김선희 한경대학교 공공행정전공 교수
보건복지부 조직개편 논의는 그동안 다양한 관점에서 지속적으로 진행되어 왔다. 특히, 보건부 분리 독립 주장은 2015년 메르스 확산과 2020년 이후 현재까지도 진행 중인 코로나19 팬데믹 위기 등 주기적인 신종 감염병 확산 상황에서 의료계를 중심으로 효과적인 감염병 대응을 위한 컨트롤타워’로서 보건부의 필요성이 강하게 제기되고 있다.
최근 윤석열 정부는 출범 이후 공약 사안이었던 여성부 폐지 등 정부조직개편 구상을 발표하였는데, 여성가족부 폐지가 공식화되면서 보건복지부가 여성가족부 일부 기능을 흡수할 것이라는 예측과 함께 당시 행정안전부 장관이 보건복지부를 보건부와 복지부로 나누는 안을 검토 중이라고 밝혀 논란이 발생하기도 하였다. 논란이 일자 행정안전부에서는 “의료계 등에서 줄곧 제기됐던 보건- 복지부 분리안을 포함해 다양한 개편안에 대한 논의가 있기는 하지만, 현재 정부안으로 검토하고 있지는 않다”고 입장을 발표하면서 논란은 일단락되었다(연합뉴스 2022.9.8.). 그러나 보건부 독립 이슈는 여전히 의료계 뿐만 아니라 학계에서도 그 필요성에 관한 주장이 제기되고 있는 상황이다(박은철, 2020; 김윤권, 2022).
이 글에서는 보건복지부 조직개편을 둘러싼 논쟁 가운데, 보건-복지 기능 분리와 관련된 쟁점을 정리하고, 향후 바람직한 개편안에 대한 방향을 모색하고자 한다.
보건복지부 조직현황 및 연혁
보건복지부는 주요 업무2) 및 기능으로 ①보건의료·건강보험·한의약정책 추진, ②국민건강증진 및 공중위생 사업, 질병예방·관리, ③보건의료산업 육성 및 생명윤리·안전에 관한 사항, ④사회보장, 의료급여, 국민연금, 사회서비스 제도 운영, ⑤인구정책, 저출산·고령사회 정책, 노인의 보건복지 정책 추진, ⑥장애인 복지 및 소득보장, 재활사업 추진, ⑦아동 권리 및 복지, 보육 정책에 관한 사항 등을 담당하고 있다(보건복지부, 2021: 4).
보건복지부는 하부조직으로 운영지원과, 인사과, 사회복지정책실, 장애인정책국, 인구정책실, 연금정책국, 사회보장위원회 사무국, 보건의료정책실, 건강보험정책국, 건강정책국 및 보건산업정책국을 두며, 복수차관제를 운영하고 있다3). 제1차관은 복지 관련 3실 3국을 담당하며, 48개 기능의 566개 업무를 관장하며, 제2차관은 보건 관련 1실 3국을 담당하며, 29개 기능의 367개 업무를 관장하고 있다(2021년 기준, 보건복지부 내부자료). 보건복지부의 조직규모와 기능 및 업무 수를 기준으로 보면, 사회복지부문이 보건부문 훨씬 더 큰 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다.
보건복지부는 부처 설립 이래 보건·위생, 사회복지, 방역·의정·약정업무를 지속적으로 담당하고 있으며, 서비스 대상 범위가 점차 아동·노인·장애인으로 점차 확대되었다. 주택정책은 국토교통부와 지방자치단체 등으로, 노동부문은 고용노동부로 업무가 상당 부분 이관되었으며, 아동복지 중 아동복지 중 영·유아 보육, 청소년에 대한 복지는 여성가족부로 이관되어 운영되고 있다. 역사적으로 볼 때, 보건복지부 내에서 보건 업무는 지속적으로 수행되어 왔으며, 보건-복지 기능이 보건복지부 통합 구조 하에서 운영되어 왔음을 확인할 수 있다.
보건복지부 조직개편과 보건부 분리 독립 주장의 주요 내용
그동안 진행된 보건복지부 조직 개편안 논의는 보건복지부의 사회정책 총괄 기능 강화, 복수차관제 도입, 보건부 신설, 여성가족정책 기능 이관, 고용-복지 연계 강화, 사회보장위원회 기능 강화 등을 주요 내용으로 한다(박형욱, 2015; 이원희 외, 2016; 이재호 외, 2016; 서재호·임재진, 2018). 이 가운데 보건-복지 분리 독립에 관한 문제는 보건과 복지 두 분야의 중요성이 각기 성장하면서 기능적 이질성에 대한 문제제기가 이루어지면서 복지와 보건의 분리 방안이 지속적으로 제기되고 있다.
