한국복지국가운동의 평가와 과제

이태수(꽃동네대학교 사회복지학과 교수)

윤홍식(인하대학교 행정학과 교수)

상황 인식 : 잔여주의 복지체제의 고착화 시도

한국 복지체제는 박근혜정부 하에서도 이명박정부 이래 지속되었던 잔여주의 복지체제로 강화가 지속적으로 이루어지고 있다고 할 수 있다. 지난 7년 동안 보수정부(실제로는 참여정부 후반기부터 진행되었다고 할 수 있음)하에서 진행된 한국 복지체제의 잔여주의화의 핵심은 첫째, 선별적 소득보장체제의 구축을 통한 시장의 역할 확대, 둘째,사회서비스의 시장화 또는 영리화, 셋째, 사회서비스와 관련된 가족의 역할 강화 등 세가지로 집약된다하겠다.

먼저 “선별적 소득보장체제의 구축을 통한 시장의 역할 확대”는 현재 진행되고 있는 시민권적 권리를 약화시키는 국민기초생활보장제도에 대한 위해, 공무원연금의 노후소득보장기능의 축소 시도, 대통령 스스로의 공약을 파기하면서 강행한 파행적 기초연금의 제도화가 그 대표적 사례라고 할 수 있다. 이 두 사례의 핵심은 공적 노후소득보장체계를 약화시킴으로써 정부의 재정 부담을 줄이는 대신 그 역할을 시장에게 넘기려는 시도로 이해될 수 있다. 공무원연금개혁은 물론이고 국민연금과 연계된 기초연금 수급요건은 2007년 국민연금의 소득대체율을 2028년까지 60%에서 40%로 낮추는 대신 기초노령연금을 2028년까지 균등부분(A값)의 10%까지 높인다는 사회적 합의를 파기하고, 실제로는 다시한번 국민연금의 소득대체율을 큰 폭으로 낮추는 결과를 초래하기 때문이다. 결국 공무원연금과 기초연금의 개악을 통해 공적노후보장체제는 취약계층만을 포괄하고, 중간계층 이상의 시민들의 노후보장은 시장을 통해 담보하려는 보수정부의 전략적 의도가 반영된 것이라고 할 수 있다. 이는 사실상 1997년 외환위기 당시 세계은행과 국제통화기금이 한국정부에게 지속적으로 요구하던 정책을 보수정부에서 뒤늦게 실현하는 것으로 볼 수 있다.

다음으로 사회서비스의 시장화는 이명박정부와 박근혜정부에서 대다수 국민의 반대에도 불구하고 지속적으로 추진된 의료시장화 정책으로 대표된다고 할 수 있다.  많은 사람들이 지적하듯이 병원의 부대사업 확대를 보장하고, 원격의료행위와 영리자회사 허용 등이 그 대표적 사례라고 할 수 있음. 이를 통해 건강보장의 시장화와 영리화를 지속적인 확대를 도모하고 있다고 할 수 있다.

마지막으로 가족의 역할을 재강화 하는 전략의 대표적인 사례로는 “가정아동양육수당”의 확대를 들 수 있다. 믿고 맡길 수 있는 국공립보육시설의 확대 대신 가정에서 자녀를 양육할 수 있는 경제적 동기를 전면적으로 강화함으로써 “돌봄의 재가족화”, “돌봄의 재여성화”를 추구하고 있다고 할 수 있다. 이를 통해 박근혜정부는 보육시설의 중심의 양육체계를 가정양육 전환하려고 시도하고 있다고 평가할 수 있다.

이러한 현실에 기반 해 지난 보수정권 7년 동안 복지와 관련된 정세는 한국 복지체제의 잔여주의적 성격이 강화하는 것으로 이해된다. 이를 통해 보수정권은 시민들 간의 연대를 통해 사회적 위험에 대한 대응보다는 취약계층은 선별적인 공적복지에, 비(非)취약계층은 각자의 능력에 따라 자신의 위험에 대한 대비를 시장을 통해 담보하는 체제를 만들어 나가고 있다고 할 수 있다. 결국 보편적 복지체제를 위한 사회적 연대의 근간을 불가역적으로 해체하고 있다고 할 수 있다.

문제의 심각성은 이러한 한국 보수정권에서 이루어지고 있는 한국 복지체제의 잔여주의 체제로의 공고화가 단순히 이명박정권과 박근혜정권의 개별적인 선택의 결과가 아니라는데 그 문제의 심각성이 있다.

