국정원 대공수사권 폐지해야

국가정보원 개혁방안에 대한 참여연대 의견서

1. 국가정보원 개혁의 필요성

– 군사정권시절 국가안보를 빙자한 고문, 가혹행위, 도청 등과 같은 인권침해, 정권안보 차원에서 이루어진 정치관여, 공작정치 등의 권력남용은 정보기관에 대한 부정적 인식을 키워왔음. 이 때문에 국정원(안기부)은 정권 교체시마다 개혁대상으로 지목되어 왔고, 문민정부, 국민의 정부를 거치면서 부분적인 개혁이 단행됐지만, 여전히 각종 정치사건, 불법대선자금, 권력형비리 사건, 안기부 X파일, 국정원 도청고백 등에 연루되면서 부정적 이미지를 탈각시키지 못하고 있음

– 국정원 문제의 핵심은 과거 냉전체제와 권위주의 시대에나 들어맞을 법한 모순된 틀과 구조를 지금도 온전히 유지하고 있다는 데 있음. 경직된 남북관계, 정권안보가 국가안보와 동일시되었던 시절에나 유용했던 오도된 밀행성과 비밀주의 그리고 정권유지에 얼마나 효율적으로 기능할 수 있는가에 중점을 두고 과도하게 부여된 권한과 역할로 인해, 비정상적으로 거대해진 권력이 창출되었음

– 국정원의 경우 도청고백 사건을 계기로 한동안 스스로도 개혁의 필요성에 대해 인정하는 태도를 표명하기도 하였으나, 여론이 잠잠해지자 오히려 열린우리당 소속 국회 정보위원들에게 “별도의 국정원 개혁법안을 내지 말고 야당 공세에 공동 대응해 달라”고 요청하는 등 국정원에 대한 개혁을 무위로 돌리려 시도하고 있음

– 노무현 대통령은 2002년 대선에서 국정원을 해외정보처로 임기 내 전환하고 국정원장에 대한 인사청문회를 실시하는 등의 국정원 개혁 공약을 제시한 바 있으며, 대통령 당선 직후인 2003년 1월에도 정보감독위원회 신설, 국회의 예산심사 통제권 확대, 직무범위 명확화, 국장급 이상 고위간부의 퇴직 후 5년간 정치활동 제한 등의 국정원 개혁을 천명한 바 있음

– 그러나 올해 3월에는 “국정원에 어떤 개혁 과제가 있는지 모르겠다. 지금처럼 가면 제도적으로 큰 개혁을 하지 않아도 되는 수준이다”이라고 발언하며, 사실상 국정원 개혁을 포기하는 태도를 보이고 있음

– 참여정부는 그동안 제기된 국정원의 문제는 과거의 일일 뿐, 현재는 해소된 것이라고 주장하고 있으나 정권교체가 곧바로 국가기관의 단절과 청산으로 간주될 수 없으며, 그동안 국정원이 지녀왔던 폐해와 문제점에 대해 종합적으로 고려한 시스템 차원의 개혁 필요성은 여전히 상존함

– 국가기관은 ‘공정성의 외관’을 갖추기 위해 부단히 노력함으로써 국민적 신뢰를 확보할 수 있으며, 이는 궁극적으로 외부의 검증과 평가가 바탕이 될 때 가능함

국정원 개혁방안에 대한 의견서

2. 국가정보원 개혁방안

1) 대공수사권 폐지

– 원칙적으로 밀행성을 속성으로 하는 정보기관이 수사권까지 보유하고 있는 것은 권력의 비대화와 인권침해의 소지가 있음. 정보기관이 수사권을 보유할 경우 인권보장을 위해 준수해야 하는 ‘적법절차’에 대한 통제가 사실상 불가능하며, 비록 적법절차 준수규정을 두고 이를 위반했을 경우 직권남용죄로 처벌하는 규정을 둔다 할지라도 실효성을 기대할 수 없는 게 현실임

– 안기부 X파일 사건을 보더라도, 도청이라는 불법행위가 지속적이고 광범위하게 이뤄졌지만, 정작 자기고백이 없었다면 이를 적발할 수 없었을 것임. 실제 2002년 국정원의 도청행위에 대한 고발과 이에 따른 검찰수사까지 이뤄졌지만, 검찰은 무혐의 처리한 바 있음

