[기획6] 2023 보건복지분야 예산안 분석: 보건의료 분야

이경민 참여연대 사회경제2팀장

전체적인 평가

보건복지분야 총예산은 109조 9,918억 원으로 전년대비 7.5%(추경 기준) 증가하였다. 반면 보건분야는 19조 5,391억 원에서 약 13.4% 감소한 16조 9,259억 원으로 확인되었다.

보건분야는 건강보험과 그 외 보건의료로 나누어 볼 수 있다. 건강보험은 전년대비 4.1% 증가하여 12조 4,102억 원이 편성되었고, 보건의료는 40.7% 대폭 삭감되어 4조 5,157억 원만 책정되었다. 건강보험 관련 예산은 건강보험의 예상수입액 증가에 따라 증액된 반면, 다른 영역에서 예산이 감액되었다. 특히 공공의료 관련 예산이 대폭 축소된 것을 확인할 수 있다.

세부사업 평가

1) 공공의료 관련 예산

공공의료 관련 예산은 보건의료로 분류된 사업 중 ‘공공보건의료확충’이라는 프로그램명을 기준으로 분석했는데, 분석결과 ‘공공보건의료확충’으로 분류된 사업 예산은 전년대비 61.3%, 약 3조 950억 원 삭감된 것으로 확인되었다. 감염병 대응 지원체계 구축 및 운영 예산이 대폭 삭감되어 영향을 미친 것으로 보인다.

감염병 대응 지원체계 구축 및 운영

감염병 대응 지원체계 구축 및 운영에 편성된 예산은 그간 코로나19 대응을 위한 전문인력 인건비, 생활치료센터 운영지원, 의료기관 등 손실보상으로 사용되었다. 관련 예산은 전년대비 77.1% 삭감 되어 9,509억 원이 편성되었다. 대부분 의료기관 등 손실보상에 대한 사업비가 대폭 축소된 것으로 확인되는데, 2022년 대비 532.5% 삭감된 것이다.

국립중앙의료원(2022)에 따르면, 코로나19 국면에서 공공의료기관이 감염병 전담병원의 역할을 했던 비율이 2020년에는 81.2%였고, 2021년 하반기부터는 50% 이하로 감소한 것으로 나타났다. 그러나 2019년과 2020년의 지방의료원, 적십자병원, 국립중앙의료원 등 평균 의료수익은 약 28%나 감소한 것으로 확인된다. 병원 운영이 감염병 전으로 회복되기 위해서는 4.3년(52개월)이 소요된다고 한다. 감염병 상황에서 공공의료기관이 일반 진료를 하지 못하고, 감염병 대응에 역할을 했기 때문에 공공병원의 기능 정상화를 위한 대책이 마련되어야 한다. 감염병 대응 지원체계 구축 및 운영을 위한 예산을 삭감할 것이 아니라 공공의료기관의 정상화와 회복을 위한 예산이 편성되어야 할 것으로 보인다.

공공전문진료센터사업

공공전문진료센터사업은 문재인 정부에서 중증 어린이병원 기능강화를 목적으로 두고 추진했으나 차년도부터 공공전문진료센터 진료기능 강화로 사업내용이 변경되었다. 윤석열 정부는 어린이를 대상으로 한 지원사업을 어린이, 호흡기, 류마티스, 노인 4개 분야로 지원 범위를 확대하여 양질의 보건의료서비스를 제공하겠다고 했지만 전년대비 약 44.0%의 예산을 삭감하여 편성하였다.

외국인 근로자 등 의료지원

외국인 근로자 등 의료지원은 전년대비 12.8% 삭감된 29억 원이 편성되었다. 보건복지부가 49억 원을 요구했으나 대폭 삭감하여 2022년보다 낮은 수준으로 책정한 것이다. 관련 예산은 외국인 근로자와 결혼이민자, 난민 및 그 자녀 등 의료취약 계층, 세월호 피해자, 노숙인 등을 지원하는데 목적을 두고 있다.