2008년 세계적인 경제위기에도 불구하고, 신자유주의 질서를 대신할 수 있는 현실적이고 설득력 있는 대안 담론과 체제가 출현하지 못하고 있다는 것이다. 세계 자본주의 체제는 여전히 신자유주의 이념에 의해 주도되고 있으며, 더욱더 금융자본의 이해에 복무하기 위해 핵심부 자본주의 국가들은 물론 그동안 예외적으로 국가의 역할이 강했던 동아시아 지역을 신자유주의적인 질서로 재편해 가고 있다. 중국의 WT0체계의 합류와 양자 무역자유화 협정인 FTA의 확대는 이러한 현상을 반영하고 있는 것이라고 할 수 있다. 즉, 금융자본의 자유로운 이윤확보와 확대를 위해 선행되어야하는 조건으로 국가의 역할을 약화시키고, 시장의 역할을 강화하는 전략들이 동아시아에서 수행되고 있는 것이다. 특히 앞서 언급했듯이 최근 한국사회에서 복지와 관해 벌어지는 일련의 사태들, 예를 들어, 기초연금과 공무원연금 등을 보면 1997년 세계은행과 IMF가 김대중정권과 노무현정권의 수동적인 협력으로 추진하지 못했던 공공부문의 역할을 약화시키고, 시장화정책들을 보수정권 하에서 전면적으로 실현하려는 것으로 보이다.

더욱이 최근 한반도를 둘러싼 정제는 매우 엄혹하다고 할 수 있음. 소위 “통일 대박론”은 우리에게 또 다시 제도적 차원의 복지국가 운동은 물론 체제차원의 복지국가 운동이 한반도 분단이라는 현실적 벽 앞에서 주저앉을 수 있음을 예견하고 있다.

2010년대 들어서면서 동북아의 갈등이 고조되고 있으며, 김정은 정권의 등장과 함께 한반도 정세도 매우 긴박하게 진행되고 있다. 특히 중․일의 문제는 단순히 영토문제라기 보다는 동아시아의 체제질서를 재편하는 과정에서 불거져 나온 것으로 판단되며, 한국의 전략적 대응 한미관계의 기반 해 중국과 연대하고, 일본을 압박하면서 내부적으로는 북한이슈를 전면하는 것으로 지역 간 세력균형의 도모하고 있는 것으로 보이다. 이러한 정치적 필요가 자본의 필요가 결합하면서 보수는 2013년 하반기부터 2014년 들어 보수는 소위 “통일 대박론”을 필두로 통일 공세를 펼쳐가고 있다. 신년 초부터 조선일보에서 게재한 통일관련 기사를 보면 수준 있는 통일담론이 구축되었음을 보여주고 있고, 최근 박근혜대통령의 드레스덴 선언, 인천아시안 게임의 북측 고위인사의 방한 등은 이러한 사정을 반영하는 것으로 보여진다.  이는 세계경제의 불확실성이 커지는 가운데, 특히 중국경제의 상대적 둔화, 일본의 엔저공세, 미국의 양적완화 조치의 완화 등으로 인해 나타나는 세계적 차원의 수요 감소에 대한 한국 자본의 대응으로 보인다. 이러한 불안정한 대외여건 하에서 한국 자본의 지속가능한 자본축적을 위해서는 새로운 상품수출지역 및 비용 절감을 통한 이윤확보를 위한 새로운 생산지를 요구하게 되었고, 현실적으로 북한에 대한 한국자본의 투자가 이러한 문제를 완화할 수 있는 선택 가능한 대안으로 받아들여지고 있는 것이다.

보수에 의해 통일 담론이 또 다시 경쟁 담론이 되어가고 있음에도 불구하고, 진보 진영에서는 일부 부분적인 대응을 제외하고는 이에 대한 적극적 대응을 하고 있지 못하고 있다고, 국민이 공감할만한 안티테제를 제시하고 있지 못하는 한계가 노정되고 있다. 실제로 통일 담론이 전면화 되는 순간 복지국가 이슈는 지엽적 문제로 전락함으로써 담론의 확장성에 매우 큰 제약을 받을 것으로 판단된다. 통일 이슈는 자연스럽게 현재 북한 상황과 한국을 비교하는 국면을 창출할 것이고, 보수정부는 지난 보수정권 하에서 개발정책의 정당성을 대외내적으로 확인받을 가능성이 높다. 성장은 북한을 자본주의로 포섭하는 통일논쟁에서 한국사회의 지배적인 담론으로 국민적 지지를 가능성이 높아 보인다.

