고로 인해 드러났습니다.

이번 사태로 인해 소비자인 국민들은 일상 생활에서 소통 뿐만 아니라 각종 결제 및 입출금 등에 불편을 겪었고, 카카오를 이용하는 소상공인들의 피해도 작지 않았습니다. 이에 소비자·노동·중소상인·시민단체 등은 카카오에 제대로 된 배상 및 책임 이행을 요구하고, 정부와 국회가 자율규제 정책을 폐기하고 온라인 플랫폼 중개거래 공정화법 및 플랫폼 반독점을 위한 입법 논의에 나설 것을 촉구하는 긴급 좌담회를 개최했습니다.

좌담회 개요

• 제목 : <카카오 불통 사태로 본 플랫폼의 독점 문제> 긴급 좌담회
• 일시 및 장소 : 2022년 10월 20일(목) 오전 10시, 참여연대 2층 아름드리홀
• 주최 : 온라인플랫폼공정화를위한전국네트워크
• 프로그램 
  • 사회 :  이지우 참여연대 사회경제1팀 간사
  • 피해 증언
    • 발언 1 : 김홍민 한국통신판매사업자협회 회장 
    • 발언 2 : 정지연 한국소비자연맹 사무총장
    • 발언 3 : 김성한 전국민주택시노동조합 사무처장
  • 구조 진단
    • 발언 4 : 오병일 진보네트워크센터 대표
    • 발언 5 : 김남근 변호사·참여연대 정책자문위원장
    • 발언 6 : 서치원 변호사·민변 민생경제위원회 

보도자료 [원문보기/다운로드]

취지와 목적

지난 10월 15일 카카오 3만 2천여대의 서버를 가동해온 SK C&C 분당 데이터센터에서 발생한 화재로 카카오톡과 다음메일 서비스 뿐만 아니라 카카오뱅크, 카카오페이, 카카오게임즈, 카카오모빌리티, 카카오엔터테인먼트 등 카카오 계열사의 주요 기능들이 불통되는 사태가 발생했음. 화재 후 5일째인 10월 19일에야 주요 서비스가 대부분 정상화되었음.
이번 사태로 인해 소비자인 국민들은 일상 생활에서 소통 뿐만 아니라 각종 결제 및 입출금 등에 불편을 겪었고, 카카오를 이용하는 소상공인들의 피해도 작지 않았음. 업종별로는 카카오택시 접속 오류로 택시기사들이, 각종 고객 예약 지연 및 물건 주문·배송 오류로 소상공인들이 막대한 피해를 입은 것으로 보임. 정확한 피해 액수 및 손해 배·보상액은 산정되지 않았으나 철저한 조사 및 배상이 이뤄져야 할 것임. 또한 이를 계기로 집단소송법 및 징벌적손해배상제도 등에 대한 논의와 입법이 제대로 이뤄져야 함.
국민 대다수가 사용하는 각종 메신저, 결제 및 예약 서비스 등이 국민의 삶에 없어서는 안되는 필수요소가 되어 있음에도 이들의 위기 대처 능력은 한없이 부족하다는 것이 이번 사고로 인해 드러났음. 이는 사기업이라는 이유로 민간 부가통신사업자들에게 자율적인 의무만 부과할뿐 구체적인 관리·감독을 하지 않았던 정부의 책임이 매우 크다고 할 수 있음.
이번 카카오 사태는 특정 온라인 플랫폼 기업에 국민의 삶이 종속될 경우 어떠한 비극이 벌어질 수 있는지를 명백하게 보여준 사례임. 정부는 국민의 소통과 경제 생활에 밀접한 영향이 있는 온라인 플랫폼 기업이 독점적 지위를 갖고 시장지배적 지위를 남용하는 것을 사실상 방치해왔음. 온라인 플랫폼의 ‘잠금 효과(Lock-In Effect)’는 익히 알려져 왔으며, 이들이 공공재에 준하는 역할을 하고 있음에도 불구하고 이들을 규제하기 위한 ‘온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률(이하 “온플법”)’ 등을 사실상 팽개치고 자율규제만을 강조해왔던 것이 그것임. 뿐만 아니라 미국, EU 등이 플랫폼의 독점을 방지하기 위한 입법에 박차를 가하고 있음에도 한국 정부·국회는 독점방지법에 대한 제대로 된 논의조차 시작하지 않아 세계적 추세에 역행하고 있음.
이에 소비자·노동·중소상인·시민단체 등은 카카오에 제대로 된 배상 및 책임 이행을 요구하고, 정부와 국회가 자율규제 정책을 폐기하고 온플법 및 플랫폼 반독점을 위한 입법 논의에 나설 것을 촉구하는 긴급 좌담회를 개최함. 좌담회에서는 플랫폼 독과점으로 인한 소비자, 입점업체 등의 피해 방지를 위한 데이터보호, 데이터 상호 호환성 등에 대한 미국와 유럽의 입법대안에 대해서도 알아볼 예정임.

주요 발언 내용
김홍민 한국통신판매사업자협회 회장
화재 발생 겨우 2시간 만에 큰 불길을 잡았지만 데이터센터에 입주하고 있는 카카오의 서버에 전원이 들어오지 않음으로 인해 카카오 계열 일부 서비스는 현재까지도 장애가 지속되고 있고 이번 사태에 대하여 대통령도 “전쟁 같은 비상 상황에 카카오톡이 먹통이 되면 어떻게 할 것인가”라며 우려의 목소리를 밝힌 바도 있음.
이 사태 책임의 중심에 있는 서버 주인 카카오는 지난 2011년 4월 28일에도 네트워크 장비 오류로 인해 카카오톡의 사용이 원활하지 않아 조치를 하고 긴급공지를 알린 바 있었고 동년 3월 29일에도 사진·동영상 전송 첨부 서비스 등의 장애로 피해를 일으킨 전력도 가지고 있음. 이번 사태로 통신판매 사업자들이 피해 본 내용의 일부는 다음과 같으며 미처 파악이 되지 못한 사례도 다수 있을 수 있음.