2023년 예산을 기준으로 세월호 피해자 의료지원 약 10억 원을 제외하고, 외국인 근로자 등 의료지원은 19억 원 정도 밖에 되지 않는다. 그러나 그간 정부는 예산 편성의 근거도 제시하지 않고, 계속 비슷한 금액의 예산만을 책정했다. 2023년 예산 책정 시 전년도보다 입원과 진료 인원을 축소하고, 평균진료비는 동일하게 계획했다. 외국인 근로자와 결혼이민자 등 수혜 대상 대부분이 건강보험과 의료급여의 혜택을 받기 어려울 가능성이 크고, 대상자 수가 점차 증가하는 사회적 상황을 고려한다면, 관련 예산의 점검은 반드시 이루어져야 한다. 정부는 외국인 근로자 등 의료지원의 예산 편성 근거를 구체적으로 제시하고 이에 걸맞는 예산을 편성해야 할 필요가 있다.

취약지 등 전문의료인력 양성 사업

취약지 등 전문의료인력 양성 사업 예산은 국립의전원법이 계속해서 제정되지 못해 매년 삭감되었다. 그러나 올해 전년대비 25.1% 증액되어 12억 원이 편성되었다. 세부내용을 살펴보면, 공중보건장학생 의대생과 간호대생 지원 인원이 전년대비 증가하여 예산이 증액된 것으로 확인된다. 반면 국립의전원에 대한 언급이 없다. 현재 우리나라 전체 의사 수를 비롯해 공공의료인력이 부족하다는 점은 이미 사회적으로 문제가 되고 있어 관련 법안 제정이 조속히 이루어져야 할 것으로 보인다.

국민건강증진지급 사업 관련

국민건강증진기금에서 지출되는 건강생활지원센터 확충 예산은 2022년 82억 원에서 2023년 56억 원 으로 32.3% 삭감되었다. 세부내역을 살펴보면, 건강생활지원센터 개보수와 장비지원 예산 삭감, 생활 SOC복합 건강생활지원센터의 한시적 지원이 2022년에 종료됨에 따른 것으로 보인다. 국립중앙의료원 현대화 사업 예산은 전년대비 144.4% 대폭 인상된 5,339억 원 편성되었다. 이는 극동공병단부지 매입에 대한 예산 증가분에 따른 것이다.

농어촌 보건소 등 이전신축

농어촌 보건소 등 이전신축 관련 예산은 농어촌구조개선특별회계에서 지역균형발전특별회계로 이관되었다. 2023년 296억 원이 편성되었으나 전년대비 39.5% 삭감된 것이다. 의료취약지로 꼽히는 농어촌 지역의 보건소 등 지역보건의료기관 시설개선과 보건의료장비 지원, 병원선 수리 등을 지원하는 목적을 가지고 운용되는데도 불구하고 2022년에도 약 10.2% 감액된 바 있다. 정부는 의료취약지인 농어촌 보건기관 시설 등을 보강하여 높은 서비스를 제공하고, 질적 격차를 완화하겠다고 하면서도 예산을 삭감한 것이다. 국회에서 예산 논의 시, 관련 사항에 대한 점검과 예산 조정이 요구된다.

의료 및 분만취약지 지원사업

이번에 지역균형발전특별회계로 이관된 사업 중 의료 및 분만취약지 지원사업이 포함되었다. 관련 사업 예산은 전년대비 0.3% 소폭 감액되어 168억 원이 편성되었다. 분만산부인과 설치와 운영 등의 사업은 소폭 인상된 반면 소아과 지원 예산 2.6%, 의료취약지 의료지원이 5.0% 삭감되었다. 작년에 이어 올해도 정부는 의료 취약지 중 공공의료가 없는 곳은 ICT 기술을 확대하겠다고 밝혔다. 그러나 감염병 등 위기상황에 대처하거나 의료취약지에 거주하는 시민들이 제대로 된 의료서비스를 제공받지 못하고 있음이 드러난 상황에서 ICT 기술은 공공의료를 대신할 수 없다. ICT 기술은 공공의료 확충이되고, 보조적인 차원에서 지원되어야 할 것이다.

