2016년도 보건복지 예산안 분석 : 보육분야

김진석 l  서울여자대학교 사회복지학과 교수

전체적인 평가

전체 보건복지부 예산에서 보육 분야 예산이 차지하는 예산은 작년 예산 5조 1,863억 원에서 약 2.1%(1,065억 원) 감소한 약 5조 798억 원 정도에 이르며, 전체 보건복지부의 예산증가율 1.8%나 일반회계 예산 증가율 0.4%에 비교했을 때 상대적으로나 절대적으로나 감소 경향을 유지하고 있다.

작년에도 보육분야의 예산이 이례적으로 높은 감소세를 보인 바 있는데 이 경우 2014년 기준 0.3조원에 이르는 3세 이하 보육료를 2015년부터 지방교육재정교부금을 통해 지원하기로 편성기준을 변경한 사실이 기여하는 바가 컸다는 해석이 가능하였다. 그러나 이번의 경우 별다른 편성기준의 변화가 없었음에도 보육부문 전체 예산이 전반적으로 축소되는 경향을 보였다.

세부사업 평가

지난해에 이어 보육예산의 규모가 대체적으로 감소하는 경향이 이어지고 있다. 항목별 비중을 살펴보면, 국공립어린이집 확충(302억 원)과 어린이집 기능보강(64억 원)과 같이 공보육 인프라 구축과 관련한 사업에 투여되는 예산의 비중이 작년(본예산 기준)에 이어 전체 보육예산의 1% 미만을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 반면 영유아보육료 지원(2조9,617억 원)과 가정양육수당(1조2,192억 원) 지원과 같은 무상보육관련 현금성 지원이 작년에 이어 82%로 높은 비중을 차지했다. 이와 같은 보육 예산 운용의 불균형성은 작년에 이어 계속되고 있는 현상이다.

또한 2015 예산 편성과 집행과정에서 지방자치단체의 교육청과 심각한 갈등을 빚었음에도 만 3-5세 누리과정 지원 관련 예산을 지방교육재정교부금에 부담을 전가하여 여전히 복지부 예산에 반영하지 않았다. 또한 지방 재정 부족을 감안한 양육수당, 보육료 지원과 관련한 국고 부담비율 증가 요구도 반영하지 않아 2016년도에도 무상보육 정책관련 지방자치단체와 중앙정부 사이에 보육예산을 둘러싼 갈등이 재현될 것으로 보인다.

각 항목별로 예산편성의 특징을 살펴보면, 국공립 어린이집 비율의 획기적 확충에 대한 보육관련 전문가와 시민운동단체의 지속된 요구에도 올해 국공립어린이집 확충을 위한 예산은 전년 대비 10% 가까이 줄어든 302억 원(전체 보육예산 대비 0.6%)이 책정되었다. 이는 작년에 150개소의 국공립 어린이집 신축을 목표로 하던 것이 올해 예산에는 그보다 10% 줄어든 135개소 신축으로 목표를 하향조정한 데에 따른 것으로 현 정부의 보육의 공공성 강화와 관련하여 오히려 후퇴하고 있는 조짐을 보이는 것으로써 우려할 만하다.

이외에도 보육의 공공성 강화와 관련하여 부모모니터링단 운영지원(전년 대비 10% 감소), 공익제보자 신고포상금(전년 대비 5% 감소) 등이 전체 보육예산에서 차지하는 비중이 크지 않음에도 전반적으로 감소하고 있는 점은 우려된다. 어린이집 기능보강 예산도 작년 추경기준 340억 원에서 약 81% 감소한 64억 원이 책정되었는데, 이는 지난 어린이집 학대 사건으로 촉발된 영유아보육법 개정에 따라 추경예산에 반영된 CCTV 설치비 관련 비용(272억 원)이 전액 삭감된데 따른 것으로 보인다. 비슷한 맥락에서 올해 「영유아보육법」 개정에 따라 2016년부터 보조교사 지원과 관련한 예산이 약 557억 원 가량 신규 편성된 점과 대체교사 지원과 관련한 예산이 작년 대비 두 배 이상 증액된 점은 주목할 만하다 보건복지부의 예산안 자료에 의하면 어린이집 이용자 중 약 20% 정도가 맞춤반을 선택할 것이라는 가정 하에 예산을 편성하였음을 알 수 있다. 맞춤반의 경우 종일반의 80%에 해당하는 보육료를 지원할 계획이므로 맞춤형 보육료 지원제도의 도입에 따른 예산절감 효과는 전체 만 0-2세 보육료의 약 4%(약 144억 원)가량이 되는 것이다.