복지국가 운동은 이러한 정세에 기반해 논의되는 것이 바람직할 것으로 보인다. 복지국가를 위한 운동을 한반도에서 평화정착과 통일의 관점에서 재배열하고, 전진시킬 필요가 있다고 판단된다. 이제 복지국가, 평화통일, 경제성장은 별개의 문제가 아닌 한국사회에서 복지국가 운동을 전개해나가기 위한 “단일”한 이슈로 제기될 필요가 있다.

현재 보수정권 하의 한국복지국가는 그 본격적인 시작도 하기 전에 이미 왜곡의 길로 들어서고 있다는 급박한 상황인식 하에 과연 한국의 복지국가 운동은 단․중․장기적으로 어떤  ‘질서있는’ 운동을 전개해야 하는 지를 집단적으로 논의해야 한다. 이러한 상황 인식 하에 그간의 복지국가 운동, 특히 최근 분출된 복지국가운동을 포함하여 그 경과를 추적해 보고 향후의 과제와 전략을 제시해 보고자 한다.

복지국가운동의 역사

한국의 복지국가운동이 명시적으로 그 원형을 드러낸 것은 2000년대 중반정도부터라고 할 수 있다. 그러나 넓게 보아 복지국가운동의 흐름이 조성되고 오늘날까지 이어진 역사를 개관하여 보면 그 역사를 4단계의 시기로 구분하여 아래 표와 같이 표현할 수 있다.

맹아기

1987년 6월 항쟁 이후 명시적으로 복지국가운동을 표명하지는 않았어도 한국의 대중적 복지제도와 정책이 논란의 대상이 되면서 한국사회에서 복지국가운동의 원류들이 등장하기 시작하였다. 특히 1989년부터 전국민시대를 맞아 보편적인 제도로 자리를 잡아 나간 의료보험제도가 매우 분절적이고 역진적인 조합주의 형태를 띠면서 이에 반대하는 노동, 농민단체들이 ‘통합주의’를 내걸고 지식인집단과 함께 제도개혁에 나선 것은 비록 체제로서의 복지국가를 염두에 둔 것은 아니지만 제도투쟁을 통해 시민사회노동단체들이 결집한, 그리고 마침내 성공한 매우 값진 운동의 유산이라 할 수 있다. 1988년부터 시작된 국민연금에 있어서도 국민연금의 확대 및 기금운용의 부실 등에 대한 이슈에 대응한 경험도 이 시기의 유산이다.

복지국가 운동의 맹아기라고 할 수 있는 이 시기에 참여연대와 그 산하의 사회복지위원회가 창립되었고, ‘사회복지운동’으로 명명되는 미션을 염두에 두면서 ‘내셔널미니멈확보’를 천명한 것도 의의를 지닌 움직임이었다. 오랫동안의 군부독재 시절에 민주화투쟁만을 전개할 수밖에 없는 시절에서 벗어나 노태우․김영삼정권 하의 개량국면에 들어선 시기에 복지국가라는 담론으로는 전개되지 않았지만 이 당시 전개한 다양한 제도투쟁은 이후 상대적인 진보정권의 등장으로 결실을 거두는 초석이 되었으며, 동시에 복지국가운동의 원류가 된 것이다.

형성기

1997년 IMF 경제위기와 김대중정부의 등장으로 한국의 복지국가는 새로운 국면에 돌입하였고 이에 연동되어 바야흐로 복지제도의 확대기를 맞으며 복지국가 단계로 진입하는 시기를 맞게 된다. 노무현정부까지 이어지는 10년간 한국의 복지국가는 복지제도의 구조적 개혁을 단행하고 새로운 제도를 셋팅하며 급여의 수준을 조정하는 등 복지국가로서의 면모를 갖추는 시기로 이어진다.

그러나 이 시기의 복지발전의 특징은 ‘복지국가 운동없는 복지발전’이라는 비정상적인 성격을 띤 시기였다. 복지국가발전의 원동력은 IMF 이후 양극화의 심화 및 저출산․고령화사회의 위기 도래라라는 사회경제적 위험과 집권층 내외의 진보적 인사들의 존재라는 두 가지 요소라고 할 수 있다. 물론 기초생활보장법의 제정, 국민연금법의 개정, 국민건강보험의 통합 시대 개막 등에서 시민사회단체와 지식인그룹이 마련한 대안이 주효하였으며, 복지재정의 확대 등에서 보인 시민노동사회단체의 연대적 노력이 복지제도의 확충과정에 이바지한 면이 없지 않았으나 주동력이라 보기 어려운 측면이 있다.

