시민단체와 관련된 용어·개념이 복잡하다. 따라서 통일된 개념과 용어의 바른 쓰임에 대한 주장이 제기되고 있다. 일각에서는 NGO를, 또 다른 편에서는 NPO, CVO,CSO 등 다양한 개념들을 각기 들고 나온다. 따라서 그 논란의 지점과 우리가 쓸만한 개념을 유의해서 살펴보자.
1970년대 이후 복지국가의 위기, 신보수주의의 등장, 참여민주주의의 발달과 함께 서구사회가 찾아낸 보석이 바로 ‘시민사회’이다. 한국에서 시민사회에 대한 관심은 1980년대 민영화, 분권화, 작은 정부에 대한 논의와 함께 군부 권위주의가 쇠퇴하고 정치적 민주화가 진행됨에 따라 폭발적으로 상승되었다. 이제 사회과학에서 시민사회라는 단어는 더 이상 우리에게 생소하지 않을 뿐만 아니라, 각종 사회문제에 대한 진단과 대안제시에서 빠뜨릴 수 없는 핵심용어이다.
시민사회는 국가와 경제섹터에 대한 비판과 견제라는 역할뿐만 아니라, 후기산업사회와 현대복지국가에 필요한 다양한 공공서비스 제공과 민주주의 가치 재생산이라는 점에서 매우 중요하다.
그런데 시민사회에서 활동하는 다양한 단체는 NPO(nonprofit organization), NGO(nongovernmental organization), 제3섹터(the third sector), CSO(civil society organization), CVO(community voluntary organization), 민간단체, 사회단체, 공익단체, 시민단체 등 여러 가지로 불리고 있다. 이러한 개념들은 주로 외국에서 생성된 것이고, 서로 교환되는 개념으로 사용하는가 하면 전체와 부분의 관계를 지니기도 한다. 이러한 개념간의 차이 구분의 실익에 대해서는 별도의 논의가 필요하지만, 한국에서 각 개념의 범주가 어디까지이고 각 개념이 서로 어떻게 다른가를 규명하는 것은 현시점에서 중요한 작업이 아닐 수 없다.
미국의 NPO와 일본의 NPO
일단 사회를 어떻게 구분할 것인가를 확정해야 한다. 사회를 국가와 시민사회로 2분 할 수도 있으나, 대체로 <그림 1>과 같이 국가·경제·시민사회로 3분하고 있다. 이때 시민사회를 필요에 따라 비영리섹터, 자원(自願)섹터, 제3섹터, 생활세계 등 여러 가지로 부르고 있다.
<그림 1> 사회구분모델 미국에서 널리 알려진 개념의 NPO는 정부와 기업을 제외한 나머지 공공목적에 봉사하는 각종 단체를 말한다. 여기에는 비영리병원과 사립학교는 물론 사회복지기관, 시민단체, 종교단체, 전문가단체, 사교클럽 등 다양한 영역이 포함돼 있다. NPO는 공공성의 정도에 따라 정부지원, 기부금 소득공제, 세금면제 등의 혜택을 받는다.
미국에서 NPO는 국가와 경제분야를 제외한 제3섹터, 즉 독립섹터(Independent Sector)라고도 한다. 일본에서도 미국의 NPO라는 개념을 도입하여 사용하고 있고, 1998년 3월에 ‘특정비영리활동촉진법’이 제정되기도 하였다. 우리나라의 NPO도 대체로 미국과 같은 의미로 사용된다. 그러나 제3섹터는 두 가지 개념으로 사용된다. 하나는 미국의 제3섹터로서 NPO와 같은 것이고, 다른 하나는 일본에서 도입된 제3섹터로서 공사혼합기업을 말한다. 최근에는 제3섹터가 주로 전자를 의미하고, 일본의 제3섹터 개념은 문제가 있기 때문에 제3섹터를 미국의 NPO 개념과 같은 것으로 보는 것이 바람직하다. 그리고 민간단체라는 용어에서 ‘민간(Private)’은 ‘공공(Public)’에 상대되는 용어이지만, 기업을 민간단체라고 부르지 않기 때문에 <그림 1>에서 시민사회 내의 각종 단체가 민간단체를 의미한다고 볼 수 있다. 따라서 민간단체도 그 범주가 비영리단체와 거의 같다.