• 피해사례 1 : 카카오 채널을 통해 광고도 상품도 판매하고 있는 강원도 동해 알찬농수산의 경우 판매량의 80%를 카카오톡 채널을 통해 광고도 하고 주문도 받아 통신판매하고 있음. 이번 사건으로 인하여 주문도, 판매도 할 수 없어 피해를 많이 받았음.
• 피해사례 2 : 카카오 라이브커머스에서 생방송으로 상품을 판매하는 사업자임. 부산에서 수산물을 카카오 쇼핑 라이브, 카카오톡 쇼핑하기를 통해 실시간으로 고객과 소통하며, 라이브 영상을 통해 상품을 다각도로 소개 판매하는데 정해진 시간에 소개도 하지 못했고 스튜디오 및 장비 렌탈 비용 및 쇼호스트 출연료 등은 지출해야 했음.
• 피해사례 3 : 카카오 선물하기는 생일날 선물을 카카오로 보내는 문화가 정착됐다고 할 정도로 이용자가 많은 콘텐츠임. 2011년 론칭 1년차 300억 원대로 시작해, 2020년 10년만에 3조원 규모로 100배나 성장했고 지난해 2분기 거래액은 1조 2,665억원으로 1년 전보다 45.7% 증가해 카카오 쇼핑 분야에서 카카오톡 선물하기의 비중을을 짐작할 수 있음. 인기리에 판매되었던 상품은 생일 선물로 과일·소고기·꽃배달·화분·치킨에 이르기까지 통신판매 사업을 하고 있는 소상공인들의 다양한 제품들이 판매 기회를 상실하게 되었으며 카카오톡 선물하기로 받은 기프티콘을 사용하지 못한 이용자들도 다양한 피해를 호소하는 등 매출의 기회가 박탈되었음.
• 그 외 피해사례 : 카카오 상단바 또는 카카오애드에 유료 광고를 게재하고 있는 판매사업자 및 카카오 아이디로 간편 로그인 기능을 연동한 쇼핑몰을 이용하는 사업자도 피해를 보았음.

2021년 10월 25일, KT 유무선망이 전국적으로 마비되어 주문 마감도 하지 못해 신선식품의 경우 배송일 지연 및 환불 사례가 발생했고, 라이브커머스 등 소셜 플랫폼을 통해 라이브로 상품을 판매하는 사업자들은 인터넷이 먹통이 되면서 이번 사태와 같이 어렵게 준비한 방송 자체를 망치는 등 적지 않은 피해가 발생함. 식당·카페 업종의 경우 매출이 25% 가량 줄었다는 조사결과도 나왔던 KT 먹통 사태를 우리 통신판매사업자는 고통스럽고 생생하게 기억하고 있으며 관계당국에 다음과 같이 요구함.
국회와 정부는 KT와 같은 기간통신사업자는 물론 부가통신사업자인 플랫폼 기업들도 기간통신사업자에 준하는 법적 책임을 지도록 하고, 이번에 명백하게 확인된 플랫폼 기업의 독점이 우리 사회에 미치는 영향과 부작용을 면밀히 검토하여 제도개선에 나설 것을 요구함. 네이버와 카카오의 피해와 복구상황에 대한 비교가 되고 있음. 2021년 네이버는 독자적인 데이터 센터를 구축했을 뿐 아니라 단건 서비스 결제가 많아 애초 데이터 양이 많지 않음. 반면 카카오는 채팅 및 각종 서비스로 인해 시스템을 분산하다 보니 성능을 극복하기 위한 캐시 서버들이 필요했을 것으로 추정됨. 그런데 화재로 카카오 서비스가 갑자기 종료되면서 캐시 서버가 이를 백업하지 못하고 데이터가 소실된 것으로 예상할 수 있음. 복구를 위한 백업 데이터량도 방대할 것이기 때문에 자동 백업의 속도가 데이터량을 따라가지 못할 것으로 보이며, 타 메신저 시스템을 운영하는 회사들도 유사 사고 발생시 동일한 문제점을 가지고 있을것으로 추정됨.
50만 통신판매사업자는 매년 등록면허세를 납부하면서 사업을 영위하고 있으며, 다시는 이러한 불통·먹통 사태가 일어나지 않도록 막아주기를 요구함. 추후 이러한 불통사태 발생시 소비자 개개인이 소송을 진행하지 않아도 국민들이 피해를 구제받을 수 있도록 국회가 집단소송법과 징벌적손해배상제도 법안 논의를 해줄 것을 요청함. 이 경우 엄청난 배상액 때문에 기간통신사업자와 플랫폼 기업들이 사전에 사고발생 방지를 위해 노력하게 될 것임. 또한 자율을 빙자한 규제 사각지대에서 몸집을 키우며 각종 불공정과 독점 문제를 키워온 플랫폼 기업의 책임과 의무를 강화하고 그 폐해를 방지하기 위해 국회가 나설 것을 촉구함.

정지연 한국소비자연맹 사무총장―카카오사태로 본 소비자와 플랫폼사업자의 역할
10월 15일 발생한 SK C&C 데이터센터(판교 소재)의 화재로부터 촉발된 카카오의 서비스 장애로 카카오톡, 카카오 택시, 다음메일, 카카오페이, 카카오맵, 다음포털, 카카오페이지, 카카오웹툰, 카카오뱅크, 멜론, 카카오게임즈 게임, 카카오스타일 등 카카오 주요 서비스가 모두 멈추었고, 심지어 카카오톡을 인증서로 사용하는 국가서비스까지도 먹통이 되는 상황을 경험하면서 많은 소비자자들과 소상공인들은 실질적 피해를 경험하였음.
현재와 같은 다양한 플랫폼의 발전을 가능하게 만들었던 인터넷은 핵전쟁에서도 통신이 가능할 수 있게 만들 의도에서 출발했지만 국민 대부분이 사용하는 온라인 플랫폼 서비스가 핵전쟁도 아닌 단지 배터리 1개의 화재로 멈춰 선 것은 초연결사회를 만들어가는 상황에서 소비자 입장에서 충격이 아닐 수 없음.
토론자의 경우 10월 15일 오후 부모님을 모시고 병원을 갔다가 카카오택시를 부르는데 계속 서비스장애가 떠서 영문도 모른 채 휴대폰을 몇 번 껐다켰다 했었고, 다음 유료메일서비스를 이용하고 있는데 사건이 일어난 지 3일이 되도록 다음메일이 복구되지 않아 업무상 차질을 초래하기도 했음.
10월 17일 12개 소비자단체로 구성된 한국소비자단체협의회는 이번 카카오서비스 장애는 플랫폼 사업자 효율성·비용절감 강조가 가져온 참사로 규정하고 다음 세가지를 요구하는 성명서를 발표함.

