청년 수당의 쟁점과 과제: 사회활동수당과 구직수당의 연계를 통한 발전방안

김성희 l 서울노동권익센터 소장

1. 청년고용대책 평가

현 정부를 포함해 역대 정부 청년고용대책을 평가한 결과, 시사점은 다음과 같다.

첫째, 예산이 가장 많이 투입되는 직접 일자리사업은 문제가 많은데 특히, 청년층을 대상으로 할 때 더 난맥상을 보이는 이유는 단기 일자리 중심의 인턴제 유형이기 때문이다. 그 외 사업도 저임금, 단기 일자리 성격을 벗어나지 못한다. 직업체험형 인턴보다 채용연계형 인턴의 비중을 70% 이상 높이는 보완책을 쓴다고 해서 장기 일자리로 연결되는 정책효과를 확신할 수 없다. 청년층의 높은 이직률과 일자리 질의 문제 등은 청년 고용을 위한 정책에서 중요한 재검토 사항이다. 한시 계약에 따른 청년인턴/계약직 고용이 정규직 고용으로 이어지지 않는다. 인턴제 중심의 양적, 단기 대응책에서 벗어나서 실효성 있는 일자리 만들기 사업으로 전환해야 한다. 질 좋은 일자리 양산 정책은 불가능한가? 터부에 도전해야 한다.

둘째, 기업의 지원금을 주는 정책보다는 구직자에게 직접 장려금을 주는 정책의 효과성이 높다. 기업 지원금 일변도의 고용유도책이 갖는 한계가 뚜렷하다는 점이다. 이를 기업과 구직자로 대비했는데, 기업이냐 사회시스템이냐로 대비항을 확장할 필요가 있다.

셋째, 청년 고용대책에 대한 호들갑과 달리 청년 일자리 예산규모는 크지 않다. 또한 있는 예산이 효과적으로 배분되어 있는지 재검토도 필요하다. 일자리예산을 확충하고 재정비해야 한다.

넷째, 현재 시행 중인 직업훈련, 청년인턴제, 청년취업아카데미 등 다양한 고용정책이 고학력 노동력을 활용하는 방식으로 이뤄지고 않고, 특정 직무교육에 치중되어 있을 가능성(사무직을 위한 교육으로 컴퓨터 활용에만 치중하고 그 외 대부분은 기초 기술교육), 직업교육과 취업연계의 가능성, 그리고 해외 취업, 지역인재 및 청년 우대 인턴/직원 채용제, 창업지원 제도가 실효성을 거두기에는 이미 한계가 드러난 사업이라는 점도 재검토 대상이다.

다섯째, 모든 노동력의 유연성을 높여 고용안정성을 낮추는 것은 한국의 사회적 안전망의 수준이 낮은 것을 고려하면 강행하기 어려운 시스템이다. 기본적인 안정성을 제공하고 이를 바탕으로 직업훈련-노동시장 참여를 촉진하는 기폭제로 삼을 필요가 있다. 그런 점에서 기초로서 한국형 청년보장 시스템으로 청년 실업부조제도를 제안한다. 청년수당제는 청년 실업부조제도와 이름만 다를 뿐 같은 성격을 갖는다.

청년실업 문제의 심각성에 화답한다고 제출한 재벌들의 청년고용방안은 모두를 실망시키는 수준을 넘어, 재벌이 청년과 국민을 우롱하는 지경이다. 정규직 채용은 예년의 신규채용 규모를 넘어서는 경우가 거의 없고(현대자동차만 우직하게 임금피크제로 인한 증가분을 잡았다), 하청업체에서 인턴제 수준의 일을 제공하고 직접고용조차 언급하지 않는 인원이 청년 고용대책의 전부에 다름 아니다. 다시 한 번 기업에 의지해 고용문제를 풀 수는 없다는 사실을 씁쓸하게 재확인할 뿐이다(김성희, 2015b 참조).

