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  • 재벌개혁/경제민주화
  • 2021.07.21
  • 185

참여연대는 오늘(7/21) 문재인 정부 평가보고서 <문재인 정부의 멈춰선 개혁, 성과와 한계>를 발행했습니다. <재벌대기업 지배구조 개선과 경제력 집중 완화>분야 국정과제에 대한 평가서를 공개합니다.  

 

 

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재벌대기업 지배구조 개선과 경제력 집중 완화

 

1. 배경

  • 2012년 대선은 재벌개혁과 경제민주화가 핵심 화두였으나 박근혜 정부 시절 이 약속은 거의 이행되지 않고 폐기되었으며 오히려 다수의 규제완화 정책이 시행됨. 박근혜 대통령의 탄핵으로 당선이 거의 확실시되었던 2017년 대선 당시 문재인 대통령은 2012년 박근혜 대통령이 내세웠던 경제민주화 공약보다도 후퇴한 수준의 공약을 제시함. 

  • 정부 출범 초기에는 소득주도성장과 공정경제, 혁신성장을 주요한 경제정책 방향으로 설정하고 공정경제 정책 분야에서 일부 진전된 모습을 보였으나 정권 후반부로 가면서 혁신성장과 규제완화를 앞세우고 있음. 또한 21대 총선에서 여당이 180석의 압도적인 의석수를 확보했음에도 불구하고 상법, 공정거래법 등 주요 입법과제를 처리함에 있어 법개정의 취지를  무력화시킬 수 있는 조항들을 포함시키고, 하도급법, 유통산업발전법 등 주요입법 과제들을 힘있게 추진하지 못하는 등 재벌개혁과 경제민주화 이행 의지가 있는지 의문스러운 상황임. 

 

2. 국정과제⋅주요 정책 현황과 평가 요약  

<표> 재벌대기업 지배구조 개선과 경제력 집중 완화 관련 국정과제 현황과 적절성 평가, 이행 평가

분류

세부 과제 

적절성 평가

이행 평가

판단 근거

재벌

개혁 및 경제

민주화

재벌 총수 일가 전횡 방지 및 소유 지배구조 개선 

재벌총수 견제 장치 강화 차원에서 개혁적 과제 

- 상법 개정으로 다중대표소송제 도입됐으나 높은 원고요건으로 취지 훼손. 전자투표제 및 집중투표제 도입 안 됨(2020.12.19.)

- 공정거래법 전면 개정으로 신규 설립 지주회사의 자회사, 손자회사 지분율 요건 상향. 그러나 기존 지주회사에는 적용하지 않음 (2020.12.19.) 

사회책임 투자 원칙에 입각한 국민연금의 주주권 행사 강화

국민 노후자금의 수탁자로서 국민연금의 주주권 행사 근거 마련한 개혁적 과제 

- ‘국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙’ 도입(2018.7.30.) 

- 국민연금은 심각한 기업가치 훼손으로 국민의 자산에 피해를 입히는 기업에 주주권을 행사할 것을 선언했으나, 한 차례 정관변경 주주 제안하는 것에 그침

대중소기업 상생 협력 및 소상공인 자영업자 역량 강화

중소상인 생업 터전 보호를 위한 개혁적 과제

- 소상공인 생계형 적합업종 특별법 제정(2018.6.12.) 

- 상가임대차보호법 개정, 계약갱신 요구권 10년으로 확대했으나 새로 체결하는 임대차에 적용(2018.9.20.) 

갑을 문제 및 대·중소기업 간 양극화 개선·해소

대기업에 유리한 ‘기울어진 운동장’ 바로잡는 개혁적 과제

- 하도급거래 공정화 종합대책 발표(2017.12.28.)

가계부채 위험 해소 

가계 안정 위한 개혁적 과제였으나, 부채 총량 증가 억제 위한 구체적 방안은 부재 

- 차주별 DSR 단계적 적용하기로 했으나 전월세보증금대출, 예적금담보대출 등 포함되지 않음 

공정거래 감시 역량 및 소비자 피해 구제 강화

강제조사권 없는 공정위 한계 보완 및  소비자 피해 구제 위한 개혁적 과제 

- 전속고발제 폐지 제외된 채 공정거래법 개정(2020.12.19.)

