이주하 동국대학교 행정학과 교수
들어가며
최근 서태지와 아이들의 힙합패션을 재현한 듯한 와이드핏 통바지가 다시 유행하고 소녀시대의 스키니진이 엄마바지가 되어버린 것처럼 큰 정부(통바지) 대 작은 정부(스키니진)에 대한 논쟁을 통사적 시계로 보면 시계추의 진자운동을 닮아있다. 주지하듯이 ‘보이지 않는 손(invisible hand)’인 시장의 등장 이후 자유방임주의에 입각하여 정부의 역할은 야경국가(night-watchman state)로 최소화되었고, 복지국가 역시 자본주의 원리와는 양립할 수 없는(incompatible) 것으로 간주되었다. 하지만 <그림 1-1>에서 볼 수 있듯이 1930년대 대공황으로 인한 시장실패 이후 케인즈주의적 수요관리와 정부개입 확대를 바탕으로 경제성장과 분배라는 두 마리 토끼를 성공적으로 잡았던 서구 복지국가의 황금기가 도래하였다. 그러나 전후 케인즈주의적 복지국가는 1970년대 이후 본격적으로 위기를 맞게 되었고, 복지와 성장의 상충관계(trade-off)와 작은 정부론이 부활하였다.
한때 거스를 수 없는 대세였던 신자유주의적 세계화도 2008년 글로벌 금융위기를 거치면서 한풀 꺾이게 되었다. 사실 자유시장이 가져올 경제적 풍요의 낙수효과(trickle-down effect)로 대변되는 세계화의 장밋빛 전망에 대한 비판은 꾸준하게 제기되어왔다. 즉 신자유주의적 세계화는 전지구적 차원에서 고용 불안정성, 불평등 및 양극화를 심화시키기 때문에 이에 대처하기 위한 정부의 적극적 역할이 그 어느 때보다 중요해진다고 할 수 있는데, 2008년 금융위기 이후 국가의 귀환에 대한 관심이 고조되고 있다. 물론 이러한 추세가 신자유주의의 종언이라고 단정할 순 없으며, 신케인즈주의와 신자유주의 간의 경쟁은 앞으로 더욱 치열해질 것으로 보인다. 그럼에도 신자유주의적 세계화 속에서 (복지)국가는 필연적으로 쇠퇴하는 것이 아니며, 성장과 분배는 상충관계가 아닌 상호보완적으로(positive-sum) 접근해야 한다는 입장이 폭넓은 공감대를 얻고 있다(이주하, 2018).2)
한편 남북 분단의 현실 속에서 좌·우파 담론이 제대로 정착하지 못한 한국에서의 큰 정부 대 작은 정부의 논쟁은 서구와 다른 궤적을 보여주었다. 서구적 맥락에서 볼 때 전통적으로 좌파가 시장자유주의와 거리를 두며 국가의 개입을 통해 평등과 분배를 지향하는 반면, 시장에서의 유와 경쟁을 중시하는 우파는 큰 정부를 배척하는 경향이 있다. 그러나 한국사회에서의 정부의 주도적 역할 및 영향력은 사민주의자와 같은 정치적 좌파나 케인즈주의자들의 전유물이 아니었는데, 정치적 우파인 박정희 정부는 ‘발전주의 국가(developmental state)’로 대변되는 국가주도의 산업화 전략을 채택하였다. 또한 성장과 분배를 동시에 추구한 케인즈주의적 복지국가와 달리 과거 한국의 발전주의 국가는 경제성장과 건전재정을 금과옥조로 여겼으며, <그림 1-1>에서도 언급하였듯이 서구 복지국가처럼 정부 규모가 크지는 않았지만 강력한 영향력을 행사하였다.
더욱이 서구에서는 신우파의 강력한 지지 속에서 신자유주의가 발전해온 반면, 1987년 민주화와 세계화, 그리고 1997년 IMF 경제위기를 거치면서 국가의 강력한 개입을 비판하고 시장에서의 자유 확대를 받아들인 것은 정치적 우파만이 아니었다. 다시 말해 상대적으로 진보적 색채를 띤(그러나 서구식 정치스펙트럼에서는 중도정권인) 김대중·노무현 정부는 IMF 경제위기와 세계화라는 구조적 제약 하에 시장친화적인 신자유주의 정책을 적극적으로 수용하였다. 하지만 글로벌 금융위기 이후 이른바 ‘포스트 워싱턴 컨센서스’시대에 촛불혁명을 거쳐 등장한 문재인 정부는 사회적 가치와 포용적 복지국가라는 비전 아래 정부의 적극적 역할을 전면에 내세웠으며, 현재 윤석열 정부는 보수우파의 레퍼토리인 작은 정부를 국정기조로 강조하고 있다. 이처럼 한국사회에서의 큰 정부 대 작은 정부의 논쟁은 최근 들어서야 서구와 유사한 양상을 갖추게 된 것이다.
