청년 고용안전망 모색

이병희 l 한국노동연구원 선임연구위원

1. 지방정부의 청년정책

성남시에 이어 서울시가 청년 정책을 발표하면서 정치적 논란이 커지고 있다. 지방자치단체가 독자적으로 청년 정책을 추진할 수 있는지를 둘러싸고 당장은 갈등하고 있지만, 중앙정부와 지자체간 바람직한 역할이 어떠한지에 대해 생산적으로 논의하는 계기가 될 수 있을 것이다.

두 가지를 주목한다.

첫째, 지방정부가 제기한 청년 정책은 기존의 청년 고용복지정책과 달리 사회적 배제의 극복이라는 새로운 정책 지향을 담고 있다. 청년 NEET(Youth not in employment, education or training)의 사회적 통합 필요성과 방안을 둘러싼 더 큰 논의로 이어질 필요가 있다.

둘째, 지방정부의 청년 정책과 별개로, 청년 실업 문제 해결을 위해 고용안전망을 확대해야 한다는 요구가 커지고 있다. 기존의 청년 실업대책과 다른 접근이다. 본격적인 논의를 위한 쟁점은 다음과 같다. 고용안전망은 청년 집단에 주목하여 별개의 제도를 만들 것인가, 아니면 고용안전망의 사각지대를 해소하는 보편적인 전략을 채택할 것인가? 고용안전망의 원리는 소득 보장인가, 아니면 일자리 선택 권리를 보장하고 노동시장 통합을 우선할 것인가?

2. 청년 니트의 사회적 통합

성남시의 청년 배당정책은 지역에 거주하는 청년들에게 매월 정액의 소득을 지원하는 정책이다. 지역의 공유 자산으로부터 발생하는 수익의 일정 부분을 배당으로 향유할 권리를 청년에게 보장하는 것이다. 서울시의 청년수당은 정기적인 소득이 없는 미취업자를 대상으로 공공․사회활동과 자기주도적인 구직활동 등의 활동을 지원하는 정책이다.

청년 배당정책은 기본소득의 이념에 기반을 두어 보편적으로 제공되고, 청년 수당은 중위소득 60% 이하의 미취업자 가운데 활동계획서의 심사를 거쳐 선별하는 차이가 있지만, 공통으로 적극적인 취업 의지와 활동을 요건으로 하지 않는다. 사회밖 청년이 사회 참여활동을 하고 관계망을 형성할 수 있도록 소득과 활동을 지원하는 것이다. 구직자의 노동시장 통합을 목적으로 하는 청년 고용정책과 달리, 사회적 배제의 위험이 큰 청년 NEET의 사회적 통합을 모색하는 정책적 실험이라고 평가한다.

OECD는 청년 NEET의 국제비교 통계를 제시하고 있다. 청년 NEET는 해당 인구 가운데 일하지 않고 교육훈련을 받지 않은 청년으로 정의된다. 우리나라 통계가 제시된 가장 최근 년도인 2012년을 기준으로 하면, 우리나라의 청년 NEET 비율은 18.5%로서, OECD 평균 15.4%에 비해 높다. OECD(2008)는 졸업 후 경과기간에 따른 청년NEET 비율의 국제비교 통계를 제시하고 있다. 졸업 후 경과기간이 늘어나면서 NEET 비율이 줄어드는 일반적인 추세와 달리 우리나라는 졸업 후 시간 경과에 따라 NEET 비율이 그다지 변하지 않으며, 비교대상 13개국 가운데 우리나라가 졸업 5년 후 NEET 비율이 가장 높게 나타난다(그림 참조).

OECD 정의로 측정한 청년 NEET에는 구직활동을 하는 실업자도 포함되어 있다. 통계청 조사를 이용하여, 노동시장에서 이탈한 청년 NEET 규모를 추계하였다. 일하지 않고 학교를 다니지 않으면서 일할 의지가 없는 청년층으로 좁게 정의하였다. 노동시장에서 이탈한 청년 NEET 비율은 9.7%에 이른다(표1 참조).

3. 청년 고용안전망

직업훈련, 인턴, 사업주에 대한 고용보조금 중심으로 실시되는 청년 고용정책의 효과가 크지 않다는 비판적인 인식과 맞물리면서, 청년층에 대한 사회안전망을 구축해야 한다는 요구가 커지고 있다. 그러나 청년층의 실업과 빈곤 위험을 어떻게 해결할 것인가, 사회적으로 어떻게 보호할 것인가 등에 대해 면밀하게 검토할 필요가 있다.