보건의료환경 측면에서 인구고령화, 만성질환 증가, 외국을 통한 새로운 질병의 등장 등으로 보건의료 지출의 증가에 대한 대응 및 국민건강 증진을 위해 보건부 기능을 강화하기 위한 단독 부처 설립이 요구되고 있는 것이다. 최근에는 4차산업혁명의 스마트 기술이 의료분야에 적용되는 이른바 스마트 헬스 케어 확산으로 원격진료, 로봇에 의한 사전 검진 등 새로운 신규 수요가 지속적으로 증가하고 있으며, 보건의료의 최첨단 과학화 및 기술의 접목 등으로 보건의료기술의 전문성 향상이 강조되고 있는 상황에서 더욱 그 필요성이 강조되고 있다. 즉 보건업무와 복지와의 기능측면에서의 간극이 점차 커져가고 있는 상황에서, 복지와의 연계도 필요하지만 전문성 제고 역시 간과할 수 없는 정책과제로 대두되고 있다.
보건부 신설은 2015년 메르스 사태 이전에도 보건기능과 복지기능을 분리하자는 논의가 있었지만, 특히 메르스 사태 이후 논의가 수면위에서 본격화되기 시작하였다. 무엇보다 전염병 예방과 관리의 전문성을 확보하기 위해서는 현행 통합체계로는 한계가 있을 수밖에 없으며, OECD의 많은 국가들이 보건과 복지를 분리하고 있다는 점에서도 보건부의 신설이 요구된다고 주장한다(이재호 외, 2016).
보건부 분리 독립 주장은 코로나19 사태를 겪으면서 공중보건 위기상황에 대한 전문적 판단과 신속한 대응에 한계가 있다는 지적을 바탕으로 현재의 보건복지부 직제 분리가 시급하다는 차원에서 제기되고 있다. 의료계(대한의사협회, 대한개원의협의회, 대한병원협회 등)에서는 고도의 전문성이 요구되는 보건의료 분야에 대한 전문성을 강화하기 위해 보건부 독립이 반드시 이뤄져야 한다는 입장을 취하며, 보건부 독립이 필요한 이유에 대한 구체적 논거를 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 보건복지부의 인력과 예산이 복지 부문에 편중되어 있는 문제가 있다는 것이다. 현재 보건복지부 전체 예산의 약 80%, 보건복지부 인력의 60% 정도가 복지 분야에 치중되어 있다는 통계를 제시한다. 둘째, 복지부와의 통합 체제에서는 보건의료 행정이 의료의 전문성을 제대로 뒷받침하기 어려운 구조라고 지적한다. 보건의료 행정조직 내에 의료전문가를 확보하기 위해서도 보건부 독립이 반드시 필요하며, 특히 선진국처럼 전문성을 갖춘 의사들이 보건의료 행정조직 내에서 주요 직책을 수행하기 위해서는 의료전문가가 독립된 조직의 수장을 맡아 전문인력을 확보할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 셋째, OECD(경제협력개발기구) 회원국 37개국 가운데 21개국이 보건과 복지를 분리해 운영하고 있다는 점을 들고 있다. 즉, 보건과 복지 업무의 전문성 보장을 보장하고, 국가 질병관리 역량 강화 및 효율적인 보건의료 행정을 위해 보건부 분리가 시급하며, 보건부 독립을 위한 보건복지부 직제를 개편해야 한다는 것이다(데일리메디, 2022.01.06.).
의료계 뿐만 아니라 학계에서도 다양한 논리와 근거를 토대로 보건부 독립 주장이 제기되고 있다. 김윤권(2022)는 보건과 위생이 핵심 이슈로 부각되면서 복지부와 분리해 ‘보건위생부’를 신설해야 하며, 보건위생부를 신설하는 대신 식품의약품안전처와 질병관리청을 보건위생부 산하 실 또는 국으로 편제해야 한다고 주장하였다. 전병률(2016)은 보건부 독립 과정에서 각 부처에 흩어져 있는 보건 관련 업무(각 지자체의 보건소 업무, 환경부의 환경보건업무, 고용노동부의 산업보건업무, 교육부의 학교보건업무 등)를 모아 보건부로 이관해야 한다고 주장했다. 박은철(2020)은 2020년 기준 보건복지부 내에 보건 관련 인력은 445명이며, 보건 관련 예산은 20조 원에 이르고 있고, 소속기관은 13개이며, 인력은 2,507명, 산하기관은 19개에 이르기 때문에, 보건을 담당하는 독립된 중앙부처가 설립되기에는 충분한 규모이며, 보건부 독립을 통해 K바이오와 K헬스의 컨트롤 타워 역할을 수행해야 한다고 보았다. 특히, OECD국가 37개 국 가운데 보건복지 분리 국가 수가 21개 국가로 56.8%에 해당하고, 코로나19로 인한 인구 100만명 당 사망률에 있어서도 보건복지 분리국가의 사망자수가 보건복지 통합 국가에 비해 작아 코로나19 대응에 효과적이라는 통계 수치를 제시하고 있다.