정부 역할의 3가지 차원
단순히 큰 정부인가 작은 정부인가라는 논쟁을 넘어 정부의 역할에 대해 보다 체계적으로 고찰하기 위해서는 다음의 3가지 질문에 답할 필요가 있다. 즉 정부의 규모가 어느 정도인가? 정부의 영향력은 강한 편인가? 정부는 얼마나 일을 잘하는가? 다시 말해 <그림 1-2>에서 정리되었듯이 정부의 역할은 규모, 영향력, 역량의 3가지 측면에서 입체적이고 다면적으로 접근하는 것이 중요하다(이주하, 2018).
어떤 조직이든 성공적인 운영을 위한 핵심요소는 돈과 사람이며, 누군가에게 권력이 있다는 것은 바로 인사와 재원에 대한 권한을 행사하는 것이라 할 수 있는데, 정부의 규모 역시 인력과 재정으로 파악할 수 있다. OECD, World Bank, IMF 등과 같은 국제기구에서 국가 간 정부활동을 비교평가함에 있어서도 정부의 세입과 지출, 그리고 공공부문 일자리 혹은 정부에 고용된 인원수와 같은 지표를 사용하고 있다.
그렇다면 우리나라는 OECD 회원국들 중 큰 정부인가 작은 정부인가? 먼저 여기서는 처방적(prescriptive) 혹은 규범적(normative) 측면에서 큰 정부 또는 작은 정부가 바람직하다는 류의 논쟁에 앞서 기술적(descriptive) 측면에서의 정부 크기를 정확히 측정하고자 한다.
<그림 1-3>에서 한 눈에 알 수 있듯이 일반정부(중앙정부+지방정부) 기준 예산과 일자리를 비교할 때 한국은 OECD 국가들 중 작은 정부에 해당한다. 즉 우리나라는 추세선과의 간격이 가장 크게 벗어나 있는데, 2020년 기준 GDP 대비 일반정부 재정지출 비율은 38.13%, 전체 고용 대비 일반정부 일자리 비율은 8.76%로 모두 OECD 평균인 48.57% 및 18.45% 보다 훨씬 낮은 수준을 보여주고 있다. 그럼에도 흔히 정부 혹은 공무원에 대한 다소 부정적 견해 및 경험 내지는 제왕적 대통령과 강력한 중앙정부의 제도적·역사적 유산으로 인해 우리나라는 큰 정부일거라 생각하는 경우를 자주 접하게 된다. 이는 결국 정상체중(OECD 평균)에 훨씬 미치지 못함에도 불구하고 비만(큰 정부)이라고 생각하는 오류를 범하게 되는 것이다.
복지국가 관점에 입각하여 정부의 규모를 보다 세부적으로 살펴보면 세입 측면에서는 조세와 사회보장성 기여금을 합한 국민부담률, 그리고 세출 측면에서는 OECD의 공공사회복지지출을 활용할 수 있다. <그림 1-4>에서 나타나듯이 공공사회복지지출과 국민부담률은 양(+)의 관계가 있는데, ‘고부담-고복지’ 유형에 해당하는 우상향에는 주로 북유럽과 유럽대륙 국가들이 있는 반면, ‘저부담-저복지’ 유형에는 미국, 터키, 칠레 그리고 한국이 위치하고 있다. 우리나라의 추세선을 보면 1990년과 대비해 지속적으로 상승하였지만, 2019년 기준 OECD 38개 회원국의 공공사회복지지출 평균은 20%이며, 한국은 12.2%로 35위에 그치고 있다(이윤경, 2021). 이처럼 다른 선진국에 비해 작은 정부이자 ‘저부담-저복지’유형인 한국은 다양한 사회적 위험으로부터 삶의 질을 확보하기 위한 재원이 부족하며, 공적이전소득과 조세를 통한 재분배 효과 역시 크지 않은 편이다.
<그림 1-4>에서처럼 국회예산정책처 추계는 한국 복지국가가 현행 제도를 유지하더라도 2050년대 중후반 경에 고부담-고복지 국가군에 진입될 것으로 예상하고 있다(이윤경, 2021). 하지만 이는 다수의 OECD 국가들이 20여 년 전부터 해오던 복지지출 수준을 우리나라는 30-40년 뒤에나 달성한다는 것이다. 한국보건사회연구원의 장기재정추계결과(원종욱 외, 2014)도 현행 제도를 그대로 유지할 경우 2050년 26.6%로 증가할 것으로 전망하였지만, 같은 시점에서 주요 OECD 국가들과 비교를 해보면 2050년 한국의 복지지출 전망치는 여전히 다른 회원국들에 비해 낮은 수준으로 나타난다.