– 정보기관이 수사권까지 보유하면서 발생하는 권한의 집중, 악용 및 인권침해, 정치적 개입에의 활용, 통제의 어려움과 같은 문제는 효율성 및 전문성과 같은 수사권 보유의 필요성을 넘어서는 것임

– 정권의 필요에 의해 과대 성장한 국정원을 ‘정보의 수집, 분석, 제공’이라는 본연의 임무를 수행하는 기관으로 개혁할 필요가 있다는 점에서 국정원의 대공수사권을 폐지하는 것이 반드시 필요함

– 미국의 CIA, 영국의 MI6, 독일의 BND, 이스라엘의 모사드 등 주요 국가의 정보기관은 수사권을 보유하고 있지 않으며, 특히 독일의 경우 수사권을 보유했던 과거 나치 정권 정보기관의 폐해를 경험 삼아 BND는 수사권은 두지 않고, 필요할 경우 경찰과 협조하여 자료를 받는 등 상호 긴밀히 협조하고 있으며 이는 성공적으로 운영되고 있다고 평가받고 있음

– 대공수사는 검찰과 경찰 조직으로 충분히 가능하며, 정보기관은 정보수집 분석을, 수사기관은 정보기관의 협조를 받아 수사하면 됨

– 그러나 국정원의 대공수사권 폐지가 한편으로 검찰과 경찰의 권한 및 기구의 비대화로 이어지지 않기 위해서는, 국정원의 대공수사권 폐지와 검찰 및 경찰 기구의 개혁 등이 함께 검토되어야 할 것임

2) 국내정치 관여 금지(정책정보, 정치정보 수집활동 폐지)

– 국가정보원법의 하위규정인 ‘정보및보안업무의기획?조정규정’은 ‘국내보안정보’를 ‘간첩 기타 반국가 활동세력과 그 추종분자의 국가에 대한 위해 행위로부터 국가의 안전을 보장하기 위하여 취급되는 정보”로 정의하고 있음. ‘보안정보’는 통상 정보를 사용목적에 따라 구분할 경우 ‘정책정보’와 대별되는 개념이라는 점으로 볼 때, 국정원 국내보안정보활동의 범위에 국내 정치정보, 정책정보 등이 포함될 여지가 없음

– 그러나 국정원은 대통령의 국정운영을 보좌한다는 명목으로 국정 주요이슈, 현안, 정책 등과 관련한 정보를 수집하여 보고하면서 정부부처는 물론, 정당, 주요대기업, 언론사, 시민단체, 종교계 등을 대상으로 보안정보와는 무관한 비리사실, 특정인 동향, 개인의 성향 등 사생활 정보까지 수집해 왔음

– 대통령의 정책결정 및 집행과정에 필요한 정보를 수집, 지원하는 활동이 필요한 것은 사실이나, 이것을 반드시 국가정보원이 담당해야 할 필요는 없음. 원칙적으로 해당 부처가 담당하는 것이 당연함

– 정보기관에서 수집한 정보 중 보안정보뿐만 아니라 부수적으로 수집된 정보 역시 정권안보차원에서 악용될 가능성이 높음. 때문에 법률적 근거가 미약한 정책정보, 정치정보 수집을 금지하는 것 외에 정보수집과정에서 불가피하게 얻어진 부수적 정보를 이용하는 것도 제도적으로 금지해야 함

– 또한 국정원의 정보수집범위를 명확화하고 정치적 중립의무를 명문화 하여 이를 위반하는 상사의 지시를 거부 할 수 있도록 하는 조항을 신설하고, 국정원장에 대해 탄핵소추의 대상임을 명문화 할 필요 있음

3) 정보 및 보안업무 조정기능을 국정원 중심에서 대통령 중심으로 전환

– 국정원장은 국가정보 및 보안업무에 관한 정책의 수립 등 기획업무를 수행하며, 동 정보 및 보안업무의 통합기능수행을 위하여 필요한 합리적 범위 내에서 각 정보수사기관의 업무와 행정기관의 정보 및 보안업무를 조정하도록 하고 있음