청년층의 실업 위험을 다양한 방식으로 추계하였다. 첫째, 2015년 1〜9월 평균, 실업자는 청년 인구의 3.7%다. 둘째, 실업자에 잠재 경제활동인구(잠재 구직자 등)를 포함하면, 청년인구의 9.4%에 이른다. 셋째, 통계청의 가계금융복지조사는 한 해 동안 직장이 없는 상태에서 직장을 찾아본 적이 있었는지를 묻고 있다. 2013년 조사자료에서 이 비율을 구하여, 비재학 청년층에 곱하면, 연간 구직활동을 경험한 자는 청년 인구의 13.5%에 이른다(표2 참조).

1) 중추적인 고용안전망은 고용보험이다. 실업 위험으로부터 보호받기 위해서는 일차적으로 고용보험 가입률을 높여야 한다. 10인 미만 사업장에 종사하는 저임금 근로자를 대상으로 고용보험과 국민연금의 보험료 일부를 지원하는 두루누리 사업이 시행되고 있다. 사회보험 사각지대 해소 효과를 높이기 위하여 신규 가입자를 우대 지원할 계획이다. 생애 최초 가입자에 대한 지원률을 더 높이는 방안을 고려할 필요가 있다. 한편 소정근로시간이 월 60시간 미만인 초단시간 근로자는 고용보험 적용에서 제외되고 있다. 기여요건을 통상근로자에 비해 늘리는 방식으로, 초단시간 근로자에 대한 적용을 검토할 필요가 있다.

2) 고용보험에 가입하고 기여요건을 충족하더라도 이직 사유를 충족하지 못하면 실업급여를 수급할 수 없다. 이중화되어 있는 일자리 구조와 청년들의 짧은 근로경력․직업세계에 대한 이해와 정보가 부족한 상태에서는 일자리 이동이 불가피하게 빈번하다. 청년 전직 실업자의 70%는 자발적으로 이직한다. 미국에서는 빈번한 직장 이동이 경력 일자리를 찾아가는 생산적인 과정(Topel and Ward, 2002)인데 비해 우리나라에서는 그렇지 않다. 안정적인 첫 일자리를 획득하기 위하여 오랫동안 취업을 준비하도록 방치하는 것보다는 청년들의 일자리 선택권을 지원하는 것이 바람직할 것이다. 자발적으로 이직하였더라도 장기간 구직상태에 있는 실업자에게 구직급여를 지급하는 제도를 고용보험 실업급여사업에 신설할 필요가 있다.

3) 근로경력이 없는 청년들은 고용보험 실업급여를 수급 받지 못한다. 고용보험 미가입 구직자를 대상으로 청년구직촉진수당 도입이 제기되고 있다. 이와 별도로 사회보험과 공공부조의사각지대에 있는 근로빈곤층을 대상으로 한국형 실업부조를 도입하자는 논의가 동시에 진행되고 있다. 저소득층을 대상으로 실시하고 있는 취업성공패키지Ⅰ을 소득지원을 강화하여 한국형 실업부조로 발전시키자는 논의가 그것이다.
대상자 요건으로 가구 소득 요건을 설정하게 되면, 청년구직촉진수당은 한국형 실업부조를 청년에게 한정하는 정책이 된다. 그러나 지원 내용에는 차이가 있다. 청년구직촉진수당은 구직활동을 하는 동안에도 소득을 지원하는 것인데 비해, 한국형 실업부조는 통합적인 취업지원서비스와 참여수당을 함께 제공하는 것이다. 실업과 빈곤의 동반 위험에 놓여 있는 구직자에게 필요한 지원이 무엇이냐에 대한 판단이 다르다.

4) 청년을 대상으로 훈련 중심의 취업성공패키지Ⅱ가 실시되고 있으며, 2016년에는 청년 내일찾기 패키지로 확대할 계획이다. 저소득 가구에 해당하지 않은 청년 구직자에게 고용서비스에 기반을 둔 적극적 노동시장 프로그램을 대폭 확대하게 된다. 맞춤형 지원을 위한 고용서비스 Gateway 구축, 훈련의 효과 제고, 민간위탁기관이 제공하는 고용서비스의 질 관리, 취업 유인의 강화 등의 과제가 제기된다.