• 카카오는 독점적 환경에 기반해 계열사를 늘리며 외적 성장에만 치중하지 말고, 기본적인 서비스 관리 책임을 높일 것
• 화재 등 비상 상황에 대한 실시간 데이터 백업 체계와 재난 장애 대응을 원점에서부터 재검토 할 것.
• 이번 카카오 장애로 인해 발생한 소비자와 소상공인들의 피해에 대해 실질적인 보상이 이루어 질 수 있도록 보상방안을 강구할 것.

카카오의 사회적책임 얘기도 나오지만 이번 사태의 본질은 카카오가 문어발식 사업영역을 확장하며 돈이 되는 부분에만 관심이 있었지 기본적인 서비스 본질의 관리책임을 위한 투자에는 관심이 없었다는 것이 가장 문제였음.
사실상 독점적 지위에 있는 플랫폼 서비스가 장시간 중단되는 초유의 사태가 발생하면서 대통령을 비롯한 국회, 정부, 언론 등이 모두 다양한 문제의식을 표출하고 있다. 이번 사태를 계기로 독점적 플랫폼의 다양한 문제점에 대하여 다시 한번 고민하며 숙의할 수 있는 기회를 만들고 사회적 합의를 도출하는것은 바람직한 일임.
다만, 단순하게 독점사업자에 대한 규제로 논의가 변질되어 버리는 것이나 자체 데이터센터를 갖추지 못했기 때문에 이러한 문제가 발생했다는 식의 일방향적 사고로 논의가 기우는 것은 경계해야 함. 화재나 천재지변은 자체 데이터센터를 구축했다고 해서 피해갈 수 있는 것이 아니고 자체 데이터 센터를 구축, IDC 혹은 클라우드 이용 어느 쪽이든 소비자가 서비스를 끊김없이 안정적으로 제공할 수 있는 가장 효과적인 구성을 찾아서 구축·운영하려는 노력이 중요함.
이번 사태를 계기로 디지털 서비스 전체에 대한 법적 규제체계를 전면 재검토하여 과거의 기간통신과 부가통신의 구분에 의존한 체계에서 탈피하여 디지털 서비스의 역할과 기능, 사회적·경제적 영향력 등을 종합적으로 고려하여 새로운 규제체계를 설정하는 방향으로 입법 논의를 가속화할 필요가 있음. 디지털시대의 기본은 안정적이고 끊김 없는 디지털 서비스를 제공하는 것임.
마지막으로 전자상거래시장은 매년 급상승하고 있고 특별히 코로나19를 겪으며 비대면사회로 빠르게 전환하며 배달앱, C2C 플랫폼을 통한 거래가 증가하며 소비자불만도 늘고 있음. 소비자단체가 운영하는 1372소비자상담센터에 접수된 상담건 중 플랫폼을 중심으로 하는 전자상거래 소비자피해는 전체의 30% 정도 비중을 차지하고 있는데 그중 소비자피해가 다발하는 상위 20개 사업자를 정리해보니 이중 16개가 대형플랫폼과 관련한 소비자 피해였음.
디지털 경제에서 플랫폼이 차지하는 영향력이 강화되었음에도 오픈마켓을 포함한 플랫폼 업체들이 계약 당사자가 아니라는 이유로 소비자피해에 대한 책임을 외면하고 있는 것이 현실이라 소비자단체들은 지속적으로 플랫폼의 책임 강화를 주장해옴.
온라인 유통 시장이 급성장함에 따라 플랫폼 중심으로 거래구조가 개편되고 있는 상황에서 소비자 피해를 예방하고 보호하기 위한 플랫폼의 책임을 강화함으로써 시장의 신뢰를 얻고 산업의 성장을 이끄는 선순환구조를 만드는 것이 필요함.

김성한 전국민주택시노동조합 사무처장
외주의 데이터센터 화재로 인한 카카오서비스 먹통사태는 2012년 4월 28일 LG CNS 가산 데이터센터의 전원장치 사고로 4시간 이상 불통되었던 사고가 재연된 것임. 이는 10년간 연 매출 6조원, 무려 187개 계열사를 거느린 대기업으로 성장한 카카오가 아직 자체적인 데이터센터도 없이 외주로 판교 데이터센터에 3만2천여 개의 서버가 다운되어 이원화와 재난복구가 장시간 제대로 되지 않았다는 점은 매우 심각한 문제임. 전국민주택시노동조합은 이 사태를 골목상권까지 무차별적으로 문어발식 사업확장과 이윤추구에 골몰해왔던 카카오가 국민들의 일상적인 삶과 업무를 지배하면서 정작 국민의 공공성은 외면한 독점의 폐해가 빚은 참사이며 우연이 아니라 필연적으로 예견된 인재라고 봄.
카카오모빌리티의 카카오T 택시호출 서비스도 10월15일 오후부터 16일까지 중단되어 국민들은 또다른 승차난을 겪어야 했고 법인택시 노동자들은 사납금도 못채워 주말 택시운행을 일찌감치 접거나 장시간 ‘길빵’하는 혼란스런 사태가 이틀동안 계속됨.
카카오가 이번 사태의 피해 보상대책으로 수수료 받는 유료서비스만 보상하겠다는 것은 여전히 공공의 편익은 안중에 없는 발상이며, 사상초유의 장기간 카카오의 먹통사태는 유료만이 아니라 무료서비스를 이용하는 국민들의 피해도 막대하므로 재고되어야 함. 이에 택시4개 단체는 피해실태를 점검하여 수수료를 내는 유료호출만이 아니라 무료호출 불통사태로 피해당한 택시노동자들의 집단피해 보상대책도 요구할 방침임을 밝힘.
특히 카카오가 택시호출시장 95%이상을 독점하는 상황에서 카카오 호출서비스 중단이 오히려 길에서 택시잡기가 수월했다는 반응이 많았다는 점에 주목할 필요가 있음. 이는 카카오 호출이 전면 중단되자 목적지 미표시 가맹택시는 물론이고 목적지 표시로 골라잡기가 불가능해진 일반중개 택시까지 대거 ‘길빵’에 나서면서 빚어진 역설적 상황이라고 봄. 이는 카카오가 가맹호출과 중개호출을 목적지 표시와 미표시로 웃돈받고 줄세워 우선 배차하는 불공정배차시스템을 만들어 막대한 이익만 추구한 유료호출시장 독점의 폐해가 택시호출이 넘치는 특정시간대에 국민들의 승차난을 야기하는 주된 원인의 하나임을 보여줌. 이에 전국민주택시노동조합은 국토교통부가 10월 4일 발표한 ‘심야택시승차난 완화대책’에서 일반중개호출에 신설하는 유료호출만 목적지를 표시하지 않겠다는 것은 플랫폼에 불공정배차를 계속 보장해 준 혜택임을 분명히 지적하며 수정할 것을 요구함.
아울러 정부와 정치권, 국회가 목적지미표시 법제화, 플랫폼중개사업에 대한 개선명령 및 위반행위 행정처분, 플랫폼 여객운수사업의 공공성과 플랫폼 독점방지를 위한 법제화를 더 이상 눈치보거나 미루지 말고 국정감사가 끝나면 입법안을 조속히 처리할 것을 촉구함.