- 가맹사업법 개정으로 가맹분야의 분쟁조정협의회를 광역지자체에도 설치할 수 있도록 해 신속한 피해 구조 가능(2018.2.28.)

<이행 여부> 

  • ◎ 취지에 맞게 이행이 완료된 과제

  • ⵔ  취지에 맞게 이행 중인 과제

  • △ 미흡하거나 핵심이 변질된 채로 이행중이거나 이행이 완료된 과제

  • Х  미이행인 과제, 남은 임기 1년동안 진행계획이 없어 사실상 폐기로 봐도 무방한 과제

 

 

3. 국정과제⋅주요 정책의 적절성과 이행 평가  

  1. 재벌 개혁 및 경제민주화

  1. 재벌 총수 일가 전횡 방지 및 소유 지배구조 개선 

  • 국정과제 

  • 2018년까지 다중대표소송제⋅전자투표제 도입, 집중투표제 의무화 등 추진, 편법적 지배력 강화 차단을 위해 2017년~2018년 기간 중 지주회사 행위제한 규제 강화, 인적분할 시 자사주 의결권 부활 방지, 기존 순환출자 단계적 해소 방안 마련 추진, 사익편취 근절을 위해 2018년까지 총수 일가 사익편취 규제의 적용대상 확대, 사익편취 행위 상시 감시, 금산분리 원칙을 강화하기 위해 2018년까지 금융보험사의 계열사에 대한 의결권 제한 강화, 2018년부터는 금융그룹 통합감독 시행

  • 적절성 평가 : 재벌총수 견제 장치 강화 차원에서 개혁적 과제  

  • 모회사 주주가 불법 행위를 한 자회사, 손자회사 경영진들을 상대로 손해배상 소송을 할 수 있는 다중대표소송제, 소액주주들의 권리 보장을 위한 전자투표제, 집중투표제 도입은 주주가 적은 지분으로도 재벌총수들을 견제할 수 있게 하는 것으로 개혁적인 과제였음. 

  • 경제력 집중 우려로 설립 자체가 금지되었던 지주회사가 IMF 위기 당시 대기업의 문어발식 계열사 확장을 가능케 한 순환출자구조 해소에 대한 대안이자, 소유지배구조 단순·투명화라는 명분 아래 제한적으로 허용됨. 이후 지속적으로 지주회사 행위규제가 완화된 결과, 총수일가가 적은 자본으로 지배력을 과도하게 확대하는 경제력 집중 현상이 오히려 더 심각해졌음. 이에 지주회사의 행위 규제를 강화하고자 한 국정과제의 목표 자체는 바람직함. 

  • 사익편취는 일감몰아주기를 통한 부의 증대, 일감몰아주기로 성장한 회사와 계열사와의 합병 등을 통한 승계 도모 등으로 지배주주의 경제력 집중을 심화시킨다는 점에서 단순한 내부거래의 문제를 넘어선 우리 경제 생태계의 크나큰 병폐라 할 수 있음. 이에 사익편취 규제 적용대상을 확대하고 사익편취 행위를 상시 감시하고자 하는 국정과제는 적절한 것이었음. 

  • 이행 평가 : △ 

  • 2020년 12월 9일 통과된 상법과 공정거래법 개정안에서 일부 과제들이 반영되었으나 입법 취지는 크게 퇴색함. 상법 개정으로 다중대표소송제가 도입됐으나 원고 요건을 상장회사 0.5%, 비상장회사 1% 주식소유로 높게 잡아 사실상 소송을 불가능하게 하여 본래 입법 취지가 퇴색됨. 개정법에 따르면 삼성전자 시가총액을 500조 원으로 추산할 경우 그 자회사에 대한 소송을 하기 위해서는 2.5조 원의 주식 보유가 필요함. 한편 전자투표제 및 집중투표제는 아예 의무화가 되지 않았음. 코로나19로 인해 자발적으로 전자투표제 도입 기업이 늘어난 것은 사실이나 법적인 의무화와는 다른 것임.  