– 더불어 국정원은 통일부와 외통부, 법무부, 행정자치부, 국방부, 문화관광부, 정보통신부, 과학기술부, 국정홍보처, 기타 정보 및 보안업무 관련기관의 업무에 대하여 기획 및 조정권한까지 가지고 있음

– 국정원이 정보기관 간의 정보활동 조정 및 통제, 예산의 조정?감독의 역할을 수행하는 데 그쳐야 하며, 현재처럼 정보기관이 아닌 일반 행정부처의 고유 업무에까지 영향을 미쳐서는 안 될 것임

– 정보기관은 정보의 수집과 분석, 배포라는 본연의 임무를 수행하는 것이 바람직함

– 위기관리 기획 및 정보의 집약, 총괄적인 조정 기능은 국정원보다는 최고정책결정자를 중심으로 청와대로 집중하는 것이 바람직함

4) 국내외 정보기관의 분리문제

– 국내외 정보기관을 분리할 경우에는 조직의 전문성을 높이고 경쟁유발을 통한 양질의 정보수집이 가능하며 정보에 대한 중복점검, 그리고 정보독점과 오용으로 인한 폐해를 방지할 수 있다는 장점이 있음. 실제 미국, 러시아 등 정보 분야 선진국들은 이 같은 이유로 정보기관을 국내와 해외로 분리하고 있음

– 반면 국내외 정보기관의 분리로 인한 단점으로는 정보기관의 속성상 취득한 정보를 공유하지 않으려 하기 때문에 상호간의 협력을 기대하기 어렵고, 분리된 각각의 정보기관이 분리 이전의 규모만큼 다시 조직과 예산이 커져가는 경향을 드러내고, 정치적 충성경쟁으로 인해 정보의 왜곡현상이 발생할 수 있음

– 정보기관의 업무영역에 따른 조직분리 문제는 그 장단점이 비교적 분명하다는 점에서 일종의 선택의 문제가 됨. 따라서 국가정보력이 국정원이란 일개 조직에 너무 과도하게 집중되고 있으며, 이로 인해 발생하는 유무형의 권력이 지나치게 막강하다는 사실을 유념하면서, 동시에 국내외 정보기관의 분리에 따른 과잉경쟁, 예산낭비, 정보왜곡현상을 방지해야 한다는 측면도 고려할 필요가 있음

5) 국정원 통제 강화

가. 의회에 의한 통제 강화

– 현행 국정원법 12조 2항은 국회정보위원회의 자료제출이나 답변요구가 있을 경우에도 국무총리의 소명이 있으면 자료제출을 거부할 수 있으며 예산과 관련하여서도 실질심사에 필요한 서류를 제출해야 한다는 규정만 있을 뿐 이를 위반하였을 경우에도 처벌 등의 불이익을 줄 수 있는 조항이 없음

– 국정원 측은 ‘국가안보의 누설을 방지하기 위한 부득이한 조치’라고 항변하고 있지만, 현행법에 기밀누설을 막기 위한 각종 장치를 두고 있다는 점에서 설득력이 없음

– 기본적으로 국회에 의한 정보기관의 통제에 있어 예외조항을 삭제하고 대신 상호 신뢰를 통해 비밀 누설을 방지해야 하며, 이를 위해서 우선 의회에 제한 없는 보고가 이루어짐과 동시에 정보위원에 대해서는 비밀유지 의무를 부여하고 이를 어길 시 형사소추가 가능하도록 해야 함

나. 정보활동에 대한 감독기구 신설

– 장기적 안목에서 국정원의 정보 및 정보활동을 상호 검증할 수 있는 방안을 검토해야 함. 이를 위해서 미국의 경우 미국의 경우 위원 3인 중 1인은 대통령대외정보자문위원회 위원 중에서 임명하고 나머지 2인은 민간인으로 임명하고 있음. 이 위원회는 각종 실정법이나 대통령 지시사항을 위반한 정보활동에 대해 대통령에게 보고하거나 위원회가 위법하다고 판단한 정보활동에 관한 보고를 법무장관에게 이첩하거나 정보기관의 정보활동의 합법성에 관한 기준에 대해 검토하거나 위원회가 자신의 권한을 행사하는데 필요하다고 판단되는 조사활동을 수행할 수 있는 등의 권한을 가지고 있음.