지역거점병원 공공성 강화 사업

지역거점병원 공공성 강화 사업은 올해 일반회계에서 국가균형발전특별회계로 이관되었고, 전년대비 11.6% 삭감된 1,506억 원이 편성되었다. 보건복지부가 요구안 1,722억 원에 미치지 못한 예산으로 조정되었다. 관련 사업은 전국 44개소 지방의료원의 기능보강, 감염병 대응, 공공보건프로그램 사업 등을 진행하는데 목적을 두고 있다. 공공의료에 대한 중요성이 사회적으로 강화되고 있고, 정부도 향후 지역간 격차 없는 의료서비스 제공과 공공보건의료 거버넌스를 구축하겠다고 밝히고 있는데도 예산을 삭감 편성한 것으로 국회 논의과정에서 실효성 있는 예산으로 시정되어야 한다.

2) 건강보험 관련 예산

건강보험 국고지원

건강보험 국고지원은 국민건강보험법 제108조에 의해 당해연도 예상수입액의 일반회계 14%, 국민건강증진기금 6%를 지원하도록 되어 있다. 일반회계 부분에서 9조 1,368억 원 편성했는데, 이는 2023년도 예상수입액 76조 1,822억 원의 14%에 해당하는 10조 6,655억 원에서 1조 5,287억 원 부족한 금액을 책정한 것이다.

국민건강증진기금은 1조 8,208억 원으로 확인되었다. 그러나 예상수입액의 6%에 해당하는 4조 5,709억 원보다 2조 7,501억 원 과소 편성한 것이다. 국민건강증진기금에서의 과소 예산 편성은 국민건강증진법에 지원금액이 당해연도 담배부담금 예상수입액의 100분의 65를 초과할 수 없다는 단서 조항 때문이다.
따라서 2023년 건강보험 국고지원 20%(일반회계 14%+국민건강증진기금 6%)에 해당하는 15조 2,364억 원이 편성되어야 하나, 결국 4조 2,788억 원 부족한 10조 9,576억 원만 책정되었고 이는 예상 수입액의 14.4% 정도 수준이다.

한국형 상병수당 시범사업

한국형 상병수당 시범사업 예산은 110억 원에서 204억 원으로 증액되었다. 이는 시범사업 계획에 따른 대상자 증가로 인상된 것이며, 보건복지부가 233억 원을 요구했지만 이보다 적은 예산으로 편성한 것이 확인되었다. 감염병 상황에서 다른 나라들이 상병수당, 유급병가 휴가를 도입하여 도입하거나 보장성을 높여 시민들의 건강권을 보장한 반면 우리나라 상병수당 시범사업은 매우 낮은 수준이다. 정부가 이에 대한 개선 의지가 없어 보여 우려가 된다.

재난적 의료비 사업, 차상위 계층 의료 지원

재난적 의료비 사업 예산은 전년대비 2.9% 소폭 인상된 38억 원이 책정되었다. 윤석열 정부는 의료비 부담으로 경제적 어려움에 당면한 문제를 해소하겠다며 재난적 의료비 강화를 밝힌바 있다. 그러나 재난적 의료비 사업 예산은 매우 적은 금액 인상만 이루어졌고, 정부가 정책 추진 의지가 있는지 의심스럽다. 또한 차상위 계층 의료 지원도 2.3% 인상에 그쳤다. 매년 차상위 지원 수혜 대상자가 확대되고 있으며, 국회, 예정처 등에서 차상위 지원사업 예산 과소 편성을 지적하여 2022년에 9.2%로 증액했으나 또다시 소극적인 예산 편성을 한 것이다. 이에 대해 국회에서 문제를 지적하고, 적절한 예산 편성으로 조정되어야 한다.

3) 응급의료와 감염병 관리 및 대응 예산

응급환자 미수금 대지급

응급환자 미수금 대지급은 2022년 62억 원에서 1.5억 원 감액되어 총 약 60억 원이 편성되었다. 정부는 삭감된 이유를 ’22년 재정사업자율평가 결과 ‘미흡” 반영이라고 밝히고 있다. 그러나 이 사업은 의료비 부담능력이 없는 응급환자에 대한 진료비를 대지급하여 의료비가 없어 치료에 배제된 상황을 방지하고자 시행되고 있다. 정부는 그간 집행률이 100%였음에도 평가에서 어떠한 이유로 미흡의 결과를 받았는지 밝혀 삭감의 근거를 시민들에게설명할 수 있어야 하고, 관련 예산의 명확한 산출근거 또한 제시해야 한다.