이 시기는 상층부 중심으로(예컨대 노무현대통령의 ‘진보의 가치는 복지다’는 언급 등) 복지담론이 유포되고 보편적 복지에 대한 필요성과 당위성이 논의되는 등 복지국가 담론 형성에 주요한 토대가 마련된 시기였으나, 기본적으로 복지국가운동의 대중적 기반없이 이루어진 담론 형성과 정책 진전은 그 태생적 한계를 명확히 가질 수밖에 없었다. 이로써 노무현정부가 벌인 역주행(의료민영화 시도, 바우처제도 도입, 국민연금 개악, 의료급여 퇴행….)에 제동을 걸 수 없었으며 상대적으로 진보적인 정권 10년의 복지정책 성과도 훼손되는 결과를 낳게 되었다.

그러나 이 시기 복지예산 확충, 의료민영화 저지, 국민연금 개악 저지 등에 보인 시민사회노동단체들의 연대 경험은 매우 귀중한 것이었으며 이후로도 복지국가운동의 본격적 전개를 위한 기반이 될 것이다.

또한 복지의 지방화 시대를 맞아 우리복지시민연합(대구), 관악사회복지(서울 관악구), 행동하는 복지연합(충북), 사회복지보건연대(인천), 복지세상을열어가는시민들의모임(천안) 등의 지역복지운동단체들의 활동이 본격화되었고, 이들은 ‘지역복지운동단체 네트워크’를 결성하여 공동 행보를 도모하는 단계까지 나아갔는데, 이 부분도 복지국가의 지역적 토대를 형성하는 단초를 만든다는 점에서 중요한 의의를 지닌다.

내연기

민주정부 10년 하의 복지발전이 ‘복지국가 운동없는 발전’, ‘비정상적인 발전’이라는 데에 대한 뼈아픈 자기반성이 노무현정부 말기에 인식되면서, 2007년 복지국가소사이어티(WSS)가 출범하며 복지국가운동의 기치를 명시적으로 한국사회에 내걸었다.

2007년 이전에는 시민사회노동진영에선 참여연대 정도가 복지국가담론을 제기하거나 복지정책에 대한 대안 제시와 비판 등을 행하는 거의 유일한 집단이라 할 수 있었으나, 참여연대를 통한 운동은 국민최저선 운동, 기초생활보장제정운동, 국민연금 및 건강보험 정상화운동 등의 성과를 거두었지만

첫째, 복지국가에 대한 상이 불명확하고

둘째, 거시적으로 경제/사회정책간의 정합성에 대한 인식이 부족하였으며

셋째, 교수 중심으로 상층부대상(중앙정부, 청와대, 국회 등)의 정책개선 성과를 내는 등의 한계가 노정되고 있는 상태였다.

이에 복지국가소사이어티의 등장은 전면적으로 복지국가를 내세우고 이념적 가치와 지향, 그리고 복지국가상을 명확히하며 정치권과 지식인계, 그리고 시민사회 등을 겨냥하여 복지국가담론과 구체적인 정책설계안을 설파하는 매우 공세적인 활동을 전개하기 시작하였다. 특히 복지국가소사이어티는 노무현정부 때의 복지정책 상의 약진이 ‘복지국가 운동없이’, ‘복지국가주체세력없이’ 권력 상층부의 몇몇 복지친화주의자들에 의해 이루어진 바, 온전한 복지국가로 갈 수 없음을 직시하고 광범위한 복지주체세력을 모으고 복지국가 담론을 굳건히 형성하는 것이 정도임을 기본 인식으로 하였다.

마침 이명박정부가 시작되며, 예상을 뛰어넘는 반민주, 반복지, 반통일의 퇴행적 억압정치가 시작되면서 기존의 진보세력에게는 새로운 대안이 필요했던 바, 이때 WSS의 복지국가 담론이 절묘한 타이밍과 수용력을 보이며 많은 이들에게 공감대를 형성하게 되었다. 

