월간복지동향 2021 2021-05-01   2631

[기획3] 아동권리 관점에서 바라본 개편 아동보호체계의 한계와 과제

김희진 국제아동인권센터 사무국장

아동은 발달과정에 있는 특성상 ‘보호’를 필요로 한다. 이때의 ‘보호’는 부족하거나 미성숙한 대상 에게 제공하는 시혜적 서비스가 아니다. 인권의 주체로서 세상을 살아가는 그 누구도 권리보장의 형태가 달라질 수는 없다는 가치 아래, 개별적 욕구와 집단적 특수성이 갖고 있는 생래적 특성을 존중하고, 자율적 삶을 실현할 수 있는 지원과 지지의 개념으로 이해되어야 한다. 특별한 보호와 지원을 받을 아동의 권리는 세계인권선언(제25조) 과 유엔 아동권리협약(전문)은 물론, 시민적, 정치적 권리에 관한 국제규약(제23조, 제24조), 경제적, 사회적, 문화적 권리에 관한 국제규약(제10 조)을 통해 거듭 강조되었다.

이러한 아동의 보호받을 권리는 국가의 의무이행으로 실현된다. 이른바 ‘아동보호체계(Child Protection System)’는 모든 형태의 폭력과 착취, 억압과 규제로부터 자유로울 아동의 권리를 보장 하기 위한 공공의 서비스 전달체계를 포괄하는 개념이다. 국가 및 지방자치단체는 아동을 수동적 대상으로 바라보며 형식적 보호를 제공하는 것이 아닌, 일련의 공적 지원이 시민으로 현존하는 모든 아동의 권리 실현을 위한 기반이 될 수 있도록, 아동보호체계 전반을 점검하고, 아동을 중심에 둔 정책을 수립하고 이행해야 한다.

그러나 반복되는 아동학대, 위기가정 속 방치되는 아동과 뒤늦게 발견되는 출생미등록 아동, 탈가정 청소년, 아동에 대한 범죄와 아동이 행한 범죄 등 아동에 대한 폭력은 사회 곳곳에서 다양한 형태로 계속되고 있다. 우리 사회는 과연 아동보호를 위한 최선의 노력을 다하고 있는가. 그간 무엇이 달라졌고, 그 변화는 진정 아동권리 실현에 부합하는가. 본고에서는 아동보호체계와 관련된 법률의 개정 내용과 정책 추진경과를 살펴보며, 개편된 아동보호체계의 한계와 과제를 도출하고자 한다.

아동보호체계는 아동권리 보장을 위한 국가의 의무이행이다

2019년 5월 발표된 포용국가 아동정책을 통해 정부는 특히 보호가 필요한 아동에 대한 공적 책임 강화를 목표로, ‘제도와 시스템 혁신’을 표명하였다. 출생통보제 도입, 보호출산제 도입, 위기아동 전수조사, e-아동행복지원시스템 내실화, 보호대상아동에 대한 공적책임강화, 원가정복귀지원 및 자립지원, 아동학대 조사 공공화, 학대가 발생한 가정의 가족 관계 회복 서비스 강화, 입양과 가정위탁제도 개선을 통한 가정형 보호 활성화, 그리고 한부모가구와 수용자 자녀 등 다양한 배경을 가진 아동에 대한 보호 강화, 아동권리보장원 설립, 시스템 통합, 담당 인력의 전문성 확보, 보호 인프라 확충 등이 주된 내용이다(보건복지부, 2019. 5. 23.).

관련하여, 「아동복지법」은 1961년 구 「아동복리법」으로 제정된 이후, 1981년 4월, 2000년 1월, 2011년 8월 3차례 전부개정되었는데, 1981년 개정 외에는 국가보고서 제출 또는 국가심의 시기에 맞춰 개정되었다.1) 2000년 전부개정은 아동학대의 정의와 금지 규정 및 학대 피해 아동보호를 위한 제도적 지원을 마련하였고, 2011년에는 아동 종합 실태조사 결과에 바탕한 아동정책 기본계획 수립, 아동학대 예방과 방지를 위한 홍보, 재학대 방지를 위한 조치 등 효과적인 아동복지 서비스 추진을 위한 정책적 기반을 강화하는 내용이다. 포용국가 아동정책도 2019년 9월로 예정된 유엔 아동권리협약(이하 ‘협약’) 이행에 따른 제5~6차 국가보고서 심의를 앞두고 발표된 것이다. 아동권리보장원 설립, 출생통보제 도입, 아동 학대 조사 공공화 등은 국가심의를 앞둔 정부가 국가보고서 제출 이후 심의 전까지 변화된 국내 법제도를 추가로 보고하는 “쟁점질의에 대한 추가 답변”의 상당 부분을 차지하였으며,2) 국가심의 답변에서도 강조되었다.3) 모든 아동에 대한 비차별, 아동최상의 이익, 그들의 생명과 발달에 대한 권리 보장을 요청하는 아동권리협약의 목적에 부합하여, 당사국관할권 내에 있는 모든 아동에 대한 공공의 아동보호체계가 작동할 수 있는 근거를 마련하고, 국가 단위의 일관된 아동정책을 추진하기 위한 기반을 마련하는 과정이었다. 아동보호체계를 보완하는 일련의 과정이 아동권리협약 이행, 아동 권리 실현의 관점에서 추진되었음을 알 수 있다.