만 0-2세 보육료 지원에서 지원 대상을 종일반과 맞춤반으로 구분하여 지원율에 차등을 두는 정책을 시행하는 점(이하, 맞춤형 영유아보육료 지원)과 시간차등형 보육료 지원 관련 예산이 작년 대비 약 59% 증가한 120억 원이 책정한 점도 주목할 만하다. 맞춤형 보육료 지원이란 경제활동을 하지 않은 부모가 집에서 가사를 전담하는 경우 기존의 12시간 보육료 전액지원을 하는 대신 6-8시간까지만(종일반의 80% 지원) 보육료를 지원해주는 제도를 의미한다.

이는 현 정부가 경제활동을 하지 않는 부모와 경제활동을 하는 부모 사이에 보육관련 지원에서 차별성을 강화하려는 시도인 것으로 보인다. 그러나 결과적으로 현재 경제활동을 하지 않는 부모, 특히 출산과 육아에 따른 경력단절 상태에 있는 여성의 경우 경력단절 상태가 영속화될 위험에 처하게 되는 등의 부작용이 우려되므로 이에 대한 철저한 보완책이 요구된다.

결론

첫째, 국공립 어린이집 확충을 위한 보육관련 전문가와 시민운동단체의 지속적인 요구에도 불구하고 국공립 어린이집 신축의 규모가 작년에 비해 오히려 줄어든 점에 주목해야 한다.

2016년 보육예산의 규모에 비추어봤을 때 국공립 어린이집 확충과 관련한 예산은 전체 보육 예산의 1%에도 미치지 못하는 데도 확충 규모를 전년 대비 10% 축소함으로써 보육의 공공책임성 강화에 대한 현 정부의 정책의지를 의심케 하는 대목이다.

이에 반하여 공공형 어린이집 사업에 대한 예산은 전년 대비 11% 가량 증액되어 기존의 2,000개에서 다시 150개를 신규로 지정 및 운영하려는 시도를 하고 있는 점은 결국 현 정부가 국공립 어린이집의 확충을 통한 보육공공책임성 강화의 과제를 공공형 어린이집으로 대체하려는 것은 아닌지 의심케 하는 대목이다. 이는 보육의 공공책임성 강화를 위한 필수적인 요건으로써 지속적으로 제기되어온 국공립 어린이집 확충의 요구에 정면으로 반하는 정책 방향을 제시하는 것으로 반드시 재고되어야 한다.

둘째, 작년에 이어 올해에도 3-5세 어린이집 누리과정 예산을 지방자치단체에 전액 떠넘기고 지방 재정 부족을 감안한 양육수당, 보육료 지원과 관련한 국고 부담비율 증가 요구도 반영하지 않고 있다. 이로 인해 전 국민 무상보육이 실시된 이후 재정책임을 둘러싸고 계속되어온 중앙정부와 지방자치단체 사이의 갈등관계가 올해에도 지속될 전망이다.

보육과 같은 기본적인 정책영역에 대한 중앙정부의 책임을 강화하라는 기존 학계와 시민운동 진영의 목소리를 전면 부정하는 것으로 매우 우려할 만하다. 이는 보육의 공공책임성 문제를 놓고 중앙정부와 지방자치단체 사이에 편 가르기를 조장하고 소모적인 예산논쟁을 재현함으로써 오히려 보육공공성 확보의 과제를 후퇴시킬 우려가 있다.

셋째, 부모의 선택권 제고와 보육료지원의 효율성 제고라는 정책효과를 기대하고 새롭게 도입하고 있는 맞춤형 보육료 지원제도의 도입에 대한 면밀한 검토가 필요하다.

이는 결국 보육정책의 주요 목표 중 하나가 보육 등 돌봄 부담에 따른 가정 내 돌봄 당사자(주로 여성)의 경력단절을 최소화함으로써 사회 및 경제활동 참여에 있어서의 성평등성을 구현하는 데에 있다. 맞춤형 보육료 지원제도는 결과적으로 전업부모와 경제활동을 하는 부모를 차별함으로써 주로 여성이 담당하고 있는 ‘현재’ 돌봄 당사자들의 경력단절을 영속화할 위험이 있다. 정부가 구직활동 중인 주부에 대한 차별을 보완하기 위한 대책을 내놓았으나 구직활동이라는 개념정의의 모호성과 자의적인 해석 및 판단에 따른 부작용이 우려된다.

이상의 부작용에 대한 우려를 고려했을 때 무상보육제도와 정책의 합리성 제고라는 정책의도에 동의한다고 하더라도 실제적인 정책효과에 대한 면밀한 검토가 필요하다.