분출기

2010년은 복지국가운동에 새로운 지형이 생기는 결정적인 해였다. 우리사회의 대안체제와 대안세력에 대한 갈증이 정치권에게 보편적 복지, 복지국가에 대한 발빠른 반응으로 이어져 특히 2010년 6.2 지방선거를 계기로 ‘보편적 복지논쟁’이나 ‘복지국가논쟁’이 야기되면서 한국사회의 정치계, 지식인계, 시민사회계는 급격히 이 조류에 휩쓸리게 되었다.

6.2 지방선거 이후 정치권이 먼저 복지담론의 주도적인 장(場)으로 변화되었다. 정당별로 복지에 대한 입장이 천명되기도 하였으니 다음과 같은 복지국가관련 움직임이 있었다.

▷ 한나라당 : 70%복지(안상수), 한국형 (맞춤형)복지(박근혜), 잔여적복지(대다수 구성원) 등 

▷ 민주당 : 보편적 복지의 당강령 포함, 3+1 무상시리즈 제공

정의로운 복지국가(천정배), 역동적 복지국가(정동영), 담대한 복지국가(이인영) 등 표명

▷ 민노당 : 노동중심평화복지국가

▷ 진보신당 : 사회연대복지국가

한편 시민사회와 지식인집단에서도 2010-2011년에 걸쳐 많은 흐름들이 전개되었다. 시민사회 내에서도 정치권의 변화를 모색하고 종국에는 정치에 개입하면서 친(親) 복지국가 집단이 조성되었다.

▷ 「복지국가소사이어티」가 주도하는「복지국가시민정치포럼」 ⇒ 「복지국가만들기국민운동본부」(2011년 4월 발족)

▷ 「복지국가와 진보통합을 위한 시민회의」

▷ 그 외, 「내가 꿈꾸는 나라」, 「백만민란」, 「진보의 대합창」, 「혁신과 통합」등

이는 복지친화적 움직임도 맥을 같이 한다고 볼 수 있었다.

싱크탱크들 안에서의 복지국가를 내건 연대체 결성, 의제27, 미발연, WSS, 생활정치연구소, 새사연 등 10여개 싱크탱크로 결성하여 「복지국가와 민주주의 실현을 위한 싱크탱크네트워크」가 2011년 5월 발족하였다. 시민사회 고유의 정체성을 유지하며 시민운동 차원으로 복지국가운동을 추진하려는 노력도 진행되어 「복지국가실현연석회의 」가 2011년 7월 발족하였는데, 참여연대가 주창하여 양대노총 및 산별연맹, 여연, 농민단체, 전교조, 참여자치연대, 지역복지운동단체 등 420개의 단체가 모인 조직체였다.

또한 사회복지계 역시 이런 복지국가담론의 장에서 주체세력으로 자임하면서 복지국가운동단체가 결성되었다. 그 대표적인 단체는 아래와 같다.

▷ 「서울복지시민연대」

2007년 11월에 결성하여 복지국가 건설을 천명하며 주로 서울권의 개혁적인 사회복지사를 중심으로 시민단체 결성

▷ 「복지국가사회복지연대」

2011년 8월 결성되어 사회복지계 학계와 현장의 개혁적 인사 결집하여 복지국가를 위한 사회복지계의 동력을 확보하려 노력

▷ 「내가만드는 복지국가」

2012. 3. 발족. 보편적 복지를 위한 증세 내지 선보험료지불을 수용하는 시민대상 운동으로 전개

▷ 「세상을바꾸는사회복지사」

2012년 사회민주주의를 천명하며 진보적인 성향의 현장사회복지사들 중심으로 결성을 준비하여 2013년 2월경 정식출범

한편 복지국가의 이념적 토대인 사회민주주의의 기치가 좀 더 전면에 등장할 필요가 있다는 인식도 형성되어 2013년 「사회민주주의센터」가 개소되는 시도도 있어 복지국가운동에 있어 본격적으로 이념적 분화 또는 반대로 이념적 결집이 이루어질 수 있었으나 그 반향은 크지 않았다. 또한 「복지국가청년네트워크」, 「청년유니온」과 같이 복지국가운동세력의 재생산 및 새로운 동력 생성이란 측면에서 매우 의미있는 흐름도 조성되고 있다.

