특집_책임지는 대표 만드는 법

책임지는 대표 만드는 법


서복경 참여연대 의정감시센터 실행위원

투표참여 유권자의 48.67%, 전체 유권자의 30.52%의 지지로 당선된 대통령이, 여론조사 결과 최소한 국민 10명 중 6명 이상이 줄곧 반대했던 미국산 쇠고기 수입협상의 정당성을 고집하다가 대규모 저항에 부딪혔다. 그 대통령은 대운하를 파겠다고 공약하고 당선되었지만, 취임 이후 그의 대운하 공약은 여론조사 결과 최소한 국민 10명 중 5명 이상의 지속적인 반대에 직면했다. 하지만 여전히 그 공약을 공식적으로 철회하지 않고 있을 뿐 아니라 몇 차례에 걸쳐 유사품으로 의심되는 정책들을 제출하고 집행의지를 일관되게 고집한다.  그리고 정책결정에 대한 책임을 물어 자신의 인사결정을 바꾸어야 한다는 이런저런 여론에 대해서 아주 꿋꿋하게 버텨왔다. 또 그 대통령은 소속정당 국회의원들조차 내용을 제대로 알지 못했던 다수 법안들을 <국회법>을 어겨가며 급하게 처리하도록 집권당을 압박했고, 결국 격렬한 반대에 부딪혔다. 하지만 자신의 요구가 무리했다고 판단하는 것이 아니라 집권당이 무능하다고 인식하고 있는 것 같다.


유권자는 어디까지 대통령에게 책임을 물을 수 있나

이쯤 되면 적어도 정부의 쇠고기협상을 반대했던 6명 이상에 속했고, 대운하를 반대했던 5명 이상에 속했으며, 연말 연초 무리한 법안통과에 분노했던 사람들 중 어떤 이는 ‘MB OUT!’이라는 거리의 슬로건을 쉽게 떠올리게 될 것이다. 하지만 곧, 지금 당장 ‘MB OUT!’이 대안일 수 있는지에 대해 머리가 복잡해지는 경험을 하게 된다. 민주주의에서 다음 선거 이전에 선출된 대표를 끌어내리는 것이 타당한가라는 다소 원론적인 생각에서부터, 당장 ‘MB OUT!’ 이후에 내가 선택할 수 있는 대안 혹은 우리사회가 선택할 가능성이 높은 대안에 대해 나는 또 만족할 수 있는가라는 현실적인 생각에 이르기까지.

다른 편에서 생각해보자. 선거를 통해 당선된 대통령이다. 어찌되었든 유권자 다수의 공식 선택으로 집권한 것이다. 여론조사 결과 10명 중 5명 이상이 대운하 정책에 반대한다고 하지만, 후보시절 그는 당당히 대운하를 파겠다고 공약했으며 선택을 받았다. 긴 시기를 놓고 보면 일희일비하는 것이 여론인데, 그것에 밀려 선거에서의 약속을 저버리는 것이 과연 책임 있는 행동일까? 또 인사정책은 선출된 ‘대표’가 선거에서 승인받은 정책을 실행하기 위한 가장 첫 단계의 정치행위다. 대통령이 믿고 일을 맡길 사람을 쓰는 일에 왈가왈부하는 것은 선거로 부여받은 그의 권력에 대한 월권이 아닐까? 미국과 한 쇠고기협상이 마음에 들지 않는다고 다수 대중이 거리에 쏟아져 나왔지만, 국가 간 협상대표권을 공식 승인받은 대통령이 한 정치행위다. 유권자는 어디까지 그에게 책임을 물을 수 있는 것일까?

사실 우리에게 이런 머리 복잡한 경험은 낯선 것이 아니다. 바로 직전 대통령은 한미 FTA를 추진하는 과정에서 설득되지 않는 대중들의 저항에 직면했다. 선거에서 약속한 바 없었던 헌법개정, 제1야당과의 대연정 등의 추진으로 그를 지지했던 유권자들마저 당황하게 만들었다. 그가 정권의 사활을 걸고 추진했던 여러 입법시도들은 야당과 시민단체들의 강한 저항에 부딪혀야만 했다. 그는 ‘행정수도 이전’을 공약했고 당선되었지만, 숱한 저항에 부딪혔고 결국 온전한 공약 그대로를 실현하는 데에는 실패했다. 그의 인사는 번번이 국회 검증절차에서 어려움을 겪었고 일부는 법적 구속력이 없음에도 결국 철회되었다.

