2014년 장애인 복지 예산(안) 평가 

남찬섭｜동아대학교 사회복지학과 교수

대선시 장애인공약을 실현하기에는 턱없이 부족한 예산으로 공약파기예산 – 장애인연금의 기초연금화와 24시간 활동지원 보장 공약 실현 방기

장애인원스톱서비스 구축예산도 장애인서비스에 대한 청사진을 결여한 예산안

● 2014년도 보건복지부 소관 장애인 지출예산은 1조 2,436억 원으로 이는 전년도 1조 573억 원에 비해 금액으로는 1,863억 원, 증가율로는 17.6%가 증가한 예산임. 이 증가율은 2014년도 복지부 소관 일반회계 지출예산 증가율 14.3% 및 총지출예산 증가율 12.9%보다 높음. 그리하여 복지부 일반회계 세출예산에서 장애인 지출예산이 차지하는 비중도 2013년 4.2%에서 4.3%로 소폭 증가함..

● 하지만 과거 장애인 지출예산 증가율이 2011~2012년에 25.5%였고, 2010~2011년에는 22.5%, 2009~2010년에는 18.5%였다는 점을 감안하면 대단히 높은 증가율이라고 하기는 어려움. 물론 이들 높은 증가율은 장애인연금이나 장애인활동지원 등 새로운 제도의 시행이 배경으로 작용한 것임. 즉, 예산의 변동은 제도의 변화를 반영하며 제도의 변화는 그 제도를 통해 표현된 정책의도를 반영함. 

● 이 점과 관련하여 박근혜 대통령이 2012년 대선 때 장애인정책과 관련하여 장애인권리보장법 제정, 장애등급제 폐지, 중증장애인활동지원 24시간 보장, 발달장애인법 제정, 수화언어기본법 제정, 장애인연금의 기초연금화 및 중증장애인에게 인상(국민연금 A값의 10%로 인상)된 급여 지급 등을 공약으로 약속한 바 있다는 점(새누리당, 2012)에 주목할 필요가 있음. 이들 공약들은 기초연금이나 4대 중증질환 건강보험 보장성 등에 관련된 논란이 워낙 파급력이 커서 상대적으로 이슈화하지 못하고 있기는 하지만 만일 이 공약들이 실현된다면 이는 우리나라 장애인정책의 틀을 바꿀 수도 있는 대단히 중요한 의미를 가진 것임. 

● 모든 공약이 집권 첫 해에 예산으로 반영되어야 하는 것은 아니지만 지난 대선 때 내건 공약이 갖는 의미가 자못 크기 때문에 첫 해의 예산이 그런 공약의 실행을 향해 어느 정도나 구조조정의 토대를 마련하고 있는가는 평가해볼 가치가 충분히 있음. 이런 점에서 2014년도 복지부 소관 장애인지출예산은 증가율도 중요하지만 박근혜정부가 공약으로 약속한 바를 실현하는 데 적합한가의 측면에서 살펴보는 것도 중요한 의미가 있음. 

● 2014년도 복지부 소관 장애인지출예산 1조 2,436억 원을 주요 사업별로 나타내면 <표 8>과 같음. 이 표에는 이명박 정부 기간이라 할 수 있는 2008년부터 2013년까지 복지부 소관 장애인지출예산의 연평균증가율도 함께 표기되어 있는데, 2014년도 장애인지출예산의 2013년 대비 증가율 17.6%는 2008-2013년 연평균증가율 15.1%보다 다소 증가율이 높음. 그런데 사업별로 보면 과거와 약간 다른 경향을 볼 수 있음. 

● 우선, 복지부 장애인지출예산에서 압도적인 비중을 차지하는 두 사업 중 장애인소득보장(장애인연금 및 장애수당)은 과거에 비해 증가폭이 매우 큰 반면 장애인 선택적 복지사업은 증가폭이 하락했음. 그리고 나머지 사업 중 장애인일자리지원은 과거에 비해 증가율이 2배 가까이 상승한 반면 장애인등급심사운영사업은 과거에 비해 증가율이 1/2 가량 감소했음. 저소득장애인지원사업과 장애인복지시설확충사업은 변화율이 각기 -8.2%, -15.2%가 될 정도로 크게 감액 편성되었음. 장애인단체지원사업은 예년보다 증가율이 하락하긴 했지만 예년 수준임. 