오병일 진보네트워크센터 대표―카카오 불통 사태로 본 플랫폼의 독점 문제 – 개인정보 독점 관점에서
이번 카카오 불통 사태를 통해 독점 기업으로서 카카오의 영향력 입증, 독점 플랫폼이 미치는 해악에 대한 성찰이 필요함.
1) 카카오 등 빅테크의 독점 메커니즘

• 카카오 독점의 기반은 카카오톡의 방대한 이용자 규모
• 디지털 시장은 네트워크 효과, 전환 비용, 정보의 자기강화적 이점, 규모에 따른 수확체증 등의 특성을 가지고 있음→ 진입장벽으로 작용하여 승자독식의 특성을 가짐
• 카카오톡은 이용자 규모가 커질수록 가치가 높아지며 국민 메신저로 성장
  • 전환 비용 : 이번 상태로 200만명이 이탈했지만 하루만에 복귀했다고 함
  • 모바일분석업체 와이즈앱·리테일·굿즈에 따르면 17일 카카오톡 사용자 수는 4093만명을 기록했음. 카카오톡은 먹통 사태가 발생하기 전인 14일 4112만명에서 16일 3905만명으로, 사용자 수가 207만명 급감했었음. 하지만 상당수의 카카오톡 서비스가 복구되면서 단 하루 만에 다시 188만명이 늘어, 사실상 먹통 사태 이전과 유사한 수준까지 회복됨(기사보기).
  • 방대한 이용자 기반→ 더 많은 데이터 축적→ 이용자 확대의 자기강화 구조
• 공격적인 인수합병도 빅테크의 공통 특성
  • 2021년 11월부터 3개월간 인수합병이 가장 활발했던 기업집단은 카카오였으며, 총 12개 회사를 인수함. 그 이전 3개월 동안에도 14개 회사를 인수함(기사보기).

2) 카카오 계정 로그인

• 카카오 계정 로그인이 확대되면서 카카오의 장애가 계열사 서비스 뿐 아닌 다른 서비스 이용의 장애로 확대됨(기사보기).
• 해당 서비스의 장애가 없었음에도 사용하지 못하는 상황에 대한 책임론
• 카카오 계정 로그인을 통해 카카오는 이용자의 사이트·앱의 가입 및 이용 내역 확보 : 이용자의 관심사, 자주 이용하는 정도 등

3) 카카오톡을 통한 공공기관 고지서 모바일 전자고지

• 2019.2.14 과기정통부는 ICT 규제 샌드박스에 근거해 카카오페이와 KT에 대해 <메신저·문자 기반 행정‧공공기관 고지서 모바일 전자고지 서비스>에 대해 임시허가 허용함.
  • 행정·공공기관의 요청에 한하여, 본인확인기관이 주민번호를 연계정보(CI)로 일괄 변환할 수 있도록 임시허가함.
  • 이에 따라 공공기관은 여권만료 안내, 예비군 훈련통지, 입영통지, 교통범칙금·지방세·과태료 등을 카카오톡이나 문자로 고지할 수 있게 됨.
• 문제점
  • 연계정보(CI)는 주민번호와 1:1 매칭되는 온라인 주민번호이지만 법적 근거가 없음. 애초에 주민등록번호 대체수단의 하나로서 서로 다른 기업들이 공통 고객을 인식할 수 있도록 지원하기위해 등장함.
  • 연계정보(CI)를 보유하면 주민번호와 마찬가지로 한국 국민에 대한 고유한 식별 가능. 범용 식별자로서 주민번호와 동일한 문제, 즉 서로 다른 개인정보를 통합할 수 있는 열쇠로서의 문제를 야기함.
  • 모바일 전자고지 임시허가는 연계정보(CI) 활용 활성화의 계기가 됨
  • 공공기관이 카카오톡이라는 특정 애플리케이션을 지원하는 효과 → 카카오톡의 독점 지원(기사보기)
  • 실명 기반의 한국의 독특한 인터넷 환경 확대
  • 카카오뱅크는 심지어 2022년 10월 6일 본인확인기관으로 지정됨.
  • 플랫폼 기업이 보유한 방대한 개인정보가 실명기반으로 더욱 위험함.