처럼 정보기관의 정보활동의 합법성에 관한 기준을 검토 마련하고 각종 실정법이나 행정명령 혹은 대통령 지시사항을 위반하여 진행하는 정보활동 등을 발견, 통제하는 가칭 정보감독위원회를 신설할 필요가 있음

– 정보감독위원회에 대해서는 민간인 출신이 참여하는 독립된 정보감독위원회를 신설하는 방안과 현재의 국회 정보위원회 또는 소위원회에 민간인 출신의 참여를 가능하도록 국회법을 개정하는 방안을 고려해 볼 수 있음

다. 국정원 자료 공개 및 비밀폐기요청권의 폐지

– 현재, 국정원이 생산하는 문서, 정보활동과 관련한 기록물 등 국정원 자료는 접근자체가 불가능하고 대부분의 자료가 국가기밀로 지정되어, 있으며 심지어 어떤 문서가 존재하는지조차도 알 수 있는 방법이 없기 때문에 국정원 문서의 파기나 훼손을 가져 올 우려가 있음

– 현행 정보보안규정상 비밀보호와 관련하여 비밀의 지정이나 분류 기준은 제시되어 있으나 과도한 비밀지정으로 인해 발생할 수 있는 행정의 불투명성, 비민주성을 통제할 수 없음

– 외국의 기밀분류제도에 비해서도 비밀지정권자가 너무 많고 비밀의 재분류 규정, 자동비밀해제, 비밀등급하행조정 등과 관련한 규정이 없으며 광범위한 대외비 규정, 국정원장의 비밀폐기 요청권 등의 비밀지정 및 관리, 분류 제도 등이 허술한 상태임

– 국정원 정보의 공개는 궁극적으로 국정원의 정치개입이나 불법 정보활동을 견제하는 역할을 할 것으로 기대할 수 있음. 따라서 국민의 알권리와 시민통제를 위해 일정한 요건 하에 국정원 자료를 공개할 수 있는 제도가 필요함

– 정보기관은 국가안보에 위배되지 않는 범위 내에서 국민의 알권리를 선택적으로 충족시킬 의무가 있으며, 성공사례에 대한 국민적 홍보, 실패사례에 대한 비판적 성찰, 국민이 공유하여 유익하다고 판단되는 정보의 유포 등은 민주화 시대에 정보기관이 존속할 수 있는 가장 효과적인 대안임

6) 예산 투명성 확보

– 현재 국정원 예산은 국가기밀이라는 이유로 예산 편성 단계에서부터 결산에 이르기까지 각종 특례 조항으로 점철되어 있고 이로 인해 국가 회계 중 가장 투명성이 떨어지는 영역임.

– 국정원의 예산은 공식적 본예산 외에도 기획예산처 예비비에 숨겨져 있는 부분, 국가정보원법 제3조 제1항 제5호에 규정된 정보 및 보안업무의 기획조정대상 부처 소관의 정보예산으로 나누어져 있음

– 국회법은 국정원예산에 대한 정보위원회의 심사를 예산결산특별위원회의 심사로 본다고 규정하고 있어 사실상 예결위 통제를 배제하고 있음. 결산의 경우는 통제가 보다 허술해서 국정원장의 책임 하에 소관예산에 대한 회계검사를 진행하도록 하고 그 결과만을 대통령과 국회정보위원회에 보고하도록 하여, 외부통제로부터 완전히 벗어나 있는 상태임

– 국정원 예산에 대해서는 기획예산처의 예산편성단계나 예산결산특별위원회의 심사는 생략된 것이나 마찬가지이며, 국회 정보위원회의 심사가 유일한 검증장치임. 그러나 국회 정보위원회의 경우도 부실한 자료제출과 촉박한 시한으로 인해 제대로 심사가 이루어지지 않고 있으며, 구성원이 부실한 자료를 제출한 경우에 마땅한 제재수단이 없음

