월간복지동향 2022 2022-12-01   1686

[기획2] 복지지출, 증세에 대한 태도

손병돈 평택대학교 사회복지학과 교수

복지지출 확대와 증세는 불가피하다

우리나라의 복지수준은 매우 낮은 편이다. 2018년 현재 복지지출은 GDP의 10.8%로 OECD 평균 19.8%보다 9.8%p 낮으며, 가장 높은 수준인 프랑스의 31.1% 보다는 20.3%p나 낮다(김태일, 2022). 이렇게 우리나라의 복지지출 수준이 현재 매우 낮다는 것은 앞으로 복지지출의 확대가 불가피하다는 증표라고 할 수 있다. 왜냐하면, 사회복지는 복지 욕구에 대한 사회적 대응이기 때문이다. 2021년 현재 우리나라 인구에서 65세 이상 노인 인구가 차지하는 비율은 16.6%인데, 이 비율은 앞으로 급속히 증가할 것으로 전망된다. 2025년에는 그 비율이 20.6%, 2030년에는 25.5%에 달할 것으로 예상된다(www.kosis.kr 2022.11.23.인출). 노인이 되면 점점 건강이 나빠져 의료비 지출이 빠르게 증가하며, 근로소득이 중단 또는 감소되어 경제적으로 어려워질 가능성이 높다. 

2020년 우리나라 노인 빈곤율은 38.9%로 OECD 국가에서 압도적으로 가장 높다(이원진 외, 2022). 노인 빈곤율은 앞으로 조금씩 떨어지기는 하겠지만, 노인복지를 획기적으로 확대하지 않는 한 20~30년 내에 우리나라 노인빈곤율이 현재보다 현저하게 떨어지지는 않을 것으로 전망된다(최현수 외, 2016). 이렇게 우리 사회는 고령화가 급속하게 진행될 것이며, 그에 따라 노인복지 관련 욕구도 빠르고, 큰 폭으로 증가할 것이다. 뿐만 아니라 빈곤, 실업 등 다른 사회복지 욕구도 계속 늘어날 것으로 예상된다. 2010년 이후 시장소득 중위 50% 기준 전체 국민의 빈곤율은 19% 내외 수준을 유지하여 왔으며, 2017년 이후에는 조금씩 증가하는 추이를 보여 왔고, 2020년에는 21.3%로 20%를 넘었다(이원진 외, 2022). 실업률도 현재보다 크게 나아지지 않을 것으로 전망된다. 많은 연구들은 4차 산업 혁명이 진행됨에 따라 기존의 좋은 일자리들이 줄어들 것이며, 그에 따라 고용문제가 심화될 것을 우려한다. 

이처럼 우리 사회에서 복지에 대한 수요는 앞으로 계속 늘어날 것이며, 더욱 급속하게 증가할 것이라는 점은 확실하다. 그러면 어떻게 해야 할까? 복지를 확대하는 방법 외에 실현가능한 다른 대안이 없다. 복지를 확대하지 않는다면, 자살, 범죄, 사회적 갈등 등 많은 사회문제가 야기될 것이다. 개인주의 가치의 급속한 확산, 전통적인 가족 역할의 쇠퇴 등 기존 상호부조 공동체가 빠르게 약화되고 있는 현실을 고려할 때, 국가가 아닌 민간 차원의 복지로 급증하는 복지 욕구를 대응한다는 것은 불가능하다. 복지 욕구가 급증하는 현실에서 국가가 복지를 확대하지 않는다면, 1인당 GDP, 무역규모 등 경제지표 상으로 풍요와 세계 상위 국가를 유지할지 모르지만, 국민들의 삶의 질, 행복이라는 측면에서 보면, 우리나라는 후진국가이며, 지속가능성도 점차 떨어질 것이다.

복지의 확대는 재정이 수반된다는 점에서 증세도 불가피하다. 그런데 증세는 매우 정치적인 이슈이다. 2000년대 이후 복지확대에 대한 사회적 지지가 크게 증가하여 왔고, 그 결과 복지지출도 비교적 빠르게 증가해온 것은 사실이다. 그럼에도 불구하고 복지 확대를 위해 증세를 하겠다는 말은 정치적으로 거의 금기시 되어 왔다. 선거 때마다 대부분의 후보자들은 새로운 복지제도의 도입, 복지 급여수준의 인상 등 복지확대를 주요한 공약으로 내놓았지만 증세하겠다는 공약을 제시하는 정치인은 거의 없었다. 그만큼 증세에 대한 국민들의 거부감이 큰 것으로 여겨져 왔다. 