1950년대 이후 UN에서 쓰기 시작한 비정부기구(NGO)는 유럽에서 많이 사용된다. 유럽에서 NGO는 미국의 NPO와 같이 넓은 의미로 사용된다. 즉, 사회조직을 정부·기업·NPO·가계로 나누고 정부도 기업도 아니면서 가계에 속하지 않는 다양한 단체를 말한다. 그러나 미국과 일본에서 NGO는 NPO보다 좁은 의미이다. 대체로 사회경제적 개발이나 인간의 가치 증진을 목적으로 공공의 이익을 추구하는 단체를 말한다. 한국에서도 자주 사용되고 있는 NGO는 좁은 의미로는 공공의 이익을 추구하는 시민단체를 말하고, 넓은 의미로는 여기에 각종 직능단체나 사회복지단체, 예술문화단체 등도 포함된다. 그러나 NGO는 NPO에서 중요한 위치를 차지하는 비영리병원·사립학교·종교단체를 포함하지 않기 때문에 NPO보다는 좁은 개념이다.
노동조합·이익단체도 NGO냐?
변호사협회와 노동조합이 NGO에 속하느냐가 논쟁이 된 적이 있다. NGO는 그 개념의 생성과정에서 국제적 규모와 공익성이라는 요소가 강조되었다. 그러나 오늘날 교통 통신의 발달로 국가규모나 지역규모의 활동도 국제적으로 널리 알려지고 상호연대가 가능하게 되었다. 그리고 ‘공익’의 범위가 국가와 시대에 따라 상대적일 뿐만 아니라, 직능단체라 하더라도 집단이익만 추구하는 것이 아니다.
NGO는 초창기에 정부대표가 아니면서 UN에서 활동하는 단체라는 소극적 의미에서 국가권력에 대한 견제를 통한 시민권리의 옹호, 정부로서 한계가 있는 각종 공공서비스의 제공 등 적극적인 의미로 확대되고 있다. 최근 시민단체들 사이에는 NGO라는 용어 대신 시민사회단체(CSO)라는 용어를 사용하자는 주장이 제기되고 있다. 시민사회단체는 ‘시민사회(Civil Society)의 단체’를 말한다. 그러나 이런 주장을 하는 사람들은 시민사회단체를 좁은 의미의 NGO, 즉 시민단체를 의미하는 말로 사용하고 있다. 그러나 시민사회에는 정부와 기업을 뺀 다양한 단체가 있다. 따라서 시민사회단체라고 해도 역시 개념의 애매성 문제는 남게 된다. 그리고 NGO라는 용어가 전세계적으로 통용되고 있고, 소극적인 의미에서 적극적인 의미로 발전했기 때문에 당분간 한국에서도 NGO라는 용어가 광범위하게 사용될 것으로 전망된다.
CVO라는 용어는 영국에서 자주 사용된다. 일찍이 지방자치와 사회복지가 발달하여 커뮤니티를 중심으로 자원봉사활동과 자선행위가 발달한 영국에서, 정부의 사회복지를 보조하는 다양한 자원봉사활동이 커뮤니티를 중심으로 조직되어 있는데, 이것을 CVO라고 한다.
사회단체라는 개념도 규정하기가 간단하지 않다. 사회단체라는 말에는 두 가지 중요한 요소를 내포하고 있다. 하나는 국가를 상대로 국가권력에 대한 견제와 비판을 한다는 것이고, 다른 하나는 이러한 활동을 통하여 사회변혁을 지향한다는 것이다. 따라서 사회단체는 보다 진보적인 의미를 내포한다. 공익단체는 공공의 이익을 추구하는 단체인데, 공익이라는 개념이 매우 신축적이다. 공익단체는 <표 1>에서 보는 바와 같이 비영리단체를 단체의 목적에 따라 분류할 때, 공동이익추구단체(Mutual Benefit)에 상대되는 말로 사용된다. 문제는 오히려 시민단체라는 용어이다. <표 1>에서 보는 바와 같이 ‘시민의 자발적 참여에 의해 결성되고 자원주의에 입각하여 회원의 직접적인 수혜와 관계없이 공공의 이익을 위해서 활동하는 단체’를 무엇으로 부를 것인가? 현재로서는 이러한 단체를 시민단체라고 부른다. 그러나 그 용어가 적절한 지에 대해서는 논란이 있을 수 있다. 독재정권의 오랜 유산으로 인해 한국의 시민단체는 정부정책의 변혁을 통한 시민권리 옹호(Advocacy)에 집중하고 있지만, 시민단체는 이 외에도 사회적 약자를 위한 각종 서비스제공 활동도 한다.
<표 1> 단체의 목적과 활동영역에 따른 한국 비영리단체의 분류
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