● 다시 말해서 장애인소득보장과 장애인일자리지원을 제외하면, 예년에 큰 폭으로 증가해왔던 장애인등급심사운영과 장애인 선택적 복지사업은 증가폭을 크게 낮추었고 예년에 비교적 작은 폭으로 증가해왔거나 보합세를 보였던 저소득장애인지원과 장애인복지시설확충사업은 감액시킨 것임. 그러면 이러한 경향이 대선 당시의 공약을 실현하는 데 적합성을 갖추고 있는가? 

● 첫째, 장애인소득보장 중 장애인연금을 보면, 2014년도 장애인예산에서 이 예산이 크게 확대된 것은 사실임. 하지만 이것이 당초의 공약을 실현하는데 적합한 지는 지극히 회의적임. 

● 박근혜 대통령은 대선후보 시절 장애인연금의 급여인상과 대상확대를 공약으로 내걸고 그 구체적인 내용으로 장애인연금을 기초연금화하고 이처럼 기초연금을 도입하면 그 즉시 중증장애인에게 국민연금 A값의 10%에 해당하는 약 20만원을 지급하며 부가급여를 현실화할 것을 제시했음(새누리당, 2012, p. 88). 이 공약에는 장애인연금대상을 단순히 중증장애인으로 말하고 있어 노인의 경우처럼 모든 노인이라는 명시적인 표현이 있는 것은 아님. 하지만 대상자 확대라고 공약을 내걸었기 때문에 이는 노인의 경우 모든 노인을 의미하는 것으로 받아들여졌던 것처럼 모든 중증장애인으로 해석되어야 함. 실제로 대선 후 공약을 검토한 주무부처도 장애인연금 대상자 확대와 관련하여 3급 중복장애 이상의 중증장애인 52만명 안과 3급 이상 중증장애인 92만 3천명 안의 두 대안을 제시하고 있어 장애인연금 대상을 모든 중증장애인으로 간주하고 있음(보건복지부, 2013b, p. 45)을 보여줌. 

● 2014년 장애인예산에서 증액된 장애인연금예산은 대상자를 현행 소득하위 63%의 중증장애인 32만 7천명을 소득하위 70%의 중증장애인 36만 4천명으로 확대하고 급여는 기초급여의 경우는 현행 9만 7천원을 20만원으로 인상하였지만 부가급여는 65세 이상 기초수급 중증장애인의 제외하고는 전년수준으로 동결한 데 따른 것임. 즉, 기초급여만 인상하고 부가급여는 사실상 동결, 대상자는 당초 약속과 달리 소득하위 70%로 제한하여 소폭 확대한 것임. 그리하여 2014년 장애인연금예산 4,660억 원은 전년도 대비 35.5% 증가한 것이지만, 복지부가 대상자 확대의 두 안 중 보다 보수적인 안인 3급 중복장애 이상 중증장애인 전체로 확대하는 안을 채택한다고 가정했을 때 소요될 것이라고 추계한 2014년도 금액 6,433억 원(국비기준, 보건복지부, 2013b, p. 47)에 비하면 그 72%에 불과함. 현재 기초연금이 공약파기 비판에 직면해있는 것과 마찬가지로 장애인연금 역시 공약파기라는 비판으로부터 자유롭지 못할 것임. 