4) 공공기관의 민간서비스 활용 문제

• 공공기관의 모바일 전자고지 외에도 카카오톡 대화방을 통해서 서로 다른 부처의 업무를 처리한다든가 네이버나 카카오의 맵을 사용하는 등 민간 서비스를 활용하는 경우가 증가하고 있음.
• 이 때문에 카카오 불통 사태가 발생했을 때 공공서비스나 업무까지 지연되거나 마비되는 상황이 발생함.
  • 보건소·지자체·중앙사고수습본부는 카카오톡 단체 채팅 기능을 활용해 병상 배정을 수행하면서 이번 장애로 코로나 환자가 20시간 넘게 대기하기도 함(기사보기).
  • 행정안전부의 안전신문고 앱은 재난 또는 그밖의 사고·위험으로부터 국민의 안전을 확보하기 위해 안전위험 상황을 신고하는 서비스인데, 이번 장애가 발생했을 때 작동을 멈췄음. 메시지(톡), 지도, 위치연동, 메시지 발송 기능이 카카오 서비스와 연동되어 있었기 때문임(기사보기).
• 이메일은 누구나 서비스할 수 있는 개방형 표준을 사용하지만, 카카오톡 등 카카오 서비스는 특정 업체가 배타적으로 제공하는 것임. 공공서비스가 특정한 서비스만을 사용할 경우 기능과 안전성이 특정 민간기업에 종속될 수밖에 없음.
• 또한, 공공기관이 특정 민간 서비스를 사용함으로써 공공서비스를 이용하는 국민 역시 해당 서비스를 이용할 수밖에 없음. 이는 국민들이 카카오톡과 같은 특정 민간 서비스를 많이 사용하고 있어 편리하다는 것이 이유지만, 거꾸로 해당 기업의 독점을 공고화하는데 공공기관이 기여한다는 비판을 피할 수 없음.
• 윤석열 정부는 ‘디지털플랫폼 정부’를 표방하며 정부의 데이터와 민간 서비스를 자유롭게 결합하여 새로운 가치를 창출하겠다고 하고 있음. 디지털플랫폼 정부는 공공서비스인데 민간의 서비스를 결합하겠다는 것임. 아직 구체적인 결합 방안이 나온 것은 아니지만, 민간 서비스에 과도하게 의존하거나 공공서비스로서의 투명성과 책무성을 해치지 않도록 주의할 필요가 있음.

5) 플랫폼 기업의 데이터 독점으로 인한 폐해

• 플랫폼/빅테크의 개인정보를 비롯한 데이터 독점은 개인정보보호, 공정경쟁, 혐오발언과 가짜뉴스 확산, 미디어 다양성, 민주주의 등 측면에서 많은 해악을 야기하고 있음.
• 시장지배력을 가지고 있는 플랫폼/빅테크 사업자는 개인정보보호를 강화하고자 하는 유인이 약화될 수 있음. 강력한 개인정보보호를 제공하는 신생기업이 등장하기 힘들기 때문임.
• 개인정보 및 시장지배력 남용 행위의 유형은 아래 규제 사례 참조

6) 플랫폼 기업의 데이터 독점에 대한 규제 사례

• 전 세계적으로 기간통신사업자에 비해 부가통신사업자에 대한 규제는 거의 없었던 것이 사실이지만, 플랫폼 및 빅테크의 권력이 강화되고 이들의 권력 남용으로 인한 폐해가 확대되면서 시장지배력을 가진 플랫폼 사업자에 대한 새로운 규제가 도입되고 있음. 특히, 이들 플랫폼/빅테크가 지배력을 강화하는 메커니즘과 이용자나 다른 사업자에게 영향을 미치는 방식이 전통적인 다른 산업과는 다르기 때문에, 반독점 분야를 비롯해서 새로운 규제가 시도되고 있음.
• 유럽연합 디지털서비스법(DSA) : 대규모 온라인 플랫폼(월 4,500만명 이상 이용하는 온라인플랫폼서비스)에 높은 의무 부과(참조).
  • 모든 플랫폼서비스에 적용되는 규제
    • 다크 패턴 사용 금지
    • 온라인 광고의 투명성 보장 의무 : 광고게시자, 광고주 등 정보제공, 민감정보 프로파일링 광고 금지
    • 콘텐츠 추천시스템 투명성 보장 의무 : 주요 매개변수·변경방법 고지
    • 아동 프로파일링 기반 표적 광고 금지
  • 대규모온라인플랫폼에 적용되는 규제
    • 서비스의 체계적 위험에 대한 위험평가 실시 의무
    • 추천시스템에 대한 추가의무 : 프로파일링에 기반 아닌 옵션 제공
• 유럽연합 디지털시장법(DMA)
  • 디지털 시장에서 “게이트키퍼(gatekeeper)” 역할을 하는 대규모 온라인 플랫폼의 시장지배력 남용을 방지하고, 디지털 시장의 공정한 경쟁 환경을 조성
  • 취득한 개인정보를 게이트키퍼의 다른 서비스에서 취득한 개인정보 또는 제3자 서비스에서 취득한 개인정보와 결합 금지
  • 사업이용자가 게이트키퍼 서비스를 통해 제공되는 것과 동일한 제품 및 서비스를 다른 플랫폼에서 다른 가격 및 조건으로 최종이용자에게 제공할 수 있도록 허용
  • 사업이용자가 문제제기를 위해 법원을 포함한 관련 당국 기관에 연락하는 것을 방지하거나 제한할 수 없음
  • 사업이용자와 경쟁하는 게이트키퍼는 사업이용자의 공개되지 않은 데이터를 사용하여 사업이용자와 경쟁할 수 없음.
  • 순위 또는 관련 색인 및 크롤링에서 제3자와 유사한 자사의 제품 및 서비스를 우대해서는 안 되며, 순위 서비스에서 투명하고 공정하며 비차별적인 조건 적용
  • 서비스 제공자 및 하드웨어 제공자, 사업이용자에게 상호운용성을 무료로 허용하고 동일한 하드웨어 및 소프트웨어 기능에 접근할 수 있도록 허용해야 함.
  • 사업이용자(또는 그 최종이용자)가 게이트키퍼의 서비스나 부가 서비스를 사용하여 제공 또는 생성한 데이터에 대하여 무료로 지속적으로 실시간으로 접근하고 이용할 수 있도록 해야 함.
  • 개인간 통신서비스가 다른 개인간 통신 서비스 제공자의 서비스와 상호운용될 수 있도록 무료로 허용해야 함 : 예를 들어, 카카오톡은 다른 메신저(텔레그램)과의 상호 연결을 허용해야 함.
• 미국 반독점 개혁법안 패키지 (참고 : https://act.jinbo.net/wp/46210/)
  • 미국 온라인 혁신 및 선택 법안(American Innovation and Choice Online Act) : 다음과 같은 자기 우대 행위를 금지함.
    • 다른 사업자의 제품이나 서비스보다 자신의 제품이나 서비스를 유리하게 만드는 것
    • 다른 사업자가 플랫폼 자체 서비스와 동일한 조건으로 해당 플랫폼 또는 소프트웨어에 액세스하는 것을 제한하는 것
    • 자체 제품 또는 서비스를 지원하기 위해 비즈니스 사용자의 비공개 데이터를 사용하는 것 혹은 경쟁 비즈니스 사용자의 활동으로 생성된 데이터에의 접근을 제한하는 것
  • 서비스 전환의 용이를 통한 호환성 및 경쟁 증진법(Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act, ACCESS법)
    • 거대 온라인 플랫폼으로 하여금 소비자 및 비즈니스 사용자가 다른 플랫폼으로 전환할 수 있도록 지원할 것을 요구함.
    • 1) (이동가능성) 이용자 데이터를 다른 플랫폼으로 안전하게 이전하고, 2) (상호운용성) 다른 플랫폼이 자신의 시스템에 연결하고 소통할 수 있도록 허용하는 인터페이스를 유지해야 함
  • 플랫폼 경쟁 및 기회법 (Platform Competition and Opportunity Act)
    • 거대 온라인 플랫폼 운영자의 인수합병을 제한함.
    • 인수가 불법적이지 않기 위해서는 경쟁을 해하지 않는다는 점을 플랫폼이 입증해야 함
  • 플랫폼 독점 종식법 (Ending Platform Monopolies Act)
    • 거대 온라인 플랫폼이 자신이 소유하거나 통제하고 있는 또 다른 사업 부문의 특정 제품이나 서비스를 제공하는 것을 금지함. 즉, 이해충돌을 원천적으로 금지하기 위한 목적임.
    • 플랫폼이 1) 제품이나 서비스를 판매하기 위해 해당 플랫폼을 사용하고 2) 비즈니스 사용자에게 플랫폼에 접근하기 위한 조건으로 해당 제품이나 서비스를 구매하거나 사용하도록 요구하거나, 혹은 3) 이해충돌을 야기하는, 또다른 사업 부문을 소유하거나 통제하는 것을 금지함.