  • 공정거래법 전면 개정으로 신규 설립 지주회사의 자회사·손자회사 지분율 요건이 상장사 30%, 비상장사 50%로 상향되었으나 △공익법인, 자사주 등 법의 사각지대를 악용한 대주주 일가의 지배력 강화 차단 방안, △지주회사의 부채비율(현행 200%) 강화, △인적분할 시 자사주 의결권 부활 방지, △기존 순환출자의 단계적 해소 등의 방법을 전혀 마련하지 않아 국정과제는 전반적으로 이행되지 않았음. 또한 기존 지주회사의 자회사·손자회사의 지분율 요건을 해소하지 않고 신규 설립 지주회사의 지분율 요건만을 강화하여 기존 지주회사들이 지분율 규제를 받지 않게 됨. 그나마 사익편취 규제대상이 되는 회사의 총수일가 지분율 기준이 상장·비상장사 모두 20%로 통일되었고(기존의 경우 상장사 30%), 이들 회사가 지분을 50% 이상 보유한 자회사로 규제 대상을 확대한 것은 진일보한 것임. 

  • 공정거래위원회는 문재인 정부에서 지속적으로 대기업집단 내부거래 현황정보 및 상표권 사용료 수취내역 공개, 사익편취 규제 관련 실태조사 발표 등을 진행했고, 2018년부터 그룹 차원의 총수일가 부당지원행위 등에 대해 과징금·고발 조치 등을 지속적으로 진행한 것은  평가할 만 함. 

 

  1. 사회책임 투자 원칙에 입각한 국민연금의 주주권 행사 강화 

  • 주요 정책 

  • 임기 초 국정과제로 제시된 것은 아니나, 문재인 정부는 2018년 7월 30일 국민연금기금 수탁자 책임에 관한 원칙(스튜어드십 코드) 도입을 선언함. 주주대표소송, 손해배상소송 등 소송근거를 마련하여 시행하고(2018년 하반기), 예상치 못한 기업가치 훼손 이슈 발생 시 비공개 대화 및 사안에 따라 공개적 주주활동 개시(2018년 하반기), 문제 이사·사외이사 선임 등 관련 안건에 반대 의결권 행사 및 실제 사외이사 후보 추천(2020년) 계획을 발표하였음. 

  • 적절성 평가 : 국민 노후자금의 수탁자로서 국민연금의 주주권 행사 근거 마련한 개혁적 과제

  • 주주대표소송제는 소액주주권한을 강화해 경영진의 전횡을 방지하려는 제도로 1962년 상법 제정 초창기부터 도입됐으며, 상장법인의 경우 회사 전체 주식의 0.01% 이상을 갖고 있는  주주가 이사의 책임을 추궁할 소의 제기를 청구할 수 있음. 국민연금이 국민 노후자금의 수탁자로서 투자했던 기업 중 이사 등의 불법·과실 등 방만한 경영 행위 및 잘못된 경영결정  등으로 입은 손해에 대해 주주로서 대표소송 등을 제기할 근거를 마련하는 것은 적절했음.

  • 이행 평가 : △   

 

  • 국민연금은 스튜어드십 코드를 도입하면서 심각한 기업가치 훼손으로 국민의 소중한 자산에 피해를 입히는 기업에 대해 수탁자로서 주주가치 제고와 국민의 이익을 위해 적극적으로 주주권을 행사할 것이라고 선언했음. 이를 위해 비공개 대화 및 공개적 주주활동 개시, 문제이사·사외이사 선임 등 관련 안건에 반대 의결권 행사, 독립성있는 사외이사 추천 계획을  내놓은 것은 적절했으나 그 동안 단 한 차례의 정관변경 주주제안(주총 부결)이 있었을 뿐 적극적인 주주권 행사는 이행되지 않고 있음. 