● 둘째로 지난 대선시 박근혜 대통령의 또 하나의 중요한 장애인복지공약이었던 장애인활동지원 역시 공약 실현에 적합한 지 회의적임. 박근혜 대통령은 지난 대선에서 중증장애인 활동지원 24시간 보장을 공약으로 내걸고 그 구체적인 내용으로 지원대상 및 급여량 확대와 중증장애인부모의 아동돌봄부담 완화를 위한 복지서비스 확대를 제시했음(새누리당, 2012, p. 85). 이에 따라 복지부는 2014년부터 2017년까지 활동지원급여량을 매년 7%씩 증가시킨다는 가정 하에 2014년 소요예산을 4,525억 원(국비기준)으로 추계한 바 있음(보건복지부, 2013b, p. 42). 하지만 내년도 정부예산안은 장애인활동지원사업 예산으로 4,284억 원을 계상하고 있어 복지부가 공약검토 시 추정한 금액의 95% 정도인데다 대상자는 48,448명에서 57,000명으로 확대하였지만 급여량(지원단가)은 93만 8,800원으로 동결함. 이 대상자 확대도 올해 3월에 기존의 1급 등록장애인에서 2급 등록장애인으로 이미 확대된 것을 반영한 것이어서 공약이행과는 별 무관하며 더욱이 지원금액을 동결한 것을 보면 공약으로 내세운 24시간 활동지원 보장을 실현할 의지가 있는지 의심을 사기에 충분함. 

● 셋째, 장애인등급제 폐지 및 개선도 지난 대선에서 중요한 공약이었음. 이와 관련하여 복지부는 공약검토에서 장애등급제 개선을 위한 연구비로 2014년에 3억 원을 추정하였으나 실제 내년도 예산에서 이 예산은 전년도 수준으로 동결된 1억 원으로 계상되었음. 장애계는 장애등급의 폐지를 주장하지만 각종 급여를 배분해야 하는 정부입장에서 장애등급제 문제는 간단히 폐지하기 어려운 복잡한 문제이며 따라서 그만큼 치밀한 연구와 준비를 요함. 이런 점에서 장애등급제 개선연구비를 동결한 것은 공약이행과 관련하여 바람직하지 않다고 할 수 있음. 

● 다른 한편 내년도 예산에서 장애인원스톱서비스 지원체계 구축사업이 신규로 편성되어 여기에 9억 원의 예산이 계상된 점이 눈에 뜀. 그런데 이 예산은 국민연금공단에 지원하는 민간보조예산으로 편성되어 있는데 이와 관련해서는 장애인원스톱서비스체계의 구축 자체는 장애등급제 개선과 연관하여 바람직한 방향이라 하더라도 그 서비스체계 구축의 주체가 반드시 국민연금공단이어야 하는가에 대한 고려가 필요함. 

● 현재 국민연금공단은 장애등급판정과 장애인활동지원제도 운영과 관련하여 장애인서비스의 중요한 행위자임. 하지만 이는 이명박정부 때부터 아무런 청사진 없이 추진한 정책의 결과임. 노후소득보장을 주기능으로 하는 국민연금공단에 사회서비스의 일부인 장애인활동지원과 장애등급판정을 맡기려면 그에 상응하는 청사진이 국민연금공단 조직차원에서와 사회보장 및 사회서비스 제도차원에서 제시되어야 하며, 과거 정부에서 그것이 결여되었다면 지금이라도 그것을 수립해야 함. 국민연금공단은 어느 사이엔가 장애인서비스의 일부를 맡게 되었으니 자신들이 맡은 업무에서라도 장애인원스톱서비스체계를 구축할 필요성을 느낄 수 있고 이를 바탕으로 업무범위를 더 확대하려 할 수도 있음. 하지만 이는 국민연금공단만의 노력으로는 한계가 있고 공단이 지금 맡고 있는 업무범위 내에서의 원스톱서비스체계로 그칠 가능성이 큼. 

● 만일 진정으로 장애인원스톱서비스체계를 구축하고자 한다면 장애인서비스를 사회보험공단으로 하여금 수행케 하고 지방자치단체는 배제할 것인지, 만일 그렇다면 지방자치단체는 장애인서비스와 관련하여 아무런 역할을 하지 않아도 무방한 것인지, 지방자치단체가 수행하는 장애인소득보장업무(여기에는 장애인을 주대상으로 한 소득보장도 있고 장애인만을 대상으로 한 것은 아니지만 장애인도 대상에 포함되는 소득보장도 있음)와 공단이 수행하는 장애인서비스 간의 연계는 어떻게 할 것인지 등에 관한 청사진이 수립되어야 함. 