증세 없이 획기적인 복지확대는 불가능하다. 더 이상 증세를 계속 미룰 수 없다. 복지지출 및 증세는 정치적인 과정이라는 점에서 복지지출 및 증세와 관련한 국민들의 태도가 어떠한지 자세히 들여다볼 필요가 있다. 다음에서는 우리 사회에서 복지지출, 증세에 대한 국민들의 태도가 어떠하며, 그에 대한 영향 요인이 무엇이고, 앞으로 어떻게 해야 할지 자세히 살펴보고자 한다.

국민들은 복지지출 확대와 증세에 대해 어떤 태도를 갖고 있나?

아래 <표 2-1>은 국민들이 복지지출 및 증세에 대한 태도 변화를 보여준다. 분석자료는 한국복지패널 복지인식 부가조사 자료로 2013년, 2016년, 2019년 조사한 것이다. 복지지출 확대에 대한 동의 정도는 5점 척도로 측정되었으며, 증세는 7점 척도로 측정하였다. 값이 클수록 동의를 많이 하는 것이다. 복지지출 확대에 대한 동의 정도는 3개년 모두 평균값이 3을 넘으므로, 반대보다 지지가 더 크다는 것을 알 수 있다. 증세에 대한 태도 평균값도 3개년 모두 7점 척도의 절반인 3.5보다 크다. 국민들의 절반이상이 복지지출을 확대하고, 그것을 위해 증세가 필요하다는데 동의하고 있다. 

하지만 변화추이는 2013년 이후 복지지출 확대 및 증세에 대한 동의 정도가 점점 낮아지고 있다. 복지지출 확대에 대한 지지도의 감소추세는 그리 크지 않지만, 증세에 대한 지지도는 비교적 큰 폭으로 낮아지고 있다. 그럼에도 불구하고 가장 최근 년도인 2019년에도 복지지출 확대 및 증세에 대한 지지도가 절반 보다 상당 정도 높다. 요컨대 한국복지패널 자료를 이용한 복지인식 분석 결과는 2010년 이후 우리 국민들은 복지지출을 확대하고, 그것을 위해 증세를 해야한다는데 반대보다 지지를 많이 하고 있지만, 지지도가 점점 떨어지는 경향이다.

다음에서는 2020년도 10월에 연세대학교 복지국가센터가 조사한 ‘사회보장과 기본소득 증세에 관한 인식조사’자료에 기초하여, 복지지출 확대 및 증세에 대한 국민들의 태도를 보다 구체적으로 살펴보고자 한다. <그림 2-1>을 보면, 국민들의 50.2%가 복지지출을 확대해야 한다는데 동의하고 있고, 현재 수준 유지에 대해서는 33.6%, 축소해야 한다는 응답은 16.2%이다. 이처럼 우리 국민들의 절반은 복지지출 확대를 지지한다. <그림 2-2>를 보면, 복지지출 확대를 위한 증세에 대해서도 59.5%가 찬성하고 있으며, 반대는 40.5%에 그친다. 이렇게 우리 국민들의 절반 이상이 복지지출 확대 및 증세를 지지하고 있다. 앞에서 살펴보았듯이 우리나라는 현재 복지지출의 확대와 증세가 절실하다. 그런 점에서 우리 국민의 다수가 복지지출의 확대 및 증세를 지지하는 태도를 갖고 있다는 것은 긍정적이다. 

증세를 한다면, 누구로부터 세금을 더 걷어야 할까? 그리고 어떤 세금을 올려야 할까? 이와 관련한 우리 국민들의 태도가 어떠한지 살펴보자. <그림 2-3>은 증세의 대상을 누구로 할지에 관한 설문조사 결과이다. 고소득층을 대상으로 증세해야한다에 73.6%가 동의하며, 중산층 이상으로 한정하여 증세해야 한다는 데는 39.1%만이 동의한다. 사회구성원 전체를 대상으로 증세해야 한다는 것에 동의하는 비율은 24.1%에 불과하다.