이런 흐름 속에서 가장 중요한 노동계, 여성계 등 기존운동세력들은 여전히 기존의제나 운동방식에 의존하는 한계를 보인다는 점이다. 민노총은 복지국가 담론에서 주체적이거나 적극적으로 역할을 하지 않고 있으며, 노동자 자신 또는 개별 노조의 복지국가에 대한 전위로서의 수용성 낮다. 한노총은 어차피 이념적 지향성이 없는 상태이고, 일시적으로 지도부의 성향에 의해 복지국가지지세력으로 전환된 적도 있으나 그 토대는 여전히 보수적이거나 무이념적 지향성을 지닌다고 평가된다. 여성계는 진보적/개혁적 여성단체들 내에서 젠더적 관점이 녹아있는 ‘성평등 복지국가론’을 모색하였으나 아직도 복지국가운동이 중심의제라고 보기 어렵다. 이밖에 교육계 등에 복지국가를 지향하는 성격의 조직들이 있으나 아직은 명시적인 역할이나 위상을 차지한다고 보기 어렵다.

이런 상태에서 2012년 대선은 보편적 복지국가를 만들어 볼 수 있는 중요한 기점으로 보고 복지국가 지지세력의 총력전이 이루어졌으나 결과는 ‘좌절’로 이어졌고 이후 복지국가운동단체들도 동력을 상대적으로 잃었으며, 박근혜정부 출범 이후 현재는 보수시대로의 급속한 회귀 속에 복지국가 담론은 수면 아래로 침강하는 상태이다.

현 단계 복지국가운동의 한계

위와 같이 지금까지의 복지국가 운동의 경과를 개괄적으로 살펴본 바, 현재의 운동단계는 매우 미약하며 불완전한 구조를 보이고 있음. 이를 다시 몇가지로 정리해보자.

첫째, 2010년 이후 형성된 복지담론 또는 복지국가담론이 다분히 정치권에서 먼저 촉발되고 과도하게 정치쟁점화되는 측면이 있다는 점. 결국 복지정치에서 복지논쟁의 최종 귀착지는 당연히 정치의 장이어야 하지만, 담론의 뿌리는 없고 정치의 장에서만 무성한 담론이 형성되는 형국으로서 결코 정상적인 모습이라 할 수 없었다.

둘째, 비록 최근 복지(국가)담론이 상대적으로 활성화되고 있다해도 복지국가에 대한 논의라기 보다는 몇가지 복지정책 또는 복지정책조합의 확대 경쟁에 머무는 한계를 지니고 있다. 민주당의 ‘3+1 무상시리즈안’이 그 대표적인 예이며, 한나라당의 반값등록금이나 5세아 무상공통교육 등의 제시 등도 마찬가지의 예이다. 사실 복지국가는 단순히 복지정책의 확대나 개선의 차원이라기보다는 국민의 기본생활의 보장이 시민의 권리요 국가의 의무라고 보고 시장과 경쟁의 폐해를 적극 교정하기 위해 경제, 노동, 교육, 주거, 복지 등등의 매우 다양한 분야를 총괄 조정하는 국가운영의 체제라고 본다면, 현재의 복지(국가)담론은 매우 제한적이고 단편적이다.

셋째, 최근의 복지(국가)담론에는 복지국가운동의 주체가 여전히 미약하다는 사실이다. 복지국가는 단순히 정치인들의 주장이나 정쟁의 도구화에 그쳐서는 안되며, 강력하게 조직화된 시민사회 또는 노동계의 존재와 다중의 시민들의 지지가 표면화되어야 하고 이것은 결국 복지국가 구축을 희구하는 강력한 주체의 존재를 말하는 것이다. 최근 시민사회내에 몇몇 복지국가운동체의 등장은 이러한 문제점을 직시하고 이를 극복하려는 움직이라는 점에서는 의의가 있으나 아직 뚜렷한 성과를 보이기 보다는 모두 시도단계라는 점에서 현재시점에서는 복지국가운동의 주체가 부재 또는 미약한 것이 엄연한 현실이다.

넷째, 그럼에도 불구하고 우리나라의 시민운동사를 들여다보면 다양한 민생관련 운동이나 풀뿌리의 운동의 전통이 매우 강한 바, 이러한 운동의 흐름이 복지국가운동과는 유리되어 전개되고 있음. 무상급식운동, 반값등록금운동을 비롯하여 중소지역상인들의 SSM 반대운동, 철거반대운동 등은 물론이고 오랜 역사를 지닌 빈민옹호운동이나 농민운동, 교육개혁운동 등 역시 크게 보면 복지국가 구현이라는 우산 속에 모두 수렴되어 복지국가운동의 동력으로 수렴될 수 있다는 해석이 가능하다. 