포용국가 아동정책 이후 2년, 무엇이 달라졌는가

가장 큰 변화는 2019년 7월 16일 출범한 아동권리보장원 설립이다. 2019년 1월 개정된 아동복지 법에 아동권리보장원 설립 근거가 마련되었으며, 8개 기관으로 분절되어 운영되던 중앙아동보호전문기관, 드림스타트사업지원단, 지역아동센터중앙지원단, 중앙가정위탁지원센터, 아동자립지원단, 디딤씨앗사업지원단, 중앙입양원, 실종아동전문기관을 통합하여 위기가정 지원과 아동학대 예방 및 학대피해 아동지원, 보호대상 아동에 대한 보호조치와 보호 종료 이후까지 이어지는 전 과정이 통합적으로 수행될 수 있도록 하였다(보건복지부, 2019. 7. 6.). 아동정책 수립을 위한 자료 개발 및 정책 분석, 아동정책기본계획 수립 및 연도별 아동정책 시행계획 평가 지원, 아동정책조정위원회 운영지원,아동정책영향평가지원,아동관련 조사 및 통계구축, 교육 및 홍보 등 아동복지서비스를 제공하는 수준을 넘어 범국가적 관점에서 아동정책이 체계적으로 수립되고 추진될 수 있는 토대를 만들었다.

그러나 아동권리보장원이라는 이름으로 물리적 기관은 합쳐졌지만, 여전히 서비스 제공체계는 분절적으로 이루어지고 있다. 2019년 10월 생후 16개월 아동이 입양된지 8개월 여 만에 양부모의 학대로 사망한 사건(이하 ‘양천사건’)은 공공의 아동 보호체계가 제대로 작동하지 않는 현실을 보여준다. 양천사건은 아동학대 대응 체계와 함께 보호 대상 아동의 적합한 보호조치, 사후관리와 모니터링 등 아동보호체계 전반의 공백을 보여준다. 보호가 필요한 아동에 대한 입양 결정의 적절성, 입양 아동에 대한 사후관리, 이웃과 어린이집 교사, 의료기관 종사자의 아동학대 의심신고에도 불구하고 신속하고 전문성 있는 조사와 개입이 이루어 지지 않은 아동학대 대응체계 등 아동보호전문기관, 경찰, 입양기관, 지자체 아동복지 담당 공무원 등 모두가 ‘각자의 일’은 했을지언정, 아동이 처한 위기를 포착하고 적시에 조치를 취할 수 있는 정보 교류와 협력을 위한 역할은 전혀 하지 않았다. 아동보호체계에 절대적으로 중요한 담당 인력의 전문성과 책무성 부재도 여실히 드러난 사례였다.

통합지원체계가 작동하지 않은 문제의 본질을 명확히 진단하고 대안을 마련하기 위해서는 철저한 진상조사와 공공의 책무를 상기하는 과정이 필요 한데, 2021년 2월 긴급하게 발의된 「양천아동학 대사망사건 등 진상조사 및 아동학대 근절대책 마련 등을 위한 특별법안」은 아직 심의도 되지 않 고 있다. 피해 아동의 친 생 부모가 아동 양육에 필요한 지원과 제도를 알려주는 등 입양 초기 상담은 적절하게 수행되었는지, 입양부모 상담에서부터 적격성 심사, 결연 결정과 법원의 입양 허가 단계에서 놓친 점은 무엇이며 어떠한 제도한 보완이 필요한지, 세 차례에 걸친 아동학대 의심신고에도 불구하고 경찰과 아동보호전문기관이 학대라 판단하지 못한 이유는 무엇인지, 입양이라는 보호조치가 결정된 아동에 대한 지방자치단체의 책무는 어떻게 이행되었는지, 입양의 공공성은 어떻게 확보하며, 원가정 지원과 원가정 복귀라는 아동보호 체계의 원칙은 어떻게 실천할 것인지, 철저한 진상 조사를 통해 진정 아동을 중심으로 아동보호체계 를 유기적으로 구현하기 위한 진지한 노력에 착수 해야 한다.