박근혜정부의 청년정책은 이제까지와 무엇이 다른지 명확하게 제시할 내용이 전혀 없으며, 구체성도 찾아보기 어렵다. 대기업, 공기업은 청년 신규채용규모를 확대하기 위한 제반조처를 강구한다는데, 98년 경제 위기 때부터 17년간 강구된 조처 중 제대로 고용절벽에 대처할 만한 내용은 있었는지, 새로운 조처가 무엇인지 적시되지 않았다. 공공부문 청년 고용의무제의 역사도 10년이 넘지만, 새로운 대책이 과연 무엇을 담고 있는가? 정부는 청년고용을 확대하는 기업에게 세대간 상생고용지원.. 등 정책적 지원을 강화한다고 하면서, 기업에게 의존해 기업지원책으로 변화를 가져오지 못했던 이제까지 정책 무기력증에 대해서 문제의식을 전혀 못 갖는다.

2. 청년 정책대안의 개요

한국의 심각한 청년실업 현실을 타개하기 위해서는 새로운 전기를 마련해야 한다. 고용불안정을 확대재생산하는 현재 사회시스템의 변화를 유도하는 정책수위에서 대안을 내놓아야 한다. 또한 당장 효과를 확인할 수 있는 가시성도 중요하다. 이런 점을 고려해 노동유연화 일변도 구조에 충격을 가하는 청년실업 정책으로서 제시할 수 있는 정책은 4가지이다.

첫째, 저성장과 고용 없는 성장의 시기에 신규채용 특히, 청년층 신규채용을 기피하는 기업들에게 고용을 단순히 유도하는 정책으로는 만연한 청년실업의 문제를 해결하기에 역부족이다. 이미 대기업에 대한 청년의무고용제가 특별법에 명시되어 있지만, 허다한 고용 인센티브 정책보다 못한 결과를 낳고 있다. 청년실업의무고용제를 촉진하기 위해서는 기업에 대한 유인책만이 아니라 의무고용 위반에 대한 제재라는 견인책을 함께 구사해 정책효과도 높이고, 재원마련도 용이하게 하면서 청년고용을 기피하던 기업이 지원금을 많이 받는 도덕적 해이 문제도 해결한다. 벨기에 로제타 플랜을 변형해서 적용해 보면, 100인 이상 기업에 5%의 청년의무고용제를 도입할 때 약 15만개의 일자리가 만들어진다. 재원은 견인장치인 의무의 위반으로부터 걷어서 유인장치로 쓰게 되므로 재정 부담은 크게 줄어들며, 기업의 고용책임에 대한 공정한 기준으로 작동한다.

둘째, 실노동시간단축과 연계한 사회연대적 노동시간단축 재구축 방안이다. 실노동시간단축에 실패한 40시간제 노동시간단축을 획기적으로 개편하여 교대제 개편 등 실노동시간단축 중심의 주5일 40시간제 재설계 방안을 마련하고, 여기에 청년실업과 불안정노동을 안정된 일자리 중심으로 재편하기 위한 사회연대적 비용분담, 정규직 고용창출 방안과도 연계시키도록 유인과 견인의 장치를 설계한다.

셋째, 온전한 정규직 전환 특별기획 프로그램이다. 고용의 책임성을 묻는 견인장치(비정규직화로 인한 사회적 비용 전가에 대한 부담 제도화)와 고용전환의 비용을 분담해 주는 유인장치(지원금 제도)를 결합하는 것이야 말로 정규직화의 실효성도 높이고 사회적 비용분담이라는 정의도 실현하는 방안이다. 기업들은 개별 기업의 비용절감을 위해 사회 전체가 큰 대가를 치르도록 만든 책임당사자이다. 그러나 단기간에 획기적으로 전환하는 계획에는 막대한 비용이 따르므로 현실적으로 실행 가능한 최소한의 틀을 만들어낼 필요가 있다. 기업의 책임을 추궁하는 방식과 함께 기업이 정규직화의 긍정적 측면을 스스로 인식하도록 만드는 제도적 유인책이 필요하다. 이는 상당한 규모의 정규직을 전환하는 데 따른 시행착오를 최소화하고 그 실행력을 극대화할 수 있는 방안이기도 하다. 기업의 고용불안정화 책임을 묻되 고용안정성의 긍정성을 수긍하는 방식으로 능동적, 적극적으로 전환하는 방안이라고 할 것이다. 정규직 전환제도에도 견인과 유인의 시스템(Push and Pull)이 필요하다.