더 거슬러올라가 보자. 그의 전임자는 IMF 외환위기 와중에 집권을 했고 결과적으로 이를 ‘성공적’으로 극복했다고 자평한다. 하지만 그가 외환위기를 극복하는 과정에서 IMF가 내거는 이행요건을 그렇게 모범적(?)으로 수행할 것이라는, 위기극복을 위해 시장을 재편했던 결과가 오늘날 우리가 직면하는 이런 형태이리라는 것을 선거에서 승인받은 바는 없었다. 또 그의 전임자는 결국 IMF에 손을 벌리게 만들었던 정책실패를 했지만, 그 역시 그를 선출했던, 혹은 그 선거에 참여했던 유권자의 의지는 아니었다.


대표와 유권자의 간극을 메우는 창조적 노력

민주화 이후 여러 번의 선거를 거치면서 반복적으로 확인되어온 것 가운데 하나가 이처럼 선출된 권력과 선출한 사람들 사이의 간극이다. 이는 일차적으로 선거와 대의제 민주주의에 내재한 한계에서 기인한다. 선거와 선거 사이에는 시차가 있다. 선거에서 아무리 구체적이고 꼼꼼한 약속을 하더라도 다가올 미래를 예견할 수는 없다. 또한 유권자들은 몇 안 되는 후보들 중에서 선택을 해야만 하고, 그들 중 하나가 내건 정책 꾸러미 가운데 하나 혹은 몇 개만을 지지해서 선택하는 것이지 그가 내건 꾸러미 모두에 동의하는 것은 아니기 때문에, 시작부터 일정한 간극은 불가피하다. ‘시간’과 ‘제한된 대안의 수’가 만들어내는 간극은 대의제 민주주의 자체의 속성이자 한계인 셈이다.

대의제에서 선출된 대표와 선출한 사람들의 관계는 수학의 극한 개념에 비유될 수 있다. 무한히 다가가지만 결코 도달할 수 없는 궁극의 어떤 것. 선출된 대표는 유권자 전체, 혹은 다수의 의지에 가까이 가려고 무한히 노력해야 하지만, 아무리 노력한다 해도 결코 이 둘이 완벽히 합치되는 순간은 오지 않는다. 다만 수렴될 뿐이다. 현실에서 누구나 인정하는 일반의지 혹은 다수의지의 측정방법은 없다. 여론조사 50% 이상? 어느 여론조사 기관을 신뢰해야 하며 사건의 진행과정 중 어느 시점을 기준으로 해야 하나. 아니 여론조사라는 것 자체가 통계의 오류와 조사의 오류를 내포하는 것인데 이것으로 측정된 것이 일반의지, 다수의지라고 말 할 수 있나? 힘들다.   

그러면 선출된 대표 ‘가, 나, 다…’의 모든 행위를 모두 대의제의 한계만으로 정당화해줘야 하는가? 물론 아니다. 극한의 수렴점은 0일 수도 있고 1일 수도 있기 때문이다. 가상의 유권자 다수의지를 상정하고 완전한 배반을 0, 완전한 합치를 1로 할 때 선출된 대표의 반복된 행위는 0으로도, 1로도 수렴될 수 있다. 그 방향이 어디로 향하고 있는가? 선출된 후 누적된 정책결정과 집행의 결과가 현재 0과 1 사이 어디쯤 위치해 있는가? 그것을 결정하는 것은 제도의 영역이 아니라 결국 인간의 영역이다.

판단은 ‘선출했고 선출할’ 사람들이 한다. 그리고 ‘선출된’ 사람들은 ‘선출한’ 사람들에게 무한한 노력을 보여줌으로써, 자신의 행위가 1에 수렴되고자 한다는 것을 인식시키려 한다 (적어도 그의 입장에서는). 그 노력은 정책의 향방, 과정, 결과에 대한 책임이라는 세 측면이 있다. 선거에서 한 약속과 선거와 선거 사이 상황 변화 속에서, 끊임없이 정책의 향방을 조정하고 가늠하는 일이 그 한 측면이다. ‘강부자 내각’ ‘대한민국 1% 정부’ 등은 우리사회가 현 정부의 정책 방향을 판단하는 한 표상이다. 이 말은 내각 구성원이나 임명 고위직이 우리사회 자산 및 소득층위의 최상위에 속한다는 것을 비난하는 함의보다, 정책방향이 99%의 이익에 반하는 1%에게 향해 있다는 판단으로 해석된다. 