해외 주요국의 보건복지조직 구조
해외 주요국의 보건과 복지 관련 정부조직은 보건-복지 통합/분리 여부와 상관없이 대부분이 장관급(ministry) 지위를 유지하고 있다. 보건복지 통합유형의 대표적 국가로는 한국, 미국, 영국, 일본, 대만, 프랑스, 스웨덴, 핀란드이며, 일반적으로 보건과 사회정책 관련 정책영역을 포괄하여 운영하고 있다. 한국과 함께 단일보험자 체제를 운영하고 있는 대만의 경우에도 보건복지통합형으로 운영하고 있음에 주목할 필요가 있다. 일반적인 사회정책 영역 이외에 프랑스의 경우는 이민자 및 사회통합정책을, 네덜란드는 청소년보호 및 스포츠정책, 핀란드에서는 양성평등정책을 포함하고 있음을 알 수 있다.
보건복지 분리유형의 대표적인 국가로는 독일, 캐나다, 오스트레일리아, 뉴질랜드, 싱가포르, 홍콩 등을 들 수 있다. 보건복지 분리국가에서는 보건부가 공공보건 및 의료 관련 정책 영역을 전담하고, 복지부문은 고용과의 연계가 빈번하게 이루어지고 있다. 고용 뿐만 아니라 교육, 청소년, 양성평등, 이민자 및 난민, 스포츠, 주택지원 등 특수 정책 영역을 포함하여 국가별로 다양하게 운영하고 있음을 확인할 수 있다.
보건-복지 분리구조의 한계
코로나19 위기를 겪으면서 신종 감염병 대응력 향상을 위해 질병관리본부를 질병관리청으로 승격하는 등 조직개편이 이루어졌고, 보건 분야 역량 강화에 대한 행정 수요가 높아지고 있는 상황이다. 보건부 독립을 강조하는 입장에서는 OECD 회원국 37개국 중 21개국에서 보건과 복지는 분리된 조직으로 운영하고 있다는 점을 강조하며 국민보건부 신설의 필요성으로 크게 보건 행정의 독립성 확보, 전문성 강화와 공중보건위기 대응 역량 향상을 들고 있다.
실제 여가부 폐지가 유력한 상황에서 여가부의 ‘가족’ 분야 업무를 보건복지부로 이관해 ‘가족복지부’ 신설과 함께 이 방안이 현실화될 경우 보건복지부에서 보건부를 따로 독립시켜 질병관리청이나 식품의약품안전처를 통합시키는 방안도 유력하게 검토되고 있다(메디게이트 2022.3.30.)..그러나 여전히 보건의료 기능과 사회복지 기능간 연계성 문제가 있기 때문에 보건부 독립에 대해서는 신중한 접근이 필요하다. 저소득층의 기초생활보장과 의료급여 지원처럼 장애인·노인·아동 등 취약계층에 대한 보건의료제도와 기초생활보장제도가 동시적·연계적으로 수행할 필요성이 있기 때문이다.
보건복지부를 보건부와 복지부를 분할하는 방안을 제시하고 있는 서재호·임재진(2018)에서도 보건복지분리보다는 통합적 운영의 힘이 비교적 강력하게 작용하고 있다고 주장한다. 건강보험은 보건의료정책과 사회복지정책가 통합을 유도하는 중요한 연계기능을 수행하고 있기 때문에, 전국민건강보험제도를 운영하고 있는 우리나라의 경우 보건복지 분리보다는 통합적 운영이 바람직하다는 것이다. 단일보험자조직을 운영하고 있는 대만의 경우에도 보건복지 통합 구조로 보건복지부 조직이 운영되고 있다는 점도 이를 방증한다. 또한 건강정책의 경우 노인 및 장애인에 대한 사회서비스와 연계되며, 건강보험과 건강정책을 매개로 보건의료정책과 보건산업이 사회복지분야의 사회복지정책과 사회보험, 공공부조와 연계되어 있다는 점이 고려되어야 한다.