마지막으로 청년층의 노동시장정책 포괄을 위한 실업보험제와 실업부조제도의 도입이 중요하다. 현행 고용보험의 경우 보편적 제도로서 기능할 만큼 충분히 포괄적이지 못 할 뿐만 아니라, 급여수급률이나 급여대체율이 해외 사례에 비해 매우 낮아 사회안전망으로서 제대로 기능하지 못한다. 실업지원제도의 보장성이 너무 낮게 되면 기본적으로 실업자에 대한 소득 지원도 충분치 않을뿐더러, 이를 통한 적극적 노동시장 정책과의 연계유인도 떨어져 결국 노동시장 정책 운영의 기본 골간으로 작동하기 어렵게 된다. 특히, 청년실업층의 노동력 사장과 보호 배제가 심각한 만큼 보호와 고용 촉진을 위한 제도적 기반을 구축할 필요가 있다.

세부정책으로 한국형 로제타 플랜(Rosetta Plan)과 청년보장(Youth Guarantee)을 중심으로 청년실업 대책의 새로운 계기를 형성하는 방안을 제시한다. 유사한 정책은 우리나라에서도 시행된 바 있으나, 서구의 정책과 결정적 차이가 있다. 이를 반영해 기업 지원금이 아니라, 위반 기업에 대한 강력한 제재조처를 통해서 유인책만이 아니라 견인책을 통한 강력한 이행장치를 장착하는 데 있다. 이는 사회적 비용분담 방안을 실행하는 사회연대(social solidarity) 정책이기도 하다.

3. 청년고용대책의 방향과 청년수당

고용안정화와 창출을 모두 포함하는 고용지수 전체를 설계하고, 이를 청년고용의무제와 연동하여 지원-제재의 복합적 메카니즘을 설계해 나간다. 고용창출형, 고용향상형 실노동시간단축 방안과 연계하는 것도 고용지수 도입으로 가능하다. 무엇보다 청년 일자리 사업의 얼개를 역대 정부 정책실패의 한계를 답습하지 않고, 또 만들어지는 일자리의 혁신성과 대안성만이 아니라 만드는 과정에서 사회연대성을 구현할 필요가 있다. 기업의 고용책임을 부과하는 방안이라는 점에서 청년고용의무제, 실노동시간단축을 통한 고용창출과 기업고용책임지수를 연계하여 사회적, 도덕적, 행정적 유인과 견인 시스템을 구축해 나가는 것이 악화일로의 청년실업 해결의 새로운 계기를 형성하는 청년고용모델의 대안이다.

청년활동수당이나 청년배당제는 이런 정책 실현의 밑돌을 놓는 의미를 갖는다. 최소한의 안정성의 기반을 제공하기 위한 기초이자, 향후 국가 제도로 실현할 실업부조제의 원형의 성격(활동수당제)이나 사회임금(Social Wage)의 출발점(청년배당제)이다. 이제까지 짧게 10여년 간, 길게는 98년 이후 지루하게 반복된 청년고용대책 실패의 역사를 돌이켜 보건대, 청년의 생활보장, 직업훈련, 구직촉진과 취업연계는 많으면 많을수록 좋고, 아무리 넓혀도 중복의 우려보다 사각지대 축소의 의의가 더 크다. 서울시 청년수당의 상대적 의의와 함께 중앙정부 정책과의 상호보완성을 중심으로 평가해 본다.