과정의 노력은 선출된 자가 정한 방향에 대해 설득하고 지지를 구하며 반대를 수렴하여 ‘일이 되게’ 만드는 것이다. 이 점에서 민주주의는 결코 효율적인 제도가 아니다. 신이 있어 천국을 가리켜도 다수가 지옥에 들르자 하면 들러야 하는 게 이 제도의 원리다. ‘속도전’, 이 정부의 과정적 노력을 축약하는 표현이다. 민주적 과정이라 해서 99마리 양보다 들판을 헤매는 1마리 양을 더 배려하라는 게 아니다. 기존에 마련된 최소한의 설득과 동의의 절차마저 뛰어넘고자 한다면 심각한 문제가 된다. 제도는 인간이 할 수 있는 창조적 노력을 고려하지 않은, 최소한의 요건이기 때문이다.

마지막 판단의 준거는 결과에 대한 책임이다. 직전 대통령이 한때 많이 사용했던 말 가운데 하나가 ‘진정성’이라는 말이다. 진정성이 결과를 보장해준다면 정치의 많은 문제들이 해결될 것이다. 정치는 공동체 전체의 생명과 생계를 다루는 위험한 일이다. 용산에서 사람들의 소중한 목숨을 앗아간 결정을 내린 이들이 처음부터 작정한 것은 아닐 것이다.  IMF 외환위기로 거리에 내몰린 사람들이 실직과 생계에 몸부림치다 스스로 목숨을 버렸을 때, 우리사회는 그 정책결정자들의 ‘진정성’을 이해할 것이 아니라 진정어린 결정이 가져온 결과에 대한 책임을 물었어야 했다. 우리사회의 이해능력이 좁아서가 아니라 정치가 그만큼 중대한 사안을 다루는 신중하고 조심스런 영역이라는 점을 분명히 해야 다음 대에서, 그 다음 대에서 같은 오류가 되풀이되지 않을 것이기 때문이다.

결국 선출된 권력과 선출한 사람들 사이의 간극을 메우는 것은 인간의 창조적 노력이다. 그 가운데서도 선출된 권력이 유권자 다수의지의 실현에 가깝게 가려는 무한한 노력을 하도록 ‘만드는’ 것이 무엇보다 중요하다. 그것은 어떻게 가능한가?


연대책임 묻기, 더 나은 대안 만들어가기 

대표를 선출한 사람들은 그 대표가 어떻게 자신의 행위에 책임을 지도록 만들 수 있는가? 가장 대표적이고 고전적인 방법은 다음 선거에서 그가 속한 정당을 지지하거나 하지 않음으로써 연대책임을 묻는 것이다. 대표 개인이 아니라 정당에 연대책임을 물어야만 선거와 선거 사이 집단적 책임 하에서 행위하도록 강제할 수 있다. 정치는 개인이 하는 것이 아니다. 정당이 선거에서 정당의 이름을 걸고 후보를 낸다는 것은 집단의 결정이며 집단의 책임을 전제한 것이다. 또한 시시각각 등장하는 중대 사안들에 대해 개인이 가진 자원만을 동원해 내린 결정은 그가 속한 정치집단의 결정보다 열등할 가능성이 높다. 그리고 그 책임의 무게 또한 훨씬 가볍다. 책임을 면하기 위해 정당이름을 바꾸고 변태를 꾀하는 정치세력이 있고 그 세력이 지지를 받는다면, 사인 정부(私人 政府, personal government)와 무책임한 의회의 악순환을 피해가기 어렵다.