어떤 세금을 올려야 할까와 관련한 질문에 대한 응답을 보면, 법인세 인상은 53.7%, 재산세 인상은 43.3%가 동의하는데 반해, 국민 전체가 분담하는 세금 신설은 23%, 소득세 인상은 15.7%, 소비세 인상은 13.7%에 불과하다(양재진, 윤성원, 장우윤, 2021). 

이러한 설문조사 결과가 의미하는 바는 복지지출을 확대하고, 그것을 위해 세금을 올리는 것은 필요하다고 국민 대다수가 동의하지만, 그 세금을 내가 내고 싶지 않다로 요약할 수 있다. 즉 우리 국민들은 복지지출 확대 및 증세에 대해 이중적인 태도를 갖고 있는 것이다. 그런 점에서 복지지출을 확대하고, 그것을 위한 증세를 실제 실행하는 작업은 만만치 않은 과정이 될 것이며, 설득력있는 대안을 마련하고, 치밀한 전략을 필요로 한다.

무엇이 복지지출, 증세에 대한 태도를 결정하는가?1)

복지 태도에 관한 기존 연구들에 의하면, 경제적 이해, 이념, 신뢰 및 사회인구학적 요인 등이 복지태도 결정에 중요한 영향을 미친다고 한다. 경제적 이해가 중요하다는 설명은 복지프로그램으로부터 더 많은 혜택을 볼 것 같은 사람들이 복지확대를 더 지지하고, 복지프로그램으로부터 혜택보다 재원부담을 할 것으로 우려하는 사람들은 복지확대 및 증세를 지지하지 않는다는 것이다. 복지태도에서 이념 요인은 대체로 진보적일록 복지확대와 증세를 지지하고, 보수적일수록 복지확대와 증세에 대해 부정적인 태도를 보인다. 신뢰도 복지태도를 결정하는 중요한 요인으로 설명된다. 정부의 정책집행이 얼마나 공정하고, 신뢰할 수 있는가가 복지확대 및 증세에 대한 태도 결정에 중요하다. 즉 정책 집행이 공정하고, 신뢰한다고 인식할수록 복지확대와 증세에 대한 지지가 강하다는 것이다. 교육수준, 연령 등의 사회인구학적 요인들도 복지태도 결정에서 영향을 미친다고 한다.

그렇다면, 우리나라에서 복지확대 및 증세에 대한 태도를 결정하는 데는 어떤 요인들이 중요할까? 경제적 이해가 우리나라의 복지태도 결정에 중요한 요인으로 지적된다. 고소득층보다는 저소득층이 [복지확대·증세 찬성]보다 보다 [복지확대·증세 반대] 가능성이 더 높은 것으로 분석된다. 이는 저소득층들이 복지확대를 통한 혜택을 누리려 하지만, 그와 관련한 재정부담은 하지 않으려는 태도를 보이는 것으로 해석할 수 있다. 앞에서 살펴본 우리 국민들의 다수가 복지확대를 위한 증세를 찬성하지만, 사회구성원 전체가 증세 부담을 함께 져야 한다는 데는 약 20% 남짓만 찬성한다는 점과 비슷한 맥락이라 하겠다. 또한 국민기초생활보장 수급 경험이 있는 사람들이 복지확대와 증세를 찬성하는 것으로 나타난다. 기초생활보장 수급자의 경우 복지를 확대를 통해 직접 혜택을 보았으나 그렇다고 하여 본인들의 세금부담이 늘어나는 것은 아니라는 점을 경험하였다. 그런 점에서 복지확대와 증세가 본인들에게 경제적으로 이득이 된다고 하겠다.

조세 부담이 얼마나 공정하고, 신뢰할 수 있는가도 우리나라 복지태도 결정에서 중요한 요인이다. 조세 부담이 불공평하다는 인식이 강할수록, [복지확대· 증세 찬성]보다 [복지 확대·증세반대]집단에 속할 가능성이 높은 것으로 나타난다. 뿐만아니라 조세 부담이 크다고 여길수록 복지확대를 반대하는 태도를 갖는다(양재진, 윤성원, 장우윤, 2021). 이는 복지태도 결정하는데 있어서 조세 행정에 대한 신뢰와 공정성 확보가 중요함을 보여주는 것이다.