정부의 역량과 복지국가
정부의 규모는 정부의 영향력 혹은 정부의 역량과 항상 비례하는 것은 아니다. 이는 한국의 사례를 봐도 알 수 있는데, 발전주의 국가의 제도적 유산과 중앙집권적인 권력구조를 바탕으로 우리나라의 (중앙)정부는 규모상 작은 편이나 강력한 영향력을 행사하고 있다.
정부의 영향력과 복지발전의 정도 사이의 단선적인 연결고리를 찾는 것도 쉽지 않다. 실제로 과거 우리나라는 부족한 복지지출에도 불구하고 발전주의 국가의 영향력으로 성취한 산업화와 경제성장으로 인해 복지수요를 완화시켰지만, 동시에 이는 보편주의적 복지제도의 발전에 걸림돌이 되기도 하였다. 또한 사회서비스 제공에 있어서 지방정부의 영향력을 높이는 분권은 중요한 의미를 가지고 있지만, 서구 복지국가의 재편과정에서도 나타났듯이 분권화가 복지축소 내지는 중앙정부의 책임회피를 위한 명분으로 작용하였다는 점도 간과해서는 안된다.
나아가 최근 들어 더욱 주목을 받는 것은 정부의 역량, 즉 정부가 얼마나 일을 잘 수행하는지 여부이다. 먼저 World Bank와 UN에서 사용하는 ‘바람직한 거버넌스(good governance)’ 개념은 바로 이러한 정부의 역량을 분석하기 위해서라 할 수 있다. 일례로 World Bank는 바람직한 거버넌스를 구성하고 있는 6개의 지표로 언론의 자유와 정치적 책임성(voice and accountability), 정치적 안정성과 폭력의 부재(political stability and absence of violence), 정부의 효과성(government effectiveness), 규제의 질(regulatory quality), 법치주의(rule of law), 부패의 통제(control of corruption)를 제시하였고, 이를 바탕으로 세계 거버넌스 지표(World Governance Indicator)를 꾸준히 측정·발표하고 있다(Kaufmann et al., 2004).
다음으로 ‘정부의 질(quality of government)’담론 역시 정부가 얼마나 역량이 있는지 파악하는데 매우 적합하다. 바람직한 거버넌스가 이론적이고 개념적인 차원에서 논의가 부족하다고 지적하면서 정부의 질 연구(Rothstein & Teorell, 2008)는 정치제도의 투입(input) 측면인 권력의 접근성과 산출(output) 측면인 권력의 행사라는 2가지 차원에서 접근하였다. 특히 산출 측면에서의 불편부당성(impartiality), 즉 정부가 법과 정책의 실행에 있어서 특정 이해관계나 개인적 선호도에 의해 좌우되지 않고 시민들을 공정하게 대우하는 것을 중시하였다.
정부의 질 연구소(The Quality of Government Institute)는 World Bank의 세계 거버넌스 지표 중 부패의 통제, 법치주의, 정부의 효과성 등을 바탕으로 정부의 질 지수(Impartiality Index)를 측정하였는데, 정부의 질이 높은 국가들에서 보다 낮은 수준의 소득불평등과 빈곤, 높은 수준의 교육과 건강, 우수한 경제적 성과 등을 보여주었다(Charron, Dijkstra & Lapuente, 2010; Holmberg & Rothstein, 2010). 이후 정부의 질 연구소는 미국의 투자위험 분석기관인 PRS그룹이 정치·경제·금융 위험도를 평가해 매기는 ‘ICRG(International Country Risk Guide)’ 지수 중 부패(corruption), 법과 질서(law and order), 관료의 질(bureaucratic quality) 지표를 종합하여 정부의 질을 측정하고 있으며, 이와 함께 다양한 자료들을 포괄한 OECD 정부의 질 데이터(The QOG OECD Dataset)를 매년 발표하고 있다.
<그림 1-5>은 2022년 OECD 정부의 질 데이터(The QOG OECD Dataset 2022)를 활용해서 정부의 질과 소득불평등의 관계를 나타낸 것이다. 비록 정부의 질이 높아지면 소득불평등은 자연히 해소된다는 식의 인과적 해석에는 조심해야 하지만, 전반적인 추세선은 정부의 질이 우수한 OECD 국가들에서 낮은 소득불평등을 보여주는 경향이 있다는 것을 보여준다. 특히 연대, 평등, 재분배를 중시하는 사민주의 복지체제인 핀란드, 노르웨이, 스웨덴, 덴마크 등은 소득불평등이 낮을 뿐 아니라 정부의 질에 있어서도 ‘우등생’인 반면, 그리스와 이탈리아 등 남부유럽의 경우 소득불평등은 높고 정부의 질은 낮다는 사실은 많은 시사점을 주고 있다. 아쉽게도 우리나라 정부의 질은 높은 수준이라 할 수 없기 때문에 이를 개선하기 위한 지속적인 관심과 노력이 필요하겠다.