전대 참여정부는 집권기간 중 상당 정도를 집권당 없는 정부로 보냈고, 결국 현직정부가 아직 임기를 마치지 않았는데 집권당이 공중분해 되는 초유의 사태를 연출했다. 그 결과는 퇴임한 대통령 개인과 민주당으로 다시 집결한 열린우리당 출신 의원 개개인의 추락이 아니다. 그들에게 다수의 결정으로 국가의 운영을 맡겼던 유권자들이 무책임한 정책결과의 짐을 나눠지고 있는 것이다. ‘MB정부’의 일탈에 대해 한숨을 쉬고 걱정하는 한나라당 의원들을 드물지 않게 볼 수 있다. 하지만 그래서? 한나라당이 연대책임의 압박을 받는다면 청와대 앞에서 시위를 하더라도 막아야 할 일은 막아야 한다. 그것이 책임의 원리다.

이런 맥락에서 ‘MB악법’등 저널리즘의 용어도 다시 생각해볼 필요가 있다. 과연 그것이 대통령 개인의 악법으로 치부되어도 좋은 것인가. 국회에서 앞장서서 이의 관철을 위해 노력하는 정치집단인 한나라당은 그 책임으로부터 자유로운가. 아니, 그 책임을 면해주는 것이 타당한가? 정치에 관한 한, 우리사회는 연대책임이라는 더 냉정한 잣대를 가져야 한다.

대표가 책임을 지도록 만들기 위한 두 번째 중요한 방안은 제대로 된 선택대안을 만드는 데 시간과 돈과 열정을 투자하는 것이다. 어차피 우리는 유권자 3,000만 명 각각의 정당을 만들 수는 없다. 선거 때마다 있는 대안 가운데 그나마 나은 대안을 선택해야 한다. 조금 더 나은 대안을 선택할 수 있도록 기존의 정당에 일상적 책임을 지우거나 새로운 정당의 출현에 투자를 해야 한다. 일상을 살기에 바쁜 평범한 유권자들이 국가운영의 중요한 정책결정에 일일이 관여하는 것은 불가능한 일이다. 더 나은 대안이 나를 대신해서 나의 이익을 증진시킬 수 있도록 만들려면 투자가 필요하다. 관심과 돈과 시간의 투자 말이다. 내가 투표에 참여하지 않는 것은 자유지만, 그렇게 만든 정부와 국회의 결정이 내 주머니만 피해가는 것은 아니기 때문이다. 


정치 채널 다양화하기

다음으로 정치적 책임을 위해 중요한 것이 결사의 비용을 사회화하는 문제다. 특히 이 문제는 결사의 비용을 감당할 수 없는 계층과 집단에게 중요하다. 우리사회는 선거와 선거 사이 정부와 의회의 책임을 강제하기 위한 다양한 제도를 가지고 있다. 자신의 이해관계에 맞는 단체에 속하거나 단체를 꾸려 각 정당과 국회, 정부에 로비를 하는 것, 각종 위원회의 정책결정에 참여하는 것, 청문회와 공청회를 통해 이해관계를 반영하는 것, 공개적인 집회나 시위, 인터넷이나 지상언론을 통해 여론을 형성하는 것. 문제는 이런 제도적 채널에 접근할 수 있는 단체, 개인의 범위가 지극히 한정되어 있으며, 나머지 다수 유권자들에게 이 채널은 비용이 너무 많이 들고 접근할 대상조차 없는 경우가 많다는 점이다.

우리사회는 민주화 이후 일관되게 노조결성의 제도적 비용을 높이는 방향으로 움직였다. 노조결성 가능 숫자는 작아졌지만 상근자의 숫자, 급여 등에 제한을 가했고 노조의 활동을 제약하는 입법들이 주기적으로 행해졌다. 당장 용산 참사 이후 정부는 전국철거민연합회라는 단체에 불법의 잣대를 들이대고 있다. 이뿐만 아니라 전교조, 공무원노조 등 위협받는 결사체들의 사례는 수없이 많다. 정치가 나를 대표하고 책임을 지게 만드는 일은 개인으로는 불가능하다. 상시적으로 움직이는 안정적인 제도, 조직, 집단으로 존재해야 정치적 채널을 활용할 수 있다. 공동체 전체 차원에서는 다양한 이해관계들이 스스로를 정의하고 정책으로 정당과 거래하고 책임을 물을 수 있을 때 정치는 안정화될 수 있다.