김남근 변호사·참여연대 정책자문위원장

― 카카오 먹통 사태가 시사하는 플랫폼 독과점 문제의 몇 가지 교훈

1. 선제 예방은 불가능했나?

• 국민들은 카카오가 데이터 서버 운용을 이원화·다원화했고, 한 서버가 화재, 지진 등의 재난으로 불통되었을 때 다른 서버를 이용하여 바로 복구하여 중단없는 서비스가 이루어지는 것으로 믿고 있었음.
• 그러나 카카오 먹통사태를 겪으며 데이터 서버운용의 이원화·다원화 자체가 되지 않았거나, 적어도 화재 등의 재난상황에 대비하여 다른 서버를 이용하여 서비스를 바로 복구하는 훈련 내지 시스템 점검이 정기적으로 이루어지지 않았다는 것을 알 수 있었음.
• 2018년 KT 아현지사 화재로 인한 통신서비스 중단으로 자영업자들이 매출손실을 광범위하게 입은 사건이 있었음. 이를 계기로 방송통신기본법을 개정하여 KT, SKT 등 기간통신과 카카오, 네이버 등 사실상 기간통신인 부가통신서비스의 경우 방송통신재난관리 기본계획 시스템에 포함하여 위와 같은 재난상황에 대비한 시설운용 투자가 이루어지도록 하자는 논의가 있었음.
• 그러나 혁신기업에 대해서는 가급적 규제를 하지 않는 규제완화 정책으로 혁신기업을 육성하자는 ‘혁신성장 도그마’에 갇혀 독과점 플랫폼의 공공성 투자, 공공성 운영에 실패함.

2) 카카오 외 다른 플랫폼으로 옮기려 해도 독과점 lock-in 효과로 옮겨가기 어려움 플랫폼간 데이터 상호호환성, 이동가능성이 보장되어야 독과점을 해소하고 경쟁체제가 보장될 수 있지 않나?

• 이번 먹통사태를 계기로 카카오를 탈출하여 다른 플랫폼으로 이동하려면 카카오에서 축적되어 있는 활동 데이터, 거래 데이터 등을 가지고 옮겨갈 수 있어야 함.
• 몇 년 동안 운영해 온 카카오 단톡방을 단톡방 결의로 텔레그램으로 옮기려면 그 단톡방에 있는 데이터 정보를 그대로 텔레그램으로 옮길 수 있어야 하나 카카오 등은 플랫폼은 고객이나 사업이용자가 요구하는 데이터 상호 호환성, 이동가능성에 대한 기술적 장치를 해 놓지 않고 있음.
• 이렇게 고객이나 사업적 이용자가 플랫폼 사이를 데이터를 가지고 이동할 수 있어야 플랫폼 경쟁체제가 마련되고 독과점이 해소될 수 있음. 예를 들어 카카오 먹통 사태를 계기로 고객이나 사업이용자가 텔레그램이나 네이버 라인 등에 무더기 가입하였으나, 결국 카카오에서 활동한 많은 데이터의 이전이 불가능하거나 많은 비용과 시간이 소요되어 이를 포기하고 다시 카카오에 남을 수밖에 없어 새로운 경쟁 플랫폼이 성장할 수 없는 독과점 상태가 계속 유지됨.
• 이를 위해서는 데이터 상호 호환성, 이동가능성에 대한 기술적 장치를 가능토록 해야 하나, 이를 플랫폼 기업 자율로 비용을 들여 설치할 것을 기대할 수 없음.
• 미국의 경우 하원의 플랫폼 독점방지 5법과 유럽의 디지털시장법에서는 독과점 플랫폼에 대해서 이러한 데이터 상호운용성, 호환성, 이동가능성을 보장하는 장치를 갖추도록 강제하는 입법이 추진되고 있음.

3) 카카오 먹통으로 소통, 생필품 구입, 택시, 상품·서비스 거래가 일거에 장애를 받았는데, 카카오의 문어발식 확장에 합리적인 규제를 하지 못한 것 아닌가 ?

• 카카오는 국내에 134개의 계열사를 가지고 택시, 대리, 상품거래 등 중소상공인 생계 영역의 사업에도 무분별하게 진출하고 있음
• 그 결과 중상공인들의 생계 위협만 아니라 일반 소비자도 SNS 소통, 생필품 구입, 택시잡기, 상품·서비스 거래 등에서 의존성이 심화되고 있으며, 이번 먹통 사태가 이를 확인해주는 계기가 된 것임

4) 소비자와 이용사업자(입점업체)는 제대로 피해배상·손실보상을 받을 수 있나?