향후 복지국가운동의 전략과 과제

향후 복지국가운동의 전략

우선 복지국가는 어떻게 확립되는가에 대해 아래 그림과 같이 가운데의 3대 요소, 즉 복지국가주체세력의 형성

복지정치의 발달,복지국가 정책대안의 발달이 핵심적 요소이다. 이러한 요소가 극성화되어 복지정파의 집권과 시민들의 복지인식 발전이란 두 가지 결과를 가져올 수 있을 것이다. 결국 복지국가운동은 이러한 구도를 완성하기 위해 노력하는 제반 노력의 총합물이 되어야 한다.

이러한 구도를 염두에 둘 때 복지국가운동의 전략은 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 복지국가운동주체 형성의 측면에서 볼 때, 복지국가시민사회운동세력의 대규합이 필요하다. 이른바 ‘복지국가시민동맹’이 이루어져야 한다. 지금까지 존재하는 각종 복지국가 지향의 시민사회 내 조직들이 중심이 되어 범시민사회 내에 ‘복지국가시민동맹’을 형성할 필요가 있다. 현재 각 조직들이 갖고 있는 단체의 정체성과 목표, 역할의 차별성을 인정하면서도 큰 틀의 동맹을 형성해야 한다. 이를 통해 하나의 원심력을 형성하여 시민사회내의 주요 영역 내에서 활동하는 조직들을 다시 한번 복지국가로 규합하는 노력이 전개되어야 한다. 이는 복지국가실현연석회의의 시도를 거울삼아 더 분명한 목적과 조직형태를 준비하여 추진되어야 할 것이다.

둘째, 복지국가 정책 대안의 개발이란 측면에서 볼 때, 우선적으로 복지국가의 상과 이념을 정립하고 이에 걸맞는 대안적 복지국가정책을 집대성하되, 가장 핵심적인 정책의제를 개발하여 복지국가담론을 형성하고 주도권을 쥐어야 한다. 특히 각 정파가 주창하는 복지국가라는 포장지 안에 숨어있는 복지국가의 지향점, 수준, 핵심정책 등의 차별성을 부각시키고 그에 따른 복지국가집권세력으로서의 진정성 여부를 폭로하는 작업에 돌입해야 한다. 이 과정에서 무상급식 찬반과 같은 간명하면서도 뜨거운 쟁점을 만들어 낼 수 있어야 한다. 예컨대, 무상의료, 아동수당제, 청년고용할당제, 연금개혁, 증세,… 등등 쟁점이 될 수 있는 정책의제들을 활용하여 논쟁 여지를 만들어야 할 것이다.

셋째, 복지정치의 발달이란 측면에서 볼 때, ‘복지국가정치동맹’이 필요하다. 현재 정치권의 양당구조를 당장 혁파할 수 없다면, 정치권의 친복지인사들을 규합하고 이후의 선거 국면에서 복지정치가를 진출시키는 노력을 경주하면서 중장기적으로 복지국가를 실현할 수 있는 정치적 주체를 만드는 노력에도 복지국가 주체세력이 나서야 한다.

복지국가운동의 과제

위와 같은 복지국가운동 전략을 생각할 때 복지국가운동 대열에서 해결해야할 과제들을 열거하자면 다음과 같다.

첫째, 복지국가시민동맹에 참여할 수 있는 운동주체들은 어디이며, 그들을 엮어낼 논리와 기반의 정립, 둘째, 진보진영에서 동의할 수 있는 한국복지국가의 모형 및 핵심 정책의 수립, 셋째, 각 정파내의 복지국가세력에 해당하는 정치인들의 존재 확인,넷째, 시민 일반의 복지국가에 대한 수용력과 친화력 제고 방안 모색 등이 그것이다. 향후 이에 대한 구체적인 답안을 찾는 작업이 진행되어야 하며 그 결과에 따라 전략의 구사가 가능하고 나아가 대선정국에서 복지정파의 집권, 이후 복지국가로의 역동적인 진전이 가능할 것이다.

앞으로 정상적인 경로를 통해 복지세력이 집권하고 이를 지지하는 강고한 ‘깨어있는’ 시민의식이 폭넓게 형성되는 결과를 낳으려면 세 가지 중요한 지점이 고려되어야 한다고 본다. 이를 위해 복지국가운동 진영에서 대안을 찾아야 하는 주요 과제 또는 논의점들을 열거하자면 다음과 같다.