● 만일 국민연금제도에 장애연금이 있어서 국민연금공단이 장애인복지와 연관이 있는 것이라고 주장하려면 차라리 지난 대선 때 공약한 대로 장애인연금을 기초연금화하고 이의 실제 운영을 국민연금공단에 맡겨 명실상부하게 소득보장기능을 장애인과 노인 간에 연계시키는 것이 바람직 함. 또는 장애인활동지원 등을 국민연금공단이 담당케 되었으므로 장애인원스톱서비스체계 구축을 국민연금공단이 맡아야 한다고 주장하려면 차라리 현행 사회보험공단을 소득보장중심의 조직과 사회서비스 중심의 조직으로 전면 재편하여 사회서비스중심조직으로 하여금 노인장기요양보험과 함께 장애인활동지원서비스까지 맡게 하는 것이 나을 것임. 내년도 예산에 신규로 반영된 장애인원스톱서비스 지원체계 구축이 이러한 사항들에 대해 문제의식이라도 있는 것인지 회의적임. 

● 넷째, 장애인일자리지원예산은 크게 확대되었는데 이 사업이 장애인복지공약에 포함되었던 것은 아니지만 고용률 70% 보장이 중요한 공약이었던 만큼 이에 맞추어 장애인일자리지원예산도 큰 폭으로 확대됨. 내년도 장애인일자리지원예산의 확대는 지원단가의 인상과 대상자 확대가 동시에 이루어진 결과로 지난 정권 때 지원단가와 대상자가 동결된 적이 많았다는 점에서 일단 방향에서는 긍정적이라고 할 수 있음. 하지만 지원단가 인상이 일반형 일자리의 경우 월 101만 6천원에서 월 108만 9천원으로 7.2% 인상되었고 장애인복지일자리의 경우 월 27만 3천원에서 월 29만 2천원으로 7.0% 인상되어 지난 정권 때 동결되기 일쑤였던 것을 보상하기에는 매우 부족함. 

● 다섯째, 위에서 본 바 장애인일자리지원예산은 이렇게라도 증가하였지만 지난 정권에서도 그리 많이 증가하지 않았거나 보합세 정도를 유지했던 장애인복지시설확충사업예산은 15.2%나 삭감되었고 저소득장애인지원사업 예산은 8.2% 삭감되었음. 최근의 장애정책이 시설보다는 지역사회 중심으로 옮겨가고 있는 것은 주지의 사실이나 그렇다고 해서 특별히 탈시설정책을 추진하는 것으로 보이지도 않는 현 정권이 지난 정권에도 연평균 11.8% 증가로 그리 높은 증가세를 보이지 않았던 장애인복지시설확충예산을 15.2%나 삭감한 것은 이해하기 어려움. 또한, 장애인자녀학비지원, 여성장애인지원, 중증장애인자립생활지원 등으로 구성된 저소득장애인지원예산을 크게 삭감한 것도 납득하기 어려움.

● 마지막으로 위에서 본 것들 외에 지난 대선 때 중요한 장애인복지공약 중 장애인권리보장법 제정과 발달장애인법 제정, 수화언어기본법 제정이 있음. 이 세 가지 법률들 중 장애인권리보장법은 기존의 장애인차별금지법에도 불구하고 공약으로 채택하였다는 점에서 그리고 발달장애인법과 수화언어기본법은 기존의 장애인정책과 달리 장애유형별 특성을 고려한 보다 세밀한 정책이 요구되는 단계에 와있음을 보여준다는 점에서 모두 기존 장애인정책의 틀에 관계된 매우 중대한 의미가 있음. 이 중 발달장애인법은 2012년 5월에 이미 새누리당에서 법안을 발의한 바 있고 올해에도 법안이 발의되었지만, 장애계와 정부 간에 시각 차이가 제법 큰 편이어서 아직 계류 중임. 장애인권리보장법과 수화언어기본법은 보기에 따라서는 예산소요가 크지 않다고 생각할 수 있지만 실제로는 여러 방면에 종합적으로 영향을 미치는 법률들로 예산소요가 대단히 근본적이며 큰 예산요소임. 이들 법률의 제정여부 그리고 어떤 내용의 법률로 제정하느냐 또 그 내용들을 실제로 예산으로 뒷받침하는가가 향후 박근혜 정부의 장애인정책을 예산 면에서 평가하는 데 중요한 기준이 될 것임.