첫째, 청년수당제와 실업부조제, 취업성공패키지와의 차이점을 살펴보면, 청년(활동)수당제의 지원대상 활동은 구직이 아니라 사회활동까지 그 영역을 확장한다고 의미를 밝히고 있다. NEET족 대책이라는 성격과 부합하는 내용으로 확장성을 갖는 의미가 있다. 또한, 노동부의 취업성공패키지2가 구직을 위한 활동과 직업훈련에 초점을 맞추고 있는 것과 차별성을 둘 필요에도 주목한 것으로 평가된다. 그러기에 고용대책으로서 영향은 매우 약하다. 고용대책과 조응해서 상보성을 가질 기초보장의 의미이다. 청년의 활동참여로 자존감 회복이라는 목표는 고용대책으로서의 한계와 고용대책과의 차별성을 모두 내포하고 있다.

둘째, 생활보장에 초점을 둔 서울시 청년수당과 취업연계를 강조한 중앙정부 청년 안전망 프로그램은 상호보완적 특성이 강하다. 생산영역, 재생산영역, 사회적 활동 지지의 영역에서 각각 고용창출과 직업훈련, 직업훈련과 사회보장, 사회활동과 생활지원은 다층적으로 구성되어 촘촘한 청년보장의 의미를 달성할 수 있다. 그 중 서울시 청년수당은 사회적활동지지 영역에 상대적으로 특화되어 재생산영역과 생산영역의 청년보장과 호응하는 성격을 갖는다. 청년수당의 성격규정은 성격 규정대로 하되, 상호보완성과 상대적 강점을 동시에 강조할 필요가 있다. 취업연계 중심의 중앙정부 프로그램의 실행상의 한계는 취업지원이나 직업훈련 시스템의 부실이라는 치명적 한계가 있으므로 생활보장을 바탕으로 이를 보완할 수 있다.

셋째, NEET족 대책이며 소득 상한선을 설정하고 있어 고용노동부의 취업성공패키지와 달리 자산테스트를 거치게 되어 있는 실업부조의 성격이 있다. 실업부조제가 취업활동을 지원하는 것이므로 취업성공패키지와 가깝다. 한국형 실업부조제의 도입을 통해 청년과 영세 자영업자, 장기 실업자를 안전망에 포괄해야 한다고 제기만 되지 현실화 되지 않고 있는데, 고용보험 가입요건 완화나 고용보험 대상 확대 등을 점진적으로 펼치는 데 그치고 있다. 이런 현실에서 실업부조제의 성격을 서울시 청년수당도 중앙정부의 취업성공패키지도 일부 담고 있으므로 전반적 실업부조제의 도입을 향한 한단계 도약지점으로 상호보완적 제도로 확장해 나갈 필요가 있다. 여전히 문제는 수당이나 보조금의 수준인데, 최저임금 대비 80% 수준까지 설정 가능한 실업부조에 비해 취업패키지는 6개월 최대 40만원, 청년수당은 50만원 수준으로 다소 낮게 설정되어 있다. 대상과 지원 수준의 양 측면에서 상호보완성을 높여 나가면서 비취업 청년을 더 많이 포괄하고, 보편적인 제도로 나아가는 디딤돌로 삼아야 한다.

넷째, 실업부조제는 명확한 고용복지서비스이다. 청년수당도 중앙정부가 지방정부에 조정을 요구할 수 있는 고용복지서비스에 해당하나 취업성공패키지와 구별되는 대상과 영역을 제시하여 중앙정부 서비스를 보완하는 성격을 갖는다.

4. 서울시 청년수당의 쟁점과 발전과제: 상호보완적 제도 발전을 위해

직업훈련, 취업과의 연계가 강조되는 중앙정부 고용안전망 제도들이 갖는 한계가 존재하므로, 서울시 청년(활동)수당은 다른 새로운 진출 통로와의 연계가 모색될 필요가 있는 점에 잘 착안한 제도이다. 고용노동부의 취업성공패키지가 직업훈련, 취업과의 연계가 강조되는 것과 차별성이 있다. 그러나 고용정책으로서의 한계도 동시에 존재한다. 종합패키지의 한 요소로서 특화하되 연계성 확장을 위한 실천적 고려가 중요하다. 기본적인 노동권 존중의 사각지대를 해소하는 것도 반드시 설정되어야 한다. 이를 집약하면 아래 그림과 같다.