➀ 복지국가주체세력의 확립과 관련한 논의점

▷ 가장 핵심적인 복지국가 주체세력의 생성 및 확산 방법은?

▷ 노동계의 친복지국가세력화를 어떻게 가능케 할 것인가?

▷ 한국 사회내의 계급 동맹 또는 계급 내 분파 간 동맹은 가능한가?

➁ 복지국가정책대안 제시와 관련된 논의점

▷ 가장 핵심적인 복지운동 의제는 무엇인가?

▷ 복지-노동-경제-교육-환경 등등의 진보적 지식인들을 모두 묶어내는 새로운 조직 또는 싱크탱크의 필요성과 가능성은?

▷ 한국형 복지국가에 대한 정책생산, 이를 정치권과 시민사회에 적절히 공급하는 통로는?

➂ 복지정치의 발달과 관련된 논의점

▷ 기성정치 공간에 기 진출되어있는 정치인들에 있어 복지국가 진정성을 어떻게 확보할 것인가?

▷ 정치권 내에 탈정당 복지국가세력의 동맹을 맺는 방법은?

▷ 새로운 복지국가 전위 정당을 만들어 낼 수 있는 전략과 전망은?

복지국가운동단체에 대한 제언

현재의 복지국가운동단체들 간의 차별성을 인정하더라도 절대적으로 미약한 복지주체세력간의 분절적이고 각개약진 식의 운동방식이 가져올 명백한 한계를 극복하기 위해서는 몇 가지 대안들이 적극 모색되어야 한다.

이런 측면에서 당장 필요한 움직임에 대해 다음과 같이 제안하는 바이다.

첫째, 복지국가 운동을 위한 초보적 수준의 전국적 연대 체를 구성할 필요가 있다. 직능단체가 아닌 시민복지운동단체를 중심으로 초기에는 느슨한 수준의 연대체를 구성하고, 이후 공통의 운동의 경험을 바탕으로 연대의 수준을 높여 공동의 의제를 개발하고, 전국적 운동을 통일적으로 전개하는 것이 필요하다고 판단된다.

여기에는 전국단위의 단체들은 물론이지만, 특히 지역차원의 운동을 전개하고 있는 운동조직을 하나의 단일한 대오로 집결시키고, 공동으로 전국적 아젠다를 위한 운동을 조직화해내는 것이 필요하다. 1980년대 운동을 반성하면서 1990년대 이후 전국적 조직에 대한 거부감이 팽배한 것은 사실이나, 복지국가 운동은 결국 지역과 전국적 차원의 운동이 모두 필요하다. 실제로 전국적 이슈에 대한 단일한 대응의 필요성이 점점 제기되고 있다.

둘째, 전국적 복지국가 운동을 위한 연대체의 콘텐츠를 공급할 전략단위가 필요할 것으로 보인다. 초기에는 느슨한 소모임 형식으로 출발할 수 있으나, 운동전략을 생산하기 위한 (준)씽크탱크가 필요하다. 이는 기존의 진보적 연구소가 담당할 수도 있고, 새로운 단위를 만들 수도 있을 것이다. 다만 재정여건 상 그 어떤 경우도 용이하지 않은 것이 현실이다. 전략단위는 부문을 대표하기 보다는 전략적 판단을 할 수 있는 개별주체를 중심으로 구성하는 것이 바람직해 보인다.

셋째, 복지국가주체가 될 수 있는 핵심인력을 공고히 하는 것이 필요하다. 복지국가운동에 참여하고 동맹적 관계를 맺을 수 있는 시민사회노동단체들을 확대하고 연대하는 것도 중요하지만, 그 안에서 활약할 ‘사상적․이론적으로 무장된’ 핵심인자의 생산도 중요하다. 피상적으로 복지국가 도래의 당위성을 인식하고 동의하는 정도가 아니라 적어도 한 세대를 관통하며 복지국가 주체로서 자신의 위치에서 헌신하고 몰두할 ‘주체 중의 주체’를 만들어가는 일도 매우 긴요하다. 이를 위해 광범위한 ‘복지국가 학습조직’이 필요하며 이를 총괄할 가칭 ‘복지국가학습센터’의 운영 가능성을 시급히 확보해야 할 것이다.