   2. 가계부채 위험 해소 

  • 국정과제 

  • 주택담보대출비율(LTV) 및 소득 대비 부채비율 DTI 합리적 개선, 2017년부터 상환능력 심사(DSR) 단계적 도입, 대부업법과 이자제한법상 최고금리 일원화와 최고이자율 20%로 인하, 소멸시효 완성채권 추심·매각금지 법제화(채권추심법 개정), 금융소비자보호법 제정, 국민행복기금, 2017년 중 공공기관 보유 잔여채권 정리방안 마련·추진 등

  • 적절성 평가 : 가계 안정 위한 개혁적 과제였으나, 부채 총량 증가 억제 위한 구체적 방안은 부재 

  • 주택담보대출비율(LTV), 소득 대비 부채비율(DTI) 합리적 개선에 대한 목표가 불분명하며, 부채를 동원해 주택을 구입할 수 있도록 여지를 남겨 투기와 가계 가처분소득 감소 방지에 소극적이었음. 상환능력 심사(DSR) 단계적 도입은 가계의 소득이 감당할 수 있는 범위에서 대출을 받도록 함으로써 가계 안정을 도모하는 정책으로 필요한 정책이었으나 국민소득증가율을 상회하는 가계 가처분소득 대비 가계부채 총량 증가를 억제하기 위한 구체적인 방향 제시가 부재했음. 

  • 대부업법과 이자제한법 최고금리 일원화와 최고이자율 인하는 제도권 금융을 이용하지 못하는 저신용자들이 약탈적 고리 대출에 노출되는 것을 막는 의미에서 반드시 필요한 정책이었고  정책의 목표 역시 분명하게 제시됨. 소멸시효 완성채권 추심·매각 금지 법제화 역시 저소득 한계채무자들이 부채의 늪에서 벗어나도록 하고 이들의 인권과 삶을 보장하기 위해 필요한 정책이었음. 금융소비자보호법 제정과 동일기능-동일규제 체계 도입도 이후 사모펀드 불완전·사기 판매에서 드러났듯 금융상품 가입·판매 과정에서 금융기관에 비해 열위에 있는 금융소비자들에 대해 보호 장치를 마련한다는 의미에서 필요한 정책과제였음.

  • 이행 평가 : △ 

 

  • 정부 초기 대출규제는 차주의 상환능력을 감안하지 않고 투기과열지구, 조정대상지역 내 주택 구입에만 적용되는 주택의 가격대비 대출규모 제한 LTV규제 중심으로 이루어짐. 전월세보증금을 대출에 반영되지 않아 실제로 LTV 100%가 넘는 상황이 발생했고, 이마저도  조정 지역 내 핀셋규제라는 문제가 있었음. 

  • 문재인 정부는 DSR 관리지표 도입방안 발표(2018.10.18.), 제2금융권까지 DSR 관리지표 확대안을 발표(2019.5.30.)했으나, DSR 지표 적용을 개별 차주가 아니라 금융기관별 대출금액 평균 DSR 비율로 적용하여 대출 시 개인의 상환능력을 평가하려는 기본취지가 반영되지 않음. 차주별 DSR 기준 적용을 투기과열지구 시가 9억 원 초과 주택구입 시 담보대출과 연소득 8천만 원 이상 고소득자의 1억 원 초과 신용대출에 한해 제한적으로만 적용하다가 집값 상승과 가계부채 폭증이 심각해진 2021년 4월에야 차주별 DSR 전면 시행 정책을 발표해 뒷북 정책을 편 것도 매우 아쉬운 점임. 또 갭투기 금원으로 지목받고 있는 전월세보증금과 예적금담보대출을 DSR 산식에서 제외했고, 할부·리스·카드론 등 소비자신용 등 가계의 가처분소득을 위축시키는 주요한 대출 영역도 DSR 산정기준 상 반환채무에 포함시키지 않았음. 가능한 모든 채무가 차주의 상환비율 산정에 반영되어야 실질적인 DSR 관리 효과로 이어질 수 있다는 점에서 정부의 정책 추진은 변질 후퇴한 것으로 평가함.  