하지만 불행하게도 우리사회는 이상의 세 가지 조건 중 어느 하나도 제대로 갖추어져 있지 않다. 그리고 그 결과는 사안별 일회성으로 반복되는 거리에서의 대중저항이다.


책임정치 구현할 정치집단에 투자하기

선출된 권력은 다수의지를 배반하는 방향으로 수렴하고, 책임을 강제할 채널은 빈약하며, 갈아치운다 해도 마땅한 대안이 없는 조건에서, 거리에서의 대중저항은 당연한 결과다. 반대로 정치와 사회의 통로는 막힌 채로 주기적으로 터져 나오는 일회성 저항으로는 정치적 책임을 강제할 수 없다. 어딘가에서 돌파구가 필요한 시점이다.

이상적으로라면 다수의지를 반영하는 능력 있는 정치집단들이 등장하고, 다양한 사회적 결사들이 제한 없이 자유롭게 결성되어 활동하고, 이들과 능력 있는 정당들 간의 안정적인 채널이 구축되어 상시적으로 정책에 선출하는 사람들의 의지가 반영되는 것일 터다. 하지만 이건 꿈이다. 우리 앞에 놓인 건 시대의 변화를 읽어내고 유권자의 심중을 읽기에 능력이 모자라고, 그들 내부에서조차 리더십이 발휘되지 않는 지리멸렬한 정치집단들이다. 어려운 시기를 거쳐 힘들게 유지되어온 결사체들은 과거의 구습에 젖어 촌스럽기 그지없다. 정치 자원이 빈약한 사회적 약자들은 스스로 결사해서 자신의 이익을 위해 영악하게 구는 방법을 모른 채 자기 주머니를 털어가는 정책을 지지한다. 어찌할 것인가?

현실의 정치를 인정하는 데에서 출발해야 한다. 메시아는 종교에나 있는 것이다. 지리멸렬한 그들 가운데, 혹은 뭔가 새롭게 해보겠다고 출발하더라도 유아기에 있는 어떤 정치집단들을 두고 우리는 다음 대표를 선출해야 한다. 그 시기가 언제든 다음 정부와 의회는 ‘선출’되어야 한다는 것에는 변함이 없기 때문이다. 대통령 선거 21일, 국회의원 선거 13일의 법정 선거기간 동안 얻은 정보로 판단하고 결정한다는 건 난센스다. 시간과 관심, 여력이 된다면 돈을 투자해서 정치집단을 키워야 한다. 나의 투자에 대해 보상하라고 압박해야 한다. 그리고 당연하게도 투표해야 한다. 개인이 아니라 정당에 대해 연대책임을 물어야 한다. 전체 유권자의 1/3도 안 되는 지지로 집권해서, 정치적 책임에서 자유롭게 한 세상 보내다가 사라져버리는 무책임한 사인 권력을 더 이상 허용해서는 안 된다. 

사회적 약자들이 이 사회에서 공존해야 한다고 생각한다면, 그들의 이해가 대변될 수 있도록 정치에 투자해야 한다. 스스로를 위해 결사할 비용도 없고 시간도 없으며 대안도 없는 이들의 삶이 조금이라도 나아지게 만드는 게 정말 중요한 문제라고 인식한다면, 그들을 대표하겠다는 정치집단에 투자해야 한다. 기존 정치집단에 그들을 대변하라고 요구해야 한다. 광우병 쇠고기가 시장에 돌아다니는 것이 공공이익에 위배된다고 생각한다면 촛불시위가 사라진 뒤에도 이 문제에 전념할 정치집단을 지지해줘야 한다. 모든 미국산 쇠고기를 먹지 않을 자유가 있는 사람들보다, 돼지고기보다 값싼 미국산 쇠고기를 먹을 수밖에 없는 사람들을 위해 정치에 투자해야 한다. 먹고살기 바쁜 시간을 쪼개 용산참사 희생자들을 위해 촛불을 드는 것은 인간적이지만, 제2, 제3의 희생자들을 막기 위해서는 내가 일상을 살아가는 동안 그 일에 전념할 정치집단을 키워야 한다. 그리고 물론 이것과 함께, 필요하다면 당장의 정치적 책임을 묻는 대중저항에 참여하는 것은 또한 우리들 각자의 자유다.