김신열 전북대 사회복지학과 교수
1. 여는 말
<노인장기요양보험제도> 시행과 <기초노령연금제도>의 실시 등 최근 저출산 고령화 사회를 대비하기 위한 정부의 움직임이 발 빠르게 진행되고 있다. 이와 더불어 새 제도의 실시를 뒷받침하기 위한 제반 법률의 정비도 이어지고 있는데 지난 8월에는 노인복지법이 일부 개정되었고, 이어서 9월에는 이를 뒷받침하는 시행령과 규칙이 새롭게 선보였다. 이번에 개정된 내용을 보면 특히 홀로 사는 노인에 대한 지원과 장기요양보험제도의 실시에 필요한 제반 내용을 담고 있어서 주목된다. 개정안의 주요 내용을 보면 홀로 사는 노인에 대한 국가의 지원을 명시하고, 기존의 노인주거복지시설의 무료·실비 및 유료 등의 구분을 없애며, 요양보호사 자격제도를 도입하는 한편, 실종노인의 보호를 위하여 실종노인을 보호할 경우 신고하도록 하며, 60세 미만의 자에게 노인복지주택을 분양·임대하는 것 등을 금지하고 이를 위반한 경우 벌칙을 부과하도록 하는 등 노인의 보호체계 마련과 노인장기요양법 실행에 따른 현행 제도의 미비점을 보완하며 기존 법의 운영과정에서 발견된 몇 가지 미비점을 개선·보완하려는 것으로 볼 수 있다. 여기에서는 이러한 개정 내용을 좀 더 구체적으로 살펴보고 개정내용이 갖는 의미나 문제점들을 살펴보고 나름의 개선 방안을 생각해 보도록 하겠다.
2. 노인복지법 개정의 내용
홀로 사는 노인에 대한 지원과 관련한 개정: 이번 노인복지법 개정과 관련하여 새로이 시설된 조항이다. 이 조항을 보면 “국가 또는 지방자치단체는 홀로 사는 노인에 대하여 방문요양서비스 등의 서비스와 안전 확인 등의 보호조치를 취하여야 한다(제 27조의 2의 제 1항)”고 함으로써 최근 증가하고 있는 우리 사회의 홀로 사는 노인에 대한 국가와 지방자치단체의 보호체계 구축 의무를 강화한 것으로 보인다. 다만 서비스 및 보호조치의 구체적 내용을 “보건복지부장관이 정한다”고만 되어 있어 그 실천의 효과를 가늠하기 어렵다. 따라서 좀 더 구체적으로 법령이나 세칙에 명기되어질 필요가 있다.
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노인장기요양보험제도 실시를 대비한 개정
: 노인장기요양보험제도 실시를 대비한 개편은 노인복지시설의 개편(제32조제1항, 제34조제1항 및 제38조)과 장기요양서비스 제공의 핵심인력인 요양보호사의 자격인정(안 제39조의2)과 관련한 내용이라 할 수 있다. 먼저 노인복지 시설의 개편과 관련해서 살펴보면 노인주거복지시설 및 노인의료복지시설과 같은 노인복지시설에 있어 기존의 무료·실비·유료 시설의 구분을 없애고, 노인주거복지시설은 양로시설ㆍ노인공동생활가정?노인복지주택으로 구분하였으며(제 32조 1항), 노인의료복지시설의 경우에는 노인요양시설?노인요양공동생활가정 및 노인전문병원 등으로 구분하였다. 특히 주목을 끄는 것은 노인에게 가정과 같은 주거여건과 편의를 제공하는 노인공동생활가정 및 노인요양공동생활가정을 노인복지시설의 종류에 추가한 점이라고 할 수 있다. 문제는 이번 개정에서도 시설의 구분만 바뀌었을 뿐 시설의 설치와 관련하여 오랫동안 제기되어온 문제점이 이번에도 고스란히 남겨지고 말았다는 점이다. 예를 들어 노인들의 요양관련 시설설립의 주체를 법인으로 한정함으로써 사회보험서비스의 공공성과 책임성을 보장해야 할 필요가 있다. 뿐만 아니라 시설에 대한 설치를 신고제가 아닌 허가제로 전환함으로써 서비스의 공공성과 책임성을 보장해야 한다. 더 나아가서는 서비스 제공기관에 대한 서비스 질 관리 평가 및 개선 시스템 구축을 해야 할 필요가 있다. 물론 개정안에서는 설치 및 운영자가 준수하여야 할 사항을 보건복지부령으로 정할 것을 언급하고는 있으나 더 강화해야 할 것이다. 요컨대 요양서비스 제공기관의 책임성을 담보하기 위해서라도 지정 취소, 영업정지 또는 폐쇄명령 기준을 대폭 강화하고 재신고 금지 기간을 대폭 연장해야 할 것이다.