우리나라의 복지태도를 결정하는데 이념 요인도 중요하다. 자신의 이념이 보수적이라는 사람들이 중도적인 정치이념을 가진 사람들보다 [복지확대·증세찬성] 집단보다 [복지확대·증세반대] 집단에 속할 가능성이 더 높다. 하지만 이념상으로 진보냐 중도냐라는 차이는 복지확대 및 증세와 관련한 태도에서 유의미한 차이가 나타나지 않는다. 사회인구학적 요인으로 연령 및 교육수준이 우리나라 복지태도 결정에 중요한 것으로 분석된다. 연령이 60대 이상인 사람들보다 20, 30대인 사람들이 [복지확대· 증세 찬성]보다 [복지 확대·증세반대]집단에 속할 가능성이 높은 것으로 나타났으며, 학력이 대졸 이상인 사람보다 고졸이나 중졸이하인 사람들이 [복지확대· 증세 찬성]보다 [복지 확대·증세반대]집단에 속할 가능성이 높은 것으로 나타났다.

이처럼 복지지출 확대와 증세에 대한 태도는 어느 하나의 요인만으로 설명되지 않고, 다양한 요인이 결합하여 결정된다. 

어떻게 해야 할까? 

앞에서 언급했듯이 복지 수요는 앞으로 계속 확대될 것이다. 그에 상응하여 복지지출의 확대 및 증세는 불가피하다. 그렇지 않으면, 경제지표상으로는 풍요로운 나라, 선진국일지 모르지만, 국민들의 삶의 질, 행복이라는 측면에서는 결코 좋은 나라가 아닐 것이며, 우리 사회의 지속가능성도 점점 악화될 것이다. 

복지확대와 증세는 궁극적으로 정치적 과정이다. 그런 점에서 국민들의 복지태도가 중요하다. 복지지출 확대와 증세에 대한 국민들의 태도 결정에 영향을 미치는 요인 중에는 이념, 학력, 계층과 같이 쉽게 변화시킬 수 없는 요인들도 있지만, 복지로부터의 혜택, 조세 행정의 공정, 신뢰 등과 같이 사회의 노력으로 개선시킬 수 있는 것들도 있다. 20, 30대 젊은층들은 복지확대에는 동의하지만 증세에는 반대한다. 아마도 젊은층의 사람들에게 혜택이 주어지는 복지 프로그램들이 매우 적다는 점도 주요한 원인일 것이다. 청년들의 욕구에 맞는 복지프로그램의 확대가 필요하다. 정부에 대한 신뢰, 정책 집행의 공정성도 중요하다. 조세 행정이 보다 투명하고, 공평한 과세 행정을 위해 노력하여, 정부 및 조세 행정에 대한 신뢰를 제고하는 것도 복지확대 및 증세에 대한 지지 태도를 확산시키는데 중요하다. 뿐만아니라 사회복지제도의 지속가능성과 필요할 때 국가 복지제도로부터 도움을 받는다는 확신을 국민들에게 심어주기 위한 노력도 강화되어야 한다. 현재 젊은 세대들은 국민연금의 보험료만 내고 본인들은 급여를 받지 못할 것이라는 불신이 팽배하다. 이러한 불신이 해소되지 않는 한 복지지출을 확대하고, 그것을 위해 기꺼이 세금 부담을 하겠다는 국민들은 늘어나지 않을 것이다. 


1)  이 부분은 손병돈(2016)을 주로 참고하여 작성하였다

참고문헌

김사현, 황동진, 이민서, 김도한. (2021). 한국인 복지태도의 변화양성-집단중심 다중궤적모형의 적용. 사회복지정책 48권 1호. 5-38.

김태일. (2022). 우리나라 복지지출의 현황과 과제. 참여연대 사회복지위원회. 복지동향 286호. 5-11.

이원진 외. (2022). 소득분배 변화와 원인 분석 연구. 소득주도성장특별위원회, 한국보건사회연구원. pp.190-191

양재진, 윤성원, 장우윤,(2021).한국인의 복지 및 기본소득 관련 증세 태도 연구. 국회예산정책처, 예산정책연구 10권 2호. 1-28

최현수. 여유진. 김태완 외. (2016). 한국의 노인빈곤실태-심층분석 및 정책적 시사점. 보건복지부. 한국보건사회연구원.

손병돈. (2016). 집단간 복지태도의 차이 결정요인: 복지확대 및 증세에 대한 찬성 반대를 중심으로. 보건사회연구 36권 4호. 5-34.

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