고위험 산모·신생아 지원

고위험 산모·신생아 지원 예산은 전년대비 5.7% 삭감된 102억 원으로 편성되었다. 이 사업은 신생아집중치료실이 부족한 지역, 권역별 고위험 산모, 신생아 치료를 위해 시행하고 있다. 재정사업 자율평가에서도 유사중복 사업이 없어 국가의 재정지원이 필요하다고 언급하고 있으며, 앞으로도 지속 유지되어야 하는 사업임에도 예산이 소극적으로 편성되고 있다.

중증외상 전문진료체계 구축 사업

중증외상 전문진료체계 구축 사업은 전년대비 9.6% 삭감된 606억 원이 편성되었다. 세부내용을 살펴보면, 인건비와 권역외상센터 설치지원비에서 삭감된 것으로 확인된다. 권역외상센터는 외상환자에 대한 적절한 치료가 가능하도록 하여 예방가능한 외상 사망률을 줄이는데 운영 목표가 있다. 그러나 그간 외과계 전문의와 간호사 인력 부족의 문제, 센터를 선정하지 못하는 문제 등이 발생해 불용액이 발생하고, 관련 예산이 삭감되는 경우가 있었다. 반복되는 문제 해결을 위해 정부가 관련 대책을 내놓아야 한다. 취약지역 응급의료 기관 육성을 위한 사업 취약지역 응급의료 기관 육성을 위한 사업은 233억 원이 책정되었고, 이는 전년대비 7.0% 삭감된 예산이다. 기금 재정건전성 및 국정과제 등 타 중점 사업 고려하여 일부를 감액했다고 밝히고 있으나 다른 의료 취약지에 대한 의료서비스 확충 정책과 예산 강화 부분이 확인되지 않는다. 의료 취약 지에는 공공병원 등 공공이 책임지는 의료서비스가 절실한데, 공공의료 확충 방안 없이 예산을 삭감하는 것은 국민의 건강권 보장을 침해하는 것이다. 국회 논의시, 관련 사업의 예산 조정이 요구된다.

4) 보건산업 관련 예산

사업 프로그램을 기준으로 분류했을 때, 보건산업으로 구분되는 사업의 종류가 가장 많고, 대부분 R&D 사업이다. 사업의 금액 정도가 다른 사업들에 비해 적은 편이라 대부분 타당성 조사를 하지 않아도 된다. 그러다보니 사업 추진의 합목적성 등이 검증되지 않은 문제가 있고, 사업이 쉽게 없어지고 새롭게 생겨나기도 하는 경향이 있다. 사업 추진의 타당성을 높이고, 낭비성 예산을 줄이기 위해서 R&D 사업 계획 수립과 추진이 면밀히 검토될 필요가 있다.

비대면 진료기술개발, 수요자 중심 돌봄로봇 및 서비스 실증 연구개발사업(R&D)

R&D 사업 중 비대면 진료기술개발은 원격의료를 시행하기 위해 추진되는 사업으로 보인다. 관련 예산은 올해 56억 원 순증하였다. 원격의료는 안전성과 실효성의 심각한 문제가 있기 때문에 비대면 진료 도입은 신중히 접근해야 한다.

또한 수요자 중심 돌봄로봇 및 서비스 실증 연구개발사업(R&D)이 신설되었고, 39억 원의 예산이 책정되었다. 이 사업은 올해는 없어진 돌봄 로봇 중개연구 및 서비스모델 개발(R&D) 사업의 목적과 취지가 유사하다. 그러나 2년 동안 돌봄로봇네트워크포럼을 운영, 돌봄스페이스를 구축하는데 그쳤음에도 제대로 된 사업 평가 없이 명칭만 바꿔 유사한 사업을 진행하는 것은 문제가 있다. 또한 현재 점차 늘어나는 노인인구를 고려하면 기술 발전에 의지한 정책이 필요할 수 있으나 현재 노인 돌봄 정책과 지원 수준이 미미하여 이에 대한 지원이 절박한 상황이라는 점에서 돌봄 인프라를 확충하는 것이 우선순위가 되어야 할 것으로 보인다. 마지막으로 의료마이데이터와 관련된 사업은 개인의 건강과 보건 정보를 민간기업이 활용할 수 있도록 하는 목적을 가지고 있어 이에 대한 예산 편성은 신중한 검토가 필요하다.