• 기간통신 사업자의 과실로 통신장애 등으로 인한 손실에 대해서는 전기통신사업법에 보상규정이 있으나 카카오 등 부가통신 사업자의 과실로 인한 통신장애로 인한 손실에 대해서는 보상규정 없어 법개정이 필요함.
• 더욱이 카카오 먹통으로 결제 등이 되지 않아 거래를 하지 못한 영업손실은 보상을 하지 않을 가능성이 커 결국 손해배상 소송으로 귀결될 것임.
• 집단소송 제도가 없는 우리 현실에서는 피해를 본 자영업자들이 일일이 자신의 영업손실 금액을 입증해야 함. 미국의 집단소송이나 유럽의 단체소송에서는 통계적, 표본적 감정을 통한 입증도 가능하나 이러한 집단소송법제가 없는 우리 현실에서는 결국 영업손실 입증이 어려워 소액의 위자료 청구만 인정될 가능성이 많음. 이에 집단소송제 법 제정이 필요함.
• 만일, 카카오가 화재, 지진 등의 재난에 대비하여 서버의 이원화·다원화 및 재난상황에 대비하여 긴급복구 훈련 등의 투자가 필요함에도 불구하고 이를 알면서도 방치한 경우 징벌적 손해배상 대상이 되는 사건이 됨. 그러나 우리는 이러한 징벌적 손해배상 제도가 없어 이에 대한 입법 논의도 필요함.

서치원 변호사·민변 민생경제위원회

카카오 불통사태는 기술적 문제이나, 이를 통해 우리사회 플랫폼의 독점이 심화되었음을 체감하는 계기가 되었음. 플랫폼이 일상생활 깊숙이 침투하고 공공서비스를 대체할만큼 중요한 역할을 하고 있으나 그동안 시장에 맡긴다거나 자율규제를 통해 모든 문제를 잘 해결해 나갈 수 있다며 혁신을 저해하는 모든 규제를 철폐하고 최소화해야 한다는 주장은 설득력을 잃었음. 우리의 일상을 지키기 위해서라도 필요한 규제는 시행되어야 함. 그 구체적인 내용이 무엇이 되어야 하는지에 관해서는 지속적인 논의가 필요함.

2021년 카카오의 문어발식 확장의 문제를 지적하는 토론회를 진행한바 있음. 카카오의 택시호출 수수료 문제, 모빌리티 기본요금의 일방적 인상문제, 골목상권 침탈 문제로 시장에 맡겨서는 플랫폼의 무한 확장 및 이윤추구를 견제할 수 없음을 강조하였고, 경제주체간의 조화를 위한 조정과 규제가 필요하며 이를 위해 온플법이 도입되어야 함을 지적하였음. 온플법의 내용은 거래당사자 사이에 거래에 관한 정보(알고리즘의 주요변수, 계약의 주요내용과 계약 수정 및 해지에 관한 사항, 플랫폼이 수집하고 생성된 정보의 처리와 이용 등)를 충실히 제공함으로써 거래의 투명성을 제고하고 당사자의 절차적 접근권을 보장한다는 취지임. 그러나 이것이 과도한 규제라는 등의 프레임으로 처리되지 못함.

당시 문제된 불공정거래행위도 실상은 카카오의 독점적 지위에서 파생된 것임. 대체가 불가능한 지위에 있으므로 일방적으로 가격을 결정하거나 서비스 제공을 차단하거나 자사에 유리하게 서비스를 제공하는 등의 행위가 가능한 것임. 그러나 당시에 온플법 논의는 이러한 단계로 나아가지 못하고 혁신이냐 규제냐 이분법적 프레임으로 소모적 논쟁만 되풀이한채 흐지부지 되었음. 이후 플랫폼의 독점적 지위는 더욱 공고해졌으나 자율규제 기조로 아예 논의의 장이 사라졌음. 카카오가 일상생활을 지배하다시피 영향력을 확대할 수 있었던 것은 온라인 플랫폼이 혁신산업이므로 자유롭게 제한없는 사업진출이 허용되어야 한다는 정책기조에 의한 것이었음. 그러다 이번 사태를 계기로 갑자기 국가의 개입을 강조하고 나선 것이어서 당황스러움.

카카오가 독점적 지위를 구축한 과정을 살펴보면 플랫폼의 생리를 더욱 잘 이해할 수 있음. 카카오는 무료 메신저로 초기 스마트폰 메신저 시장에서 선두주자가 되었음. 이후 이용자수가 폭발적으로 증가하면서 다양한 서비스를 출시할 수 있었고 자연스레 진입장벽이 형성되어 독점체제가 구축됨. 이는 한글기반 서비스라는 특성도 작용하므로, 해외 사례를 무조건 갖다 붙일게 아니라 우리의 플랫폼 시장은 한국어 기반 시장으로 좁혀보아야 함. 카카오는 오늘날 134개 이상의 계열사(해외계열사 포함 180개 이상)를 거느리고 2021년 기준 매출 6조 원을 넘는 거대 공룡기업이 되었음. 카카오 서비스는 카카오톡 메신저 서비스에 여러 서비스를 덧붙이는 방식으로 다양화되었고 카카오톡을 중심으로 수직통합되었음. 이에 따라 카카오만의 플랫폼 생태계를 구축하고 그러한 생태계에 진입한 사용자들을 확실히 묶어두면서 영향력을 확대해왔음. 플랫폼 생태계의 특성은 해당 플랫폼을 이용하지 않고는 서비스에 접근이 불가능하거나 현저히 어렵다는 것이고 플랫폼 내에서 다양한 서비스를 충족하게 된다는 것임. 카카오 등 플랫폼은 플랫폼 가입 및 이용과정에서 발생하는 개인정보와 이용자 정보를 독점적으로 수집하고 관리하며 이를 활용해 수익을 창출하게 됨. 결국 플랫폼은 이용자의 생활필수요소가 되어 데이터를 수집하고 그 데이터를 활용하여 수익을 창출하는 것이 목적이나, 이 데이터를 소홀히 취급했다는 것이 이번 사태의 아이러니라고 볼 수 있음.