아동학대 대응 체계도 전면 개편되었다. 기존에 민간위탁 아동보호전문기관에서 수행하던 학대조 사 업무를 시군구로 이관하여, 시군구 공무원이 초기 개입과 현장조사를 통해 경찰, 학교, 의료기관 등 지역사회 유관기관과 긴밀한 협조체계 구축 기반을 마련한다는 것이다. 또한, 아동보호전문 기관은 피해아동 긴급분리 후 재학대 위험이 없다고 판단될 때까지 전문적 사례관리를 담당하는 기관으로 개편하는 내용이다. 민간의 아동보호전문 기관은 아동학대에 대한 적절한 개입과 권한 행사가 어렵다는 지적과 더불어, 아동학대 대응업무 전반이 민간에 위탁되어 운영된다는 현실은 아동 보호를 위한 공공의 책무를 방기이며, 아동학대에 대한 공적 책임이 강화되어야 한다는 문제의식을 수용한 결과이다. 이에 따라 2020년 10월부터 기초 지방자치단체에 아동학대 조사 업무를 담당하 는 ‘아동학대 전담 공무원’이 배치되었으나, 전국 229개 지자체 중 아동학대전담 공무원 배치 기준을 충족하는 곳은 56곳으로 24%에 불과했다. 아동학대 전담 공무원을 한 명도 배치 하지 않은 지자체도 102곳으로 45%에 달했다(인디고, 2021. 2. 15.)

한편, 양천사건을 계기로 정부는 2021년 1월 19 일 ‘현장 중심 아동학대 대응체계 강화방안’을 발표하였으나(보건복지부, 2021. 1. 19.), 근본적인 원인 진단과 단계적인 문제 해결을 위한 노력은 생략한 채 단편적인 해결책만 제시하였다는 지적이 반복되었다. 예컨대, 아동학대 초기 조사와 대응의 전문성 강화를 위해 아동학대 전담 공무원 대상 직무교육을 기존의 80시간에서 총 160시간 으로 확대하고, 매년 40시간의 과정의 보수교육 신설, 전문직위 지정 또는 전문경력관 채용을 통해 아동학대 전담 공무원의 순환보직을 방지하고 전문성 축적을 지원하겠다고 하였다. 학대예방 경찰관(APO)도 심리학, 사회복지학 등 관련 학위 취 득 등 전문성 제고방안을 추진하며, 인센티브를 확보하겠다고 밝혔다. 그러나 아동학대 예방과 사례개입에 필요한 전문성의 핵심 내용은 ‘아동권리에 대한 이해와 민감성 증진’이다. 내부의 전문성 확보는 외부 모니터링과 정보축적, 긴밀한 유관기관 협력이 필수적이다. 아동권리에 기반한 교육훈련을 어떻게 실시할지에 대한 고민 없이, 적절한 인력 확보를 위한 조직 구성과 예산 확보 방안도 누락한 대책은 공허한 계획에 다름없다.

아동 최상의 이익을 고민했다면 ‘즉각 분리제도’는 더욱이 나올 수 없는 대책이었다. 아동학대는 예방이 우선되어야 하며, 학대 의심 사례를 발견했을 때 신속한 조기 개입이 중요하다. 이 때의 공적 조치는 원가정이 아동보호를 위한 최적의 환경이 될 수 있도록 개별 사안에 적합한 최대한으로 지원하고, 아동보호를 목적으로 일시적으로 분리가 필요한 경우에도 해당 기간 동안 원가정 회복을 위한 다방면의 조력이 제공되며, 정말 부득이한 경우 가정형 보호조치가 이루어져야 한다는 대안 양육체계의 원칙을 유념해야 한다(UN, 2009). 아동 보호와 관련된 국내인프라가 현저히 열악하다는 점은 즉각 분리조치의 문제를 더욱 심화한다. 개별적, 사회적 요인이 복합적으로 작용하는 아동학대 사안에서 ‘신고 횟수’만으로 분리를 판단하는 것은 결코 아동을 위한 정책이 아니며, 공공의 책임 있는 결정도 아니다.