국민건강증진기금에서 R&D 사업 예산 편성

국민건강증진기금에서 R&D 사업 예산이 편성된다는 점은 오랫동안 지적된 사안이다. 그러나 전혀 시정되지 않았고, 다만 전년보다는 다소 삭감된 471억 원이 편성된다. 국민건강증진법에서 국민건강증진기금은 국민의 건강에 대한 바른 지식을 보급하고 건강생활을 영위할 수 있도록 하는 데 목적을 두고 있다고 밝히고 있다. 그러나 법 취지에 맞지 않게 기금이 R&D 예산으로 활용되어 실제 국민들이 건강생활을 영위하는데 충분한 예산이 편성되지 않고 있다면 이는 반드시 시정되어야 한다.

글로벌 화장품 육성인프라 구축 사업

글로벌 화장품 육성인프라 구축 사업은 16억 원에서 7.3% 삭감되어 15억 원이 편성되었다. 이 사업은 오랫동안 문제적 예산으로 지적되어 왔는데, 우선 예산 산출 근거가 명확치 않아 매년 삭감되거나 증액되는 경향을 보였다. 또한 민간 화장품 회사를 지원하는데 예산이 사용되고 있다는 점도 문제이다. 국회에서 이에 대한 개선 방안이 반드시 제시되어야 한다. 해외환자 유치지원 사업도 마찬가지로 문제적 사업으로 지적되고 있지만 매년 예산이 편성되고 있어 사업 유지에 대한 검토가 필요하다.

결론

건강보험 국고지원은 올해도 법정지원금에 미치지못하는 수준으로 예산이 편성되었다. 2023년 예상수입액 76조 1,822억 원의 20%인 15조 2,364억 원을 건강보험 가입자지원 명목으로 예산을 책정해야 하나 10조 9,576억 원만 편성하였다. 이는 법에서 정한 기준보다 4조 2,788억 원 부족한 예산이며, 예상수입액의 14.4% 정도 수준이다. 우리나라 건강보험 국고지원은 다른 나라에 비해 매우 낮은 편이다. 프랑스는 50%가 넘고 우리보다 건강보험을 늦게 도입한 대만은 36%로 법제화했다. 매년 반복되는 건강보험 국고지원 과소 편성은 시정되어야 하고, 법적 규정이 모호한 문제는 국회에서 관련법을 빠른 시일 안에 개정해야 한다. 더불어 국고지원 일몰 규정도 항구적 지원으로 변경되어야 한다.

공공의료 관련 예산은 대폭 삭감되었다. 감염병 상황에서 열악한 우리나라 공공의료 현실을 목도했음에도 공공의료 확충 예산은 강화되지 않았다. 지역거점병원 공공성 강화 사업과 감염병 대응 지원체계 구축 및 운영 등의 예산은 전년대비 삭감되었다. 감염병 대응으로 인한 의료기관의 손실보상 예산이 대폭 삭감되었기 때문이다. 그러나 감염병 대응을 전적으로 맡아 운영했던 공공의료기관이 예전으로 회복되기 위해서는 많은 시일이 필요하며 이에 대한 대책 마련과 예산이 편성될 필요가 있다. 또한 농어촌 보건소 등 이전신축 관련 예산도 전년대비 40% 가까이 삭감되는 등 의료 취약지에 거주하는 국민들의 의료권 보장을 위한 예산을 찾아보기 어렵다. 또한 의료 취약계층을 위한 사업인 외국인 근로자 등 의료지원, 응급환자 미수금 대지급, 고위험 산모·신생아 지원, 차상위 계층 의료지원, 재난적 의료비 사업 등의 예산도 삭감되거나 예전 수준에 머무르는 정도로 확인된다.

보건의료산업 관련 예산은 소폭 감소했지만 여전히 사업의 타당성을 조사하지 않아도 되는 수준의 R&D 사업이 계속 증가하고 있는 추세이다. 그동안 문제적 예산이라 지적되었던 사업들이 조정되지 않고 있는 고질적인 문제가 지속되고 있다. 국민건강증진기금에서 R&D 사업으로 예산이 사용되는 것은 반드시 시정되어 낭비되는 예산이 없도록 해야 한다.