  • 정부는 대부업법 시행령과 이자제한법 시행령 개정으로 2018년부터 이자제한법과 대부업법상 최고이자율을 24%로 동등하게 맞춰 인하했고, 2020년 11월 당정협의를 통해 「법정 최고금리 인하방안」 발표, 이자제한법과 대부업법상 최고금리를 기존의 24%에서 20%로 낮춘 것은 의미가 있음. 정부는 채권추심자가 채무자에게 최초 변제 요구시 채권 변제기와 소멸기간 정보 통지할 것을 의무화하고, 채권추심자들이 소멸시효가 완료되지 않았음을 입증하지 못하면 변제요구를 하지 못하게 하는 채권추심법을 국회에 제출했고, 국회 해당 상임위 소위에 회부된 상황이나 아직까지 여당의 추진의지를 확인하기 어려운 상황임.

 

 

 

   3. 공정거래 감시 역량 및 소비자 피해 구제 강화 

  • 국정과제 

  • 전속고발제 등 개선, 조사권 광역지자체와 분담, 소비자분야 집단소송제 도입 등

  • 적절성 평가 : 강제조사권 없는 공정위 한계 보완, 소비자 피해 구제 위한 개혁적 과제 

  • 유통, 가맹, 대리 등 현장에서 발생하는 불공정행위의 신속하고 철저한 수사가 필요함에도 불구하고 강제조사권이 없는 공정위의 한계 등으로 인해 지연 및 무산되는 경우가 빈번했고, 집단소송제의 경우 기업의 불법행위 근절과 소비자 피해구제 강화를 위해 지속적으로 요구되어온 과제였음.

  • 이행 평가 : △ 

  • 2018년, 공정위와 법무부가 위법성이 큰 경성카르텔에 한해 전속고발제 폐지를 합의했으나  2020년 전속고발권을 유지한 공정거래법 개정이 이루어짐. 늑장 소극 행정, 강제조사권 부재 등 개선을 위해 시급한 과제였으나 여당이 재계 요구대로 전속고발권을 유지시킴. 

  • 2017년 공정위, 서울시, 경기도 업무협약 체결, 2018년 2월 광역자치단체에 가맹사업거래 분쟁조정협의회를 설치하게 하는 가맹사업법 개정 등의 진전이 있었으나, 실질적 조사권이나 처분권 등의 권한 분산이 이뤄지지 않아 공정위 늑장 행정 개선을 기대하기는 어려움. 

  • 2020년 9월, 법무부가 집단소송법안 및 징벌적 손해배상제 도입을 위한 상법 개정안을 입법예고하고 공청회를 진행했지만 현재까지 해당 법안을 국회에 제출하지 않았음. 

4. 총평 및 향후 과제

  • 문재인 정부는 재벌 불법경영승계, 황제경영, 부당특혜 근절 등을 공약으로 내세웠으며 김상조 전 정책실장을 공정거래위원장에 내정하고 38년 만에 공정거래법 전면개정을 위한 특별위원회를 출범함으로써 지금까지와는 다른 개혁이 이뤄질 것이라는 기대감을 갖게 함. 그러나 2018년 8월 24일 입법예고된 공정거래법 전부개정안은 공약 뿐만 아니라 공정거래법 특위 권고안에서도 한참 후퇴한 내용이었음. 이에 국회에서 상법과 공정거래법이 통과되었음에도 실질적 재벌개혁을 체감하기에는 한계가 있음. 

  • 횡령, 배임 등 경제범죄에 대한 엄정한 법 집행과 사면권 제한을 추진하겠다는 대통령 공약이  무색하게도 현재 이재용 삼성전자 부회장에 대한 사면론 뿐만 아니라 상법 상 주주평등 원리를 훼손하고 대주주 지배력 집중을 심화시키는 복수의결권 도입 주장이 지속적으로 제기되고 있음. 국민연금 스튜어드십 코드도 문재인 대통령의 의지 표명과는 달리 한진칼 정관변경 주주제안(주총에서 부결됨) 한 차례 외에 주주대표소송은 한 차례도 진행된 바 없음.

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