2020년 2월 보건복지부의 ‘만 3세 아동 전수조사’ 를 통해 발견된 원주 삼남매 사건, 2020년12월 차가운 냉동고에서 발견된 전남 여수 영아 사건, 2021년 1월 부모의 법률혼 관계로 출생의 기록 없이 살해된 인천 8세 아동 사건 등 출생 미등록 아동도 계속하여 드러나고 있다. 현행 출생신고제도는 아동의 출생신고 의무를 부모에 일임하고 있어, 부모가 출생신고를 하지 않으면 아동의 존재조차 알 수가 없다. 부모가 출생 신고를 하지 않아 자녀의 복리가 위태로운 경우 검사 또는 지방자치 단체의 장이 아동의 출생 신고를 할 수 있도록 하 는 규정이 2016년에 마련되었으나(가족관계등록 법 제46조 제2항), 출생신고 안 된 아동이 우연히 발견되지 않는 한 위 규정은 유명무실하다. 이에 정부는 ‘부모에 의존하고 있는 출생신고 시스템으로 인한 사각지대 최소화’를 목표로 의료기관이 국가기관에 아동을 통보하는 출생통보제 도입을 계획을 밝혔으며, 이는 포용국가 아동정책(2019. 5.) 이후에도, 제2차 아동정책 기본계획(2020. 8.), 제4차 저출산고령사회 기본계획(2020. 12.), 제4차 건강가정기본계획(2021. 4.)에 반복하여 언급되었다. 유엔 아동권리위원회는 2019년 9월 심의 결과, ‘출생통보제 도입 계획을 환영한다’라고 밝히기도 하였다. 그러나 출생통보제에 대한 구체적인 논의는 여전히 찾아볼 수 없으니, 정부는 국제사회에 ‘거짓’으로 대처한 것인가.

지금의 현실에 ‘보호출산제’를 논의하는 것은 더욱이 아동권리 실현에 부합하지 않는다. 2019년 10월, 유엔 아동권리위원회는 “종교단체가 운영하면서 익명으로 아동 유기를 허용하는 베이비박스를 금지할 것, 익명 출산 가능성을 허용하는 제도의 도입을 최후의 수단으로 고려할 것”을 촉구 하였다. “최후의 수단으로 고려하라는 것”은 아동 유기를 막기 위한 모든 수단을 도입한 이후, 즉 원가정이 아동 양육을 포기하지 않을 수 있도록 위기 임신ᆞ출산과 위기가정에 대한 국가의 충분한 지원, 베이비박스의 금지, 부모를 알고, 부모에 의해 양육 받을 아동권리 보장을 위한 보편적 출생등록 제도 도입 등 필요한 모든 노력을 다하고자 부득이한 경우 예외적으로 고려하라는 취지이다. 그러나 한국은 여전히 미신고 불법시설인 베이비박스가 10년 넘게 운영되고 있고, 베이비박스에 유기된 아동과 친생부모의 기록은 공적으로 관리되지 않 으며, 이들 아동 대부분이 시설로 보호 조치되면서 가정에서 자라날 기회를 박탈당한다. 미혼부의 자녀, 혼외자녀 등 부모가 혼인 관계 중 태어나지 않은 경우에는 출생신고가 현저히 어려워지는 문제도 있다. 국민이 아닌 외국인 아동의 출생신고는 사실상 불가하다. “출생등록될 권리는 법 앞에 인간으로 인정받을 권리로서, 모든 기본권 보장의 전제가 되는 기본권(2020. 6. 8. 대법원2020스 5757 판결)”이라고 확인한 판결의 취지를 정부가 이해한다면, 출생통보제 시행을 통해 보편적 출생등록 제도로 나아가는 그 걸음을 지체할 이유는 전혀 없다. 2019년에 아동학대로 사망한 아동의 66.6%가 3세 미만의 영유아였으며, 1세 미만은 45.2%였다는 점을 볼 때(보건복지부, 2019), 출생통보제를 통해 아동의 존재를 파악하는 과정은 아동학대를 조기에 발굴하는 효과적인 조치도 될 수 있다.

아동보호체계라는 정책목표는 아동권리 실현이다

국제인권법이 확립한 원칙 중 하나는 ‘인권의 궁극적인 책임주체는 국가’라는 점이다. 국가는 사회 내에서 발생 가능한 갈등을 최소화하며, 가장 취약한 주체의 권리가 제한되지 않도록 안전장치를 마련하며, 특히 아동 이익 최상의 원칙 실현을 지 향하며 아동권리 실현과 이해관계자의 의무 이행 이 선순환되는 사회를 조성할 책무가 있다. 아동 보호체계는 관할권 내에 있는 어떠한 아동도 차별 없이 건강히 발달할 수 있도록 예방과 후속 조치 에 이르는 국가의 상시적인 약속이다. 즉, 정책의 효율성도 아동을 위하여, 정책의 긴급성과 신속성 도 아동을 위하여, 정책의 지속성과 안전성도 아 동을 위하여 도모되어야 한다. 정책 운영 전반에 아동의 의견을 진지하게 청취하고, 그 의견을 결과 에 반영하려고 노력하는 것, 반영하기 어렵다면 아동이 이해할 수 있는 형태로 소통하는 노력은 특별히 중요하다. 아동보호체계의 존재 이유는 ‘아동의 권리 실현’에 있다는 것, 그 목적을 잊지 말고 거듭 상기할 때, 비로소 우리는 현행 아동보 호체계를 제대로 진단하고 의미 있는 개선방안을 찾을 수 있을 것이다.