한편 장기요양보험제도 실시와 관련해서 특히 주목을 요하는 부분이 바로 요양서비스 제공 담당인력부분이다. 이번 개정안에서는 노인복지시설의 설치ㆍ운영자는 노인복지시설에서 노인 등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 전문적으로 수행하는 요양보호사를 의무적으로 두도록 하고(제 39조의 2), 시ㆍ도지사는 요양보호사교육기관에서 요양보호사 교육과정을 마친 자에게 요양보호사의 자격을 검정하고 자격증을 교부하도록 하고 있다(제 39조의 3). 보다 중요한 문제는 요양보호사의 질과 이들을 교육하여 배출해 내고 또 관리하는 교육기관을 어떻게 구성하는가 이다. 그러나 불행하게도 이번 개정노인복지법과 이를 뒷받침하는 세부 시행령 및 규칙에서는 미흡한 부분이 적지 않다. 우선 노인복지법에는 요양보호사의 자격이나 이들을 양성하는 교육기관에 대해서 구체적으로는 명시되어 있지 않고 모두 시행령과 규칙에 명시되어 있다. 그러나 노인복지법 시행규칙일부개정령안에 나타난 요양보호사에 대한 교육과정 및 교육시간을 보면 과연 이 상태로 노인들의 장기 요양관련 서비스의 질 담보가 가능할 것인가에 대해 대단히 회의적이다.
요양보호사란 내년부터 실시되는 노인장기요양보험제도 시행에 필요한 노인 간병 및 요양 전문 인력으로서 현재 노인생활시설과 재가노인시설에서 종사하는 생활지도원 및 가정봉사원을 대체하여 보다 양질의 요양서비스를 제공하게 되는 인력이다. 이들은 요양보호사 교육기관에서 소정의 교육을 마친 후 시·도지사로부터 요양보호사 자격증을 받고 현장에 배치된다. 요양보호사 제도는 등급제로 운영되며 현재 1급과 2급 등 두 가지 등급으로 구분될 예정이다. 복지부는 노인장기요양보험제도 운영에 필요한 요양보호사 인력을 모두 5만1000명으로 잡고 이 가운데 부족한 3만4000명의 ‘요양보호사’를 내년 4월까지 양성할 계획이라고 이미 지난 7월 발표했다. 게다가 복지부는 요양보호사를 단기간에 양성하기 위해 별도의 자격시험을 거치지 않고 급수에 따라 최고 240시간(1급)에서 120시간(2급)의 교육만 이수하면 자격요건에 해당되는 것으로 보고 있다. 문제는 이러한 양성교육과 관련해서 발생하고 있는데 과연 이 정도의 교육 이수만으로 요양서비스 제공이 충분하게 이루어 질 수 있을 지에 대해 많은 현장 담당자들이 이의를 제기하고 있다. 북지부가 밝히고 있는 요양 서비스는 방문요양에 관한 사항, 상담 및 교육에 관한 사항, 그리고 노인결연에 관한 사항 등을 모두 포함한다. 따라서 요양보호사는 이미 법령에서도 적시하고 있듯이 세면도움, 구강관리, 몸 청결, 머리감기기, 몸단장, 옷 갈아입히기, 목욕도움, 배설도움, 식사도움, 체위변경, 이동도움, 신체기능의 유지증진 등 신체에 관한 서비스, 취사, 침실 및 주변정돈, 세탁 등 가사에 관한 서비스, 외출 시 동행, 일상 업무 대행 등 개인 활동에 관한 서비스뿐만 아니라 노인들의 말벗, 격려 및 위로, 생활상담, 의사소통도움 등 정서에 관한 서비스나 노인생활 및 신상에 관한 상담서비스 그리고 장애노인 및 장애 노인 보호자에 대한 교육 및 상담서비스, 그리고 지역사회 자원 개발을 통한 무의탁노인의 후원을 위한 결연사업까지도 제공할 수 있어야 한다(2007 노인복지법 시행규칙 일부개정령안 <별표 10> 재가노인복지시설의 운영기준 참조), 그런데 과연 이와 같은 장기 요양 서비스가 240시간이라는 짧은 시간동안의 교육을 통해서 이루어질 수 있느냐는 것이다.