특히, 보건의료와 복지 통합 서비스가 필요한 고령사회에서 보건복지 연계가 잘 이루어지지 않거나 의료보장성 강화가 핵심인 보건의료 정책이 산업화, 영리화 될 것이라는 우려 또한 존재한다. 보건의료가 시민의 복지와 상당히 긴밀한 문제여서 시민 복지정책 차원에서 같이 다루는 게 적절한데, 독립하게 되면 보건산업이나 의료 전문가의 이해관계에 의해 영향을 받을 소지가 있기 때문이다. 아울러 보건의료정책의 방향이 질병의 치료(cure)를 넘어 예방과 건강관리 및 돌봄(care)의 기능이 강조되는 상황에서, 돌봄의 효과성과 대응성을 높이기 위해서는 복지와 의료가 통합 제공되어야 하는데 부처가 분리될 경우 지금보다 훨씬 더 분절적으로 서비스 제공이 이루어질 수 있는 문제가 나타나게 될 것이다.
물론 보건부 독립을 통해 보건정책과 행정의 전문성을 제고하고, 보건의료 정책 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 컨트롤타워로서의 기능을 강화할 수 있는 장점이 있을 수 있다. 다만, 여성가족부 폐지로 보건복지부의 기능이 비대해지기 때문에 보건부를 분리하는 방식으로 접근하는 것이 바람직하지 않으며, 질병청 및 식약처와의 기능 조정을 어떻게 할 것인지에 대한 고민도 신중하게 이루어져야 한다.
우리나라의 보건복지부는 1955년 이후 보건과 복지 기능을 통합적으로 운영해 온 역사적 경험이 있는 만큼 제도적으로 보건과 복지 기능은 깊은 연계가 있다. 보건-복지 연계서비스의 대표적인 사례로는 의료급여제도, 장애인 의료비/보조기기 지원, 장애인 재활병원 건립 및 건강보건관리사업, 아동학대전담의료기관 운영, 노인장기요양보험 사업 운영, 차상위계층 의료지원, 국가암관리사업, 치매안심병원지정운영, 정신장애인 대상 장애인복지서비스 제공, 노인건강관리, 모자보건사업, 영유아 건강관리사업, 지역사회 통합돌봄 선도 사업 등을 들 수 있다. 보건부 분리 운영시 이와 같은 사업들이 부처별로 분절적으로 운영되면서, 서비스 통합성과 연계성이 저하될 가능성이 높다. 저소득층의 기초생활보장과 의료급여 연계 지원처럼 보건복지 통합 체계 속에서 장애인·노인·아동 등 취약계층에 대한 보건의료제도와 사회서비스간 연계 수행이 효과적일 것이다.
보건복지 분리구조는 서비스 공급자 관점에서의 효율성은 담보할 수 있지만, 서비스 수요자인 국민 입장에서 볼 때 통합적 서비스가 효과적일 수 있다. 생애주기별 맞춤형 통합 서비스 제공이 요구되는 보건의료 정책 수요의 확대와 지역사회 통합돌봄(커뮤니티 케어)의 확산 사례와 보건복지 분리 구조는 정책 방향 차원에서 정반대로 진행되어 결과적으로 중앙-지방정부와의 갈등 및 보건의료 서비스의 분절성을 심화시킬 수 있는 문제가 자명하며, 보건복지의 분리 운영은 결코 바람직하지 않다고 할 것이다.
보건-복지 통합체계 유지를 전제로 한 보건복지부 조직개편 전략
그동안 우리나라의 사회복지기능은 보건사회부에서 복지기능을 담당하다가 보건복지부로 확대되고, 점차 환경, 노동, 여성 및 가족 기능이 분리되어 독립적인 전담부처로 운영되고 있다. 그러나 각 분야별 기능이 전담부처로 분리되면서 이들 조직 간의 유기적 연계가 점차 떨어지고 있다. 최근 들어 개별 부처를 넘어서는 사업과 정부 역할이 요구되고 부처의 전문성보다는 부처 간 연계와 협력성이 강조되면서, 이에 따라 보건복지 기능의 분리보다는 통합의 흐름이 강화되고 있다.
새로운 복지환경의 수요의 핵심은 저출산·고령화에 따른 복지서비스의 보편성 확대, 보건의료 수요 급증 및 사회서비스 확충이라 할 수 있다. 급변하는 환경 속에서 사회복지 및 보건의료에 대한 수요가 갈수록 증대되는 추세에 있기 때문에, 현 보건복지부의 기능 재조정이 필요하다. 보건복지부의 기능 재조정을 위해서는 보건복지부 조직의 내부 역량과 외부 환경을 고려하여 환경 변화에 대응하기 위한 역량 체계를 구축하는 방향으로 개선방안이 도출되어야 할 것이다. SWOT분석 결과와 그에 따른 기능 재조정 추진전략을 제시하면 아래의 <표 3-4>와 같다.