1)  아동권리협약을 비준한 당사국은 협약 제44조에 따라 협약 이행 을 보고하는 정기적인 국가보고서를 유엔 아동권리위원회에 제출 하고 심의를 받을 의무를 부담한다. 최초 보고서는 비준한 이후 2 년 이내, 이후로는 5년을 주기로 제출하며, 심의결과에 따라 차기 보 고서 제출 기한이 정해진다. 한국은 1991년 11월 20일 협약을 비 준하였으며, 1994년 11월 제1차 국가보고서 제출(1996년 1월 1 차 심의), 2000년 5월 제2차 국가보고서 제출(2003년 1월 2차 심 의), 2009년 5월 제3-4차 국가보고서 제출(2011년 9월 3-4차 심 의), 2017년 12월 제5-6차 국가보고서 제출(2019년 9월 5-6차 심의) 및 심의가 이루어졌다. 제출기한과 제출일정, 심의 등 구체적 인 일정은 “유엔인권최고대표사무소 웹사이트 세션 정보” https:// tbinternet.ohchr.org/ Treaties/CRC/SharedDocuments/1_Global/ INT_CRC_INF_82_28593_E.docx (2021. 4. 28. 확인)에서 확인할 수 있다.

2)  당시 유엔 아동권리위원회는 쟁점목록에 대한 추가 답변을 “2019년 5월 15일 이전”까지 제출할 것을 요청하였으나, 위 답변은 약 3개월 가량 늦어진 2019년 8월 9일에야 제출되었다. 제출된 추가 답변의 상당 내용이 아동권리보장원 설립 등 포용국가 아동정책을 근거로 제시되었다는 점에 비추어, 유엔 보고를 위해 정책수립이 추진되었 음을 짐작할 수 있다.

3)  국가심의는 유엔 웹TV(http://webtv.un.org) 영상을 통해 다시 볼 수 있으며, 국제아동인권센터 블로그 공지에 게시된 「제5·6차 유엔 아동권리협약 이행 대한민국 본심의 기록(https://blog.naver.com/ childrights/221661175709)」에서도 심의 전 과정을 기록으로 확인 할 수 있다.

참고문헌

보건복지부(2019). 2019 아동학대 주요통계. 보건복지부(2019. 5. 23.). 보도자료 “아동에 대한 국가책임을 확대합니다. – 아동이 행복한 나라, 내일만큼 오늘이 빛나는 우리 –. https://www.mohw.go.kr/react/al/ sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ ID=0403&page=1&CONT_SEQ=349522에서 2021년 4 월 28일 검색.

보건복지부(2019. 7. 9.). 보도자료 “아동권리보장원 출범 (7.16.)에 맞춰 아동권리보장원에서 수행할 사업 등 규정 – 아동복지법 시행령 일부개정령안 국무회의 의결 (7.9) –. https://www.mohw.go.kr/react/al/sal0301vw. jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ID=0403&page= 1&CONT_SEQ=350088&SEARCHKEY=TITLE&SEAR CHVALUE=%EC%95%84%EB%8F%99%EA%B6%8C% EB%A6%AC%EB%B3%B4%EC%9E%A5%EC%9B%90 에서 2020년 4월 8일 검색.

보건복지부(2021. 1. 19.). 보도자료 “현장 중심 아동학대 대응체계 강화 추진”. https://www.mohw.go.kr/ react/al/sal0301vw.jsp?PAR_MENU_ID=04&MENU_ ID=0403&page=1&CONT_SEQ=363158&SEARCHKE Y=TITLE&SEARCHVALUE=%EC%95%84%EB%8F%9 9%ED%95%99%EB%8C%80+%EB%8C%80%EC% 9D%91 에서 2020년 4월 8일 검색.

인디고(2021. 2. 15.). “아동학대전담공무원 한 명도 없는 지 자체 45% … 학대피해아동 갈 곳도 없어”. https:// theindigo.co.kr/archives/16623 에서 2020년 4월 8일 검색.

UN(2009). Guidelines for the Alternative Care of Children (A/RES/64/142).

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