나오며
윤석열 정부에서 다시금 강조되고 있는 작은 정부론에 대해 비판적으로 고찰하기 위해서는 정부 역할의 3가지 차원인 규모, 영향력, 그리고 역량에 대한 총체적인 접근이 중요하다. 무엇보다 앞서 강조하였듯이 우리나라 정부의 규모는 인력, 재정, 복지예산, 국민부담률 등을 준거점으로 살펴보았을 때 OECD 평균에 못 미치는 작은 정부에 해당한다. 따라서 우리에게 지금 필요한 것은 ‘더 작은 정부’가 아니라 ‘저부담-저복지’ 유형에서 향후 어떻게 ‘중부담-중복지’ 혹은 ‘적정부담-적정복지’로 나아갈 수 있는지 여부이다. 그리고 시민들이 서로 상관관계에 있는 국민부담률과 공공사회지출의 확대를 기꺼이 지지하기 위해서는 공정하고 신뢰할 수 있으며 부패하지 않은 정부가 선결과제이기 때문에 정부의 질을 높이기 위한 방안에 주목해야 한다(이주하, 2022).3) 결국 중요한 것은 정부의 ‘크기’ 그 자체가 아닌 ‘역량’인 것이다.
1) 이 글은 저자의 기존 연구들(이주하, 2018, 2022)을 기초로 정리·보완하여 작성하였음
2) <그림 1-1>에서 알 수 있듯이 거버넌스 양식에 대한 논의 역시 이러한 패러다임의 변화와 맞물려서 전개되는데, 과거 큰 정부의 시대에는 위계(hierarchy) 중심의 관료제가, 작은 정부와 신자유주의적 세계화 시대에는 신공공관리(New Public Management: NPM)가 지배적인 통치구조였다면, 오늘날 신뢰, 협력, 네트워크를 기반으로 한 신거버넌스(new governance)가 어떻게 시민들의 적극적 참여를 통해 공적 문제를 해결하고 공공가치(public values)를 달성하는지가 중요해지고 있다
3) 물론 정부의 질은 공공성을 강화하고 사회적 양극화를 완화하기 위한 필요조건이지 충분조건은 아니라 할 수 있다. 스웨덴 복지국가의 성공비결도 최상위 수준의 정부의 질 뿐 아니라 공동체주의에 기반을 둔 활발한 시민사회가 있다는 사실을 간과해서는 안된다(이주하, 2022). 그러므로 <그림 1-6>에서처럼 발전주의 국가의 제도적 유산인 중앙정부의 과도한 권한을 축소하기 위한 분권화와 시민에게로의 권한부여(empowerment) 역시 주요 과제인 것이다
참고문헌
원종욱 외 (2014) ‘주요 OECD 국가의 사회지출과 사회적 성과’, 2014년 한국사회보장학회 정기학술발표논문집 1호: 67-94.
이윤경 (2021) ‘OECD 주요국의 공공사회복지지출 현황’. NABO Focus 제30호. 국회예산정책처.
이주하 (2018) ‘전환기적 사회정책과 불평등 해소를 위한 정부의 역할’, 「정부학연구」, 24(2): 85-122.
이주하 (2022). ‘비교론적 맥락에서 살펴본 공공성과 복지국가’, 김명환·강제상 외 「공공가치: 이론과 실제」. 윤성사.
Charron, N., Dijkstra, L. & Lapuente, V. (2010) ‘Mapping Quality of Government in the European Union: A Study of National and Sub-National Variation’, QoG Working Paper Series 2010:22, University of Gothenburg.
Holmberg, S. & Rothstein, B. (2010) ‘Quality of Government is Needed to Reduce Poverty and Economic Inequality’, QoG Working Paper Series 2010:3, University of Gothenburg.
Kaufmann, D., Kraay, A. & Mastruzzi, M. (2004) ‘Governance Matters III: Governance Indicators for 1996, 1998, 2000, and 2002’, World Bank Economic Review, 18: 253-287.
OECD (2021) Government at a Glance – yearly updates, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=GOV.
Rothstein, B. & Teorell, J. (2008) ‘What Is Quality of Government? A Theory of Impartial Government Institutions’, Governance, 21(2): 165-190.
Teorell, J. et al. (2022) The Quality of Government OECD Dataset, version Jan22. University of Gothenburg: The Quality of Government Institute, https://www.gu.se/en/quality-government doi:10.18157/qogoecdjan22.
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