– 국정원의 지출 중에서 예비비 사용내역은 형식적으로는 전혀 없는 것으로 되어있으나 다액의 지출이 국정원에 의해 이루어지고, 그 결과는 기획예산처 소관으로 총액으로만 관리되고 있기 때문에 합법적 및 효율적 지출여부에 대한 평가가 이루어질 수 없음

– 따라서 국정원 예산의 투명성을 확보하기 위해 다음과 같은 개혁이 필요함

가. 예산회계에관한특례법 폐지

– 국정원 예산을 기획예산처 예비비에 숨기는 것은 예산편성에 있어서 최소한의 투명성도 보장하지 않는 것이고, 예비비속에 포함된 경우에는 국회 정보위에서도 항목별 세부심사가 불가능하며 결산시에도 총액으로만 결산이 이루어지고 있음. 이것은 사실상 국정원이 아무런 통제도 받지 않고 예산을 사용하게 된다는 것을 의미하는 것임. 또한 정보예산을 예비비에 은닉하는 것은 예비비의 본래취지에도 어긋나는 것이므로 ‘예산회계에관한특례법’은 폐지해야 함

나. 예산심사 및 회계 검사 기능 강화

– A안 : 국회 정보위원회의 예산심사 및 결산기능을 강화하기 위하여 국회 정보위원회 산하에 보좌기구를 신설. 보좌기구는 회계전문가로 구성하되 비밀취급인가를 받은 자로 구성하여 상시적으로 국정원의 예산집행을 검사하고, 문제사안에 대해서는 조사하여 국회 정보위원회에 보고하게 함. 이를 위해서는 국회법을 개정하여 보좌기구를 신설하는 근거를 두고, 국정원법을 개정하여 국정원이 자체적으로 회계검사를 하게 되어 있는 부분은 삭제해야 함

– B안 : 감사원이 국정원 예산에 대해서도 회계검사 및 직무감찰을 시행하게 하되, 감사원 내에서도 정보접근범위를 제한하고, 그 제한된 범위의 사람들만 국정원에 대한 회계검사 및 직무감찰을 시행하게 하는 방안이 있음. 이를 위해서는 감사원의 내부직제를 정비하고, 국정원법을 개정하여 국정원이 자체적으로 회계검사 및 직무감찰을 하게 되어 있는 부분을 삭제하고 감사원의 회계검사 및 직무감찰 결과는 비공개로 하고 대통령과 국회 정보위원회에만 보고하도록 함

다. 국회 정보위원회의 자료제출요구에 대한 거부권 삭제와 제출 거부시 형사처벌 규정 신설

– 국가정보원법 제12조 제4항은 “국회 정보위원회에 국정원의 모든 예산에 관하여 실질심사에 필요한 세부자료를 제출하여야 한다.”고 규정하고 있으나 이를 어겼을 경우에 대한 형사처벌조항이 없음. 국회 정보위원회의 예산심사기능을 강화하기 위해서는 국정원법 제12조 제4항을 거부한 경우에 형사처벌하는 규정을 신설할 필요가 있음

7) 신원조사 문제

– 보안업무규정 31조(대통령령), 보안업무규정시행규칙(대통령훈령)에 의해 실시되는 신원조사는 실제로는 모법인 국정원법에 정한 국정원의 직무범위에 들어가 있지 않음. 국정원법 제3조 제1항 제2호의 보안업무는 그 대상이 문서, 자재, 시설, 지역으로 규정되어 있으므로 개인의 사생활 사항까지 조사하는 신원조사의 근거규정으로 볼 수 없음

– 개인의 사생활을 침해할 소지가 있는 신원조사는 법률적 근거가 없이는 시행할 수 없는 것임에도 불구하고 상위법의 근거 없이 대통령령과 대통령훈령으로 시행하고 있어 위헌의 소지가 있음

– 피조사자의 범위와 관련하여서는 대통령령에서 열거된 경우를 제외하고는 ‘기타 법령이 정하는 자’라고 되어 있음에도, 법령이 아니라 단순한 훈령일 뿐인 보안업무규정시행세칙에서 신원조사의 범위를 거의 무한대로 확대하고 있음. 이는 법령도 아닌 훈령인 보안업무규정시행세칙이 대통령령인 보안업무규정에서 정한 신원조사의 범위보다 더욱 확장했다는 점에서 위법성이 있음