인구고령화, 만성질환 증가, 외국을 통한 새로운 질병의 등장 등으로 보건의료지출비가 증가하고 있다. 또한 원격진료, 로봇에 의한 사전 검진 등 새로운 기술환경변화에 따른 신규 의료수요가 지속적으로 증가하고 있으며, 보건의료의 최첨단 과학화 및 기술의 접목 등으로 보건의료분야의 전문성 제고가 필요하다.
한국의 보건복지 통합구조는 복지환경 변화에 잘 대응하고, 사회복지 및 보건의료 각 부문별 기능의 안정적 유지를 가능하게 한다는 장점이 있다. 오랜 역사가 유지된 보건-복지 통합 기능이 분리될 경우 발생하는 혼선 및 보건-복지 연계서비스의 단절 가능성의 문제가 나타날 것이다.
무엇보다 건강보험제도에 기반한 한국 보건의료체계의 특수성을 고려할 때, 보건과 복지가 분리될 경우 보건과 복지의 공공성이 모두 약화되는 결과가 예상된다. 보건부문의 경우 의료 민영화 및 영리화를 중심으로 의료서비스 제공의 양극화와 공공의료 쇠퇴 및 붕괴의 우려가 강하게 제기된다. 사회복지부문의 경우 보건과 연계되어 있던 서비스의 통합적 서비스 제공 효율성 저하, 서비스 제공 위축 및 수혜자들의 불편을 예상할 수 있다. 이렇게 볼 때, 보건의료의 공공성 제고와 사회복지 통합 서비스 제공 측면에서 보건-복지 부문의 통합 운영이 보건복지서비스 수혜자인 국민의 편의 증진을 위해 바람직하다고 할 것이다.
최근 확산되고 있는 지역사회 통합돌봄(커뮤니티 케어) 및 찾아가는 보건복지서비스 등은 수요자 맞춤형 포괄적 통합서비스 제공이라는 점에 그 의의가 있는데, 무엇보다 이러한 서비스들이 보건-복지 부문간 연계를 전제로 이루어지고 있다는 점에 주목해야 한다.
지금까지의 논의를 종합한 결론은 보건부문의 분리보다는 보건-복지 통합 기능 유지가 바람직하며, 복수차관제 도입에 따른 행정성과 이행 측면에서 보건복지부의 보건 기능의 전문성을 강화하는 방향으로 미흡한 점을 개선하는 것이 합리적일 것이다.
1) 이 글은 필자가 참여한 보건복지부(2021)의 정책연구과제인 <보건복지 정책환경 변화 대응을 위한 업무 수행체계> 용역의 주요 내용을 정리하였음을 밝힘
2) 보건복지부는 생활보호·자활지원·사회보장·아동(영·유아 보육 포함)·노인·장애인·보건위생·의정(醫政) 및 약정(藥政)에 관한 사무를 관장한다(「보건복지부와 그 소속기관 직제」 제3조)
3) 보건복지부제1차관은 운영지원과·인사과·사회복지정책실·장애인정책국·인구정책실·연금정책국 및 사회보장위원회 사무국의 소관업무에 관하여 장관을 보조하며, 제2차관은 보건의료정책실·건강보험정책국·건강정책국 및 보건산업정책국의 소관업무에 관하여 장관을 보조한다(「보건복지부와 그 소속기관 직제」 제4조의2)
참고문헌
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박형욱.(2015). 보건에대한국가의책임과복수차관제. <국회-보건복지부전문기자협의회정책포럼자료집>.
보건복지부. (2021). <2020회계연도보건복지부소관세입세출결산보고서>.
서재호외. (2015). <환경변화등에따른질병관리조직기능진단및발전방안>. 보건복지부정책연구과제보고서.
서재호ㆍ임재진. (2018). 보건복지부조직의분할가능성: 제기된대안의평가와전망. <한국조직학회보> 14(4): 75-103.
이원희외. (2016). <수요자중심의보건복지기능효율화방안연구>. 보건복지부정책연구과제보고서.
이재호외. (2016). <사회복지체계정부조직기능과인력재조정방안>. 한국행정연구원연구보고서.
전병률. (2016). 보건부독립에대한논의배경과보건복지부의운영현황. <의료정책포럼> 13(3): 17-26.
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