유럽이나 미국은 이미 GAFA의 독점적 지위로 인한 폐해를 체감하고 이에 대한 대책을 고심하며 만들어가고 있음. 우리에게 주요한 참고가 될 수 있음. 먼저 EU는 P2B 규칙을 제정하여 시행중에 있음. 이것은 우리의 온플법과 유사한 내용임. 당사자의 절차적 권리를 보장하고 거래의 투명성을 보장하기 위한 다양한 설명의무와 제공의무를 규정하고 있음. 또한 모든 플랫폼에 대해 이러한 의무를 부과함. 다음으로 DMA와 DSA를 도입할 예정임. DSA는 온라인 플랫폼을 통한 허위정보 및 혐오발언의 무차별 확산을 규제하고 플랫폼이 불법 온라인 콘텐츠에 책임을 갖도록 함. 민감정보에 기반하거나 아동을 대상으로 한 표적 광고를 금지하고 다크패턴(dark patterns)의 기만적 인터페이스 설계도 규제함. 빅테크 기업은 위험 영향평가를 수행하고 완화조치를 배포하며 매년 독립적인 감사를 수행해야 함.

DMA는 기업결합 심사를 강화하고, 차별취급과 자사우대를 금지하며, 데이터의 이전 및 운영체계간의 상호운용성을 규정함.즉, 자사와 타사 플랫폼에서 발생한 개인정보를 결합하지 말 것, 이용사업자가 자사 플랫폼에서 판매한 조건과 다른 조건으로 타사 플랫폼에서 상품 등을 판매할 수 있도록 할 것, 이용사업자가 자사 플랫폼에서 획득한 최종사용자에 대해 개별적으로 홍보‧계약을 체결할 수 있도록 할 것, 이용사업자가 관계당국에 자사 플랫폼을 신고하는 것을 금지하지 말 것, 이용사업자에게 자사의 특정 서비스 사용을 요구하지 말 것, 이용사업자, 최종사용자가 자사의 다른 서비스에 가입‧등록하도록 요구하지 말 것, 데이터에 공공재의 성격이 있다는 점을 기초로 1) 이용사업자 및 잠재경쟁자의 데이터 접근권 보장, 2) 상호운용성 또는 데이터 이동성 등 이용사업자 및 최종소비자의 다른 플랫폼으로의 원활한 전환가능성 보장, 3) 데이터 수집의 최소화 또는 개인정보의 결합 금지 등의 규정을 통한 개인정보보호 강화 입법을 추진하고 있음.

미국은 기본적으로 EU의 금지행위 유형 대다수를 규정하는데서 나아가 차별취급 등이 이해충돌로부터 비롯된 경우 매각명령 할 수 있고, 이해충돌을 금지하기 위해 다른 사업부문이나 기업의 인수나 지배를 원칙적으로 금지하며, 기업결합의 입증책임 전환, 디지털시장국의 설치와 기술위원회 설치 등 전담기구 설치를 규정하는 등 보다 강도 높은 규제를 시도하고 있음.

미국에서 페이스북과 왓츠앱 인수를 다시 살펴본 것처럼 이번 사태를 계기로 그동안 카카오의 문어발식 확장 문제에 대한 점검이 있어야 할 것. 작년 토론회에서는 카카오의 대리운전업체 인수가 문제되었고 스크린 골프도 문제되고 있음. 그동안 카카오의 성장전략은 다음, 멜론 등 주요 업체를 인수하는 방식이었음. 2021년 9월 기준 카카오의 2016년 이후 인수합병 수는 최소 93건에 달하나, 이 중 공정위의 정식 심사를 받은 건 4건 뿐임. 합병이 골목상권 침탈에 이르기까지 무제한적으로 허용되고 혁신이라는 이름으로 방치되어 온 것은 아닌지 돌아보고 그에 합당한 대책마련을 해야 함. 가령 미국은 기업 인수 시 시장지배력 강화가 아님을 사업자가 입증하도록 입증책임을 전환하는 등 원칙적 인수금지, 예외적 허용 원칙을 견지하고 있음.

한편, 미국과 EU가 이러한 규제입법을 강화하려는 근저에는 기존의 독점개념과는 다른 접근을 취하고 있음이 강조되어야 함. 기존의 독점 논의는 일정한 시장획정을 전제로 상품의 가격측정을 통한 경제분석을 거쳐 폐해성을 살펴보았음. 그러나 플랫폼의 독점은 종래의 독점 논의만으로는 포착하기 어려운 면이 있음. 다양한 서비스의 통합으로 시장획정부터가 어렵고 재화나 용역을 유상으로 거래하는 경우 뿐만 아니라 다양한 무상서비스가 제공되며 이러한 서비스가 통합적으로 제공되므로 플랫폼에 고유한 접근이 필요함. 기존의 시지남용 심사지침 등으로 한계가 있을 것이라 보는 이유. 이러한 문제를 해결하기 위해 주요 입법례는 일정한 정량적 기준을 충족하는 경우(월간 활성 이용자수 5천만명 이상, 매출액 6천억달러, 65억 유로 등) 시장지배적 지위에 있음을 간주하는 형식을 취함.

나아가 경제적 분석결과 외에도 거래 기초 조건의 공정성 등 경쟁과정의 공정, 중소기업과 소비자 보호 등 다양한 가치를 평가해야 함. 이것은 과거 경쟁법의 흐름이기도 함. 근래의 독점규제는 소위 시카고학파의 영향을 많이 받아 경제적 분석효과를 사실상 유일한 기준으로 내세우나, 플랫폼은 경제적 분석이 어렵기도 하거니와 우리의 일상을 지배한다는 측면도 고려되어야 함. 경제주체간의 조화와 균형은 경제적 배분의 문제에 한정되지 않으며 사회적 책임이나 경제적 결정권, 나아가 의사결정권 전반에 걸쳐 독점의 폐해가 나타나지는 않는지 살펴보아야 함. 자동화된 알고리즘이라는 이름으로 이용자의 경제적 의사결정권을 박탈하는 것이 허용되어서는 안되고 혁신이라는 이름으로 일방적으로 높은 수수료를 부과하는 등의 지배력 행사가 정당화 되어서는 안됨. 미국과 EU의 입법추진 배경에는 국민적 공감대가 뒷받침되었음을 확인할 수 있고 우리의 시장상황에 비추어 지금이야말로 플랫폼의 독점문제를 진단하고 그 대책을 마련할 적기라 할 수 있음.