– 신원조사의 내용과 관련하여서도 부득이하게 국민의 기본권을 침해하는 경우에도 필요최소한의 정도에 그쳐야 함에도 불구하고 실제 조사 내용을 살펴보면 국민의 양심의 자유와 사생활을 침해하는 내용이 많음. 법률적 근거 없이 이러한 부분을 조사하는 것은 위헌, 위법이라고 볼 수밖에 없음. 더구나 자의적 판단소지가 많고 개인의 사생활침해요소가 많은 신원조사 결과로 인해 공무원 임용 등에서 불이익을 받는 경우가 발생하고 있다는 점에서, 이것은 국민의 기본권에 대한 중대한 침해라고 할 수 있음

– 따라서 신원조사는 신원조사 대상 및 요건과 내용이 지나치게 광범위하고 사실상 신원조사의 내용이 국가보안법 위반 등 이른바 ‘공안사범’의 사상 등에 한정되어 있기 때문에 평등권, 공무담임권 등 침해 소지가 있으며 개인정보의 목적외 사용 등 사생활 침해의 소지가 있기 때문에 폐지하는 것이 바람직하며, 꼭 필요한 경우에 한하여 신원조사의 절차와 요건을 엄격히 하고 신원조사 대상자와 신원조사 내용의 범위를 축소하며, 그 대상도 법무부에 의뢰하도록 해야 할 것임

3. 결론

국정원과 관련해 불거진 일련의 사건들에 대해 ‘과거의 일’로 치부하는 것은 매우 위험한 발상임. 도청, 정치개입, 권한남용 등을 과거의 일로만 여길 수 없는 것은 국정원의 법률적 권한과 기능, 역할은 물론 국정원으로 인해서 비롯되는 문제들을 통제하고 견제할 시스템이 아직까지 전혀 개혁되지 않고 있기 때문임

– 국정원 자신은 이제는 더 이상 과거와 같은 일들이 발생하지 않을 것이라고 자신하고 있지만, 과거의 불법행위들이 근절되었다고 보장할 수도, 검증할 수도 없는 상태는 여전히 변함이 없음. 때문에 제대로 된 제도적 통제방안들이 마련되지 않는 한, 과거의 문제들은 언제든지 재발 할 수 있음

– 현재 국정원이 행사하고 있는 권한과 역할 중 정보기관의 성격에 부합하지 않거나 법률적 근거가 모호한 것들은 과감하게 제거해야 하며, 단순히 기능을 조정하거나 일부 조직을 개편하는 데 그치는 것이 아니라, 순수한 정보기관으로 새롭게 태어날 수 있도록 권한과 역할을 획기적으로 재조정해야 함

– 이를 위해서 대공수사권을 폐지하고 국정원의 국내정치 관여를 금지하며 정보 및 보안업무 조정기능을 현 국정원 중심에서 대통령 중심으로 전환하고 의회에 의한 통제를 실질화하며 민간이 참여하는 정보감독위원회(가칭)를 신설하여 국민에 의한 정보기관의 통제를 강화하고 국민의 알권리 실현의 차원에서 국정원 자료에 대한 공개를 확대하며 국정원장의 비밀파기권한을 폐지해야 함

– 또한 국정원 예산의 투명성을 확보하기 위해 ‘예산회계에관한특례법’을 폐지하고 예산심사 및 회계 검사 기능을 강화하며 국회 정보위원회의 자료제출요구에 대한 거부권을 삭제하고 자료제출 거부시 형사처벌 할 수 있는 규정을 신설하며 개인의 양심과 사상의 자유 및 사생활을 침해하는 신원조사권을 원칙적으로 폐기해야 할 것임

– 국정원은 그동안 수많은 탈법과 인권유린, 정치개입 등으로 국민들의 신뢰를 잃었다는 점에서, 과감한 개혁을 통해 하루빨리 신뢰를 회복하지 않는 한 그 존립의 근거와 당위성을 상실할 수밖에 없다는 점을 명심해야 할 것임