이에 덧붙여서 요양보호사를 교육 훈련시키는 기관에 관한 사항도 요양보호사의 질 저하를 방치하는 역할을 하기에 충분한 조건을 갖추고 있다. 예를 들어 교육기관의 설치 조항(제 39조의 3)만 보더라도 “요양보호사를 교육하는 기관을 설치하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 기준을 갖추고 시?도지사에게 신고하여야 한다”고 함으로써 영리와 비영리를 구분하지 않고 있고, 설치의 주체도 개인을 포함한 누구라도 교육기관을 설치 운영할 수 있도록 한점과 허가 사항이 아닌 신고사항으로 규정하고 있는 점들을 보면 요양보호사에 대한 교육의 중요성을 국가가 인식하고 있는지 의구심마저 든다. 특히 이러한 점은 최근 우리 사회에 만연하고 있는 노인관련 각종 민간 유사 자격자 양성 기관들로 하여금 또 다른 형태의 사업을 그야말로 비즈니스차원에서 고려하도록 할 가능성이 높을 것으로 보인다. 따라서 복지부는 요양보호사들에 대한 교육과정, 내용, 자격관리 등에 대해 어떻게 그 질을 보장할 것인가를 깊이 고민해 봐야 할 것이다. 뿐만 아니라 요양보호사를 양성하는 기관도 공공성을 담보할 수 있는 기관으로 하여금 실시 할 수 있도록 필요한 조처를 강구해야 할 것이다.
기타 개정 또는 신설된 노인복지법의 내용: 이번 에 개정된 노인복지법의 내용 가운데는 노인복지주택의 분양과 임대 등에 있어서 제한을 둔 부분이 있다(제33조의2, 제56조제1항 및 제56조의2 신설). 노인복지주택이란 노인에게 주거시설을 분양 또는 임대하여 주거의 편의?생활지도?상담 및 안전관리 등 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설이다. 이번에 개정 또는 신설된 부분은 노인복지주택에 입소할 수 있는 자는 60세 이상의 노인으로 하고, 60세 미만의 노인에게 노인복지주택을 양도·임대하는 행위 등을 금지하며, 이를 위반한 경우 벌칙을 부과하도록 조처한 부분이다. 따라서 앞으로 발생할 지도 모르는 노인복지주택의 투기수단으로의 이용이 방지될 수 있을 것으로 본다. 특히 60세 미만의 무자격자에게 분양하거나 임대하지 못하도록 규정하고 이를 위반할 경우 처벌하도록 했으며, 60세 미만의 무자격자가 상속 등에 의해서 노인복지주택을 소유하고 있는 경우에도 일정 기간의 이행조치를 실시하고 이후에도 계속해 위반하는 경우 이행강제금을 부과할 수 있도록 했다.
그 밖에 우리가 관심을 갖고 봐야 할 부분이 바로 실종노인에 대한 신고의무 등의 도입조항을 새로이 마련한 것이다(제39조의10 및 제39조의11제2항 신설). 이 조항은 최근 치매 등의 사유로 인해 보호자로부터 본의 아니게 이탈된 노인들의 수가 증가함에 따라서 이러한 실종노인들의 보호를 위해 실종노인에 대한 신고의무 등의 보호조치를 강화한 것으로 해석된다. 특히 실종노인을 보호하고 있는 이라면 누구나 신고하도록 하고 사회복지시설의 대표나 종사들은 실종노인을 발견할 경우 신상카드를 작성해 지체 없이 지방자치단체의 장 등에게 제출토록 했다. 더구나 경찰관서나 지방자치단체에 실종노인 조사를 위해 사회복지시설 등에 출입하고 조사할 수 있는 권한을 부여함으로써 기존의 시설의 폐쇄적 운영을 방지할 수 있는 방안도 모색한 것으로 볼 수 있다.
3. 닫는 말
지금까지 지난 8월과 9월에 이루어잔 노인복지법의 주요개정 내용과 그것들이 갖는 의미와 문제점을 살펴보았다. 노인복지법은 1981년 재정이후로 모두 10여회 이상의 개정과정을 거치면서 오늘에 이르렀다. 그동안 임의규정이나 선언적 형태(이민표, 2001)의 초기 법을 거쳐 상당히 구체화된 상황으로 변화와 발전을 거듭해 왔으며, 노인복지의 핵심 분야별로 분리 입법(장기요양보험법, 기초노령연금법 등)이 추진되고 있는 것은 긍정적 변화로 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 앞에서도 지적한 바대로 개정 내지 신설 조항을 포함하여 다른 부분에서도 적지 않은 문제점을 갖고 있는 것도 사실이다. 보다 중요한 것은 어떠한 조항을 개정 또는 신설한다하더라도 그것이 법이 존재하는 이유, 즉 법을 통해 보호하고자 하는 대상(여기서는 노인)의 입장에서 고려되지 않으면 이미 법으로서 존재 의미를 상실하는 것임을 알아야 할 것이다.
참고문헌
권중돈. 2004, 『노인복지론』 학지사
보건복지부. 2007. <노인복지법 시행규칙 일부개정령안>
이민표. 2001. “노인복지법의 문제점과 개선방안”. 『노인복지 연구』겨울호
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