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월간 복지동향 200호 발행
  • 2019
  • 2019.06.03
  • 524

환경불평등, 우리시대의 시급한 환경 과제1)

 

임종한 인하대학병원 의과대학 직업환경의학과 교수

 

각종 개발사업과 기업 중심의 정책, 성장과 효율 중심의 경제 산업 정책이 추진되면서 다양한 분야의 환경부정의, 환경불평등이 나타나고 있다. 새만금 사업, 4대강사업으로 인한 피해는 현 세대뿐만 아니라 미래세대에까지 전가되고 있고, 영덕 핵발전소처럼 주민들의 참여가 배제된 채 결정된 에너지 시설의 입지 결정은 지역사회의 피해를 일방적으로 강요하고 있다. 가습기 살균제 같은 유해화학물질로 인한 위험노출은 일상화되어 있지만 필요하고 적절한 피해 예방·구제조치는 없다. 기업의 편의와 경제 활성화를 목적으로 한 규제완화는 지역사회의 환경파괴와 건강피해로 귀결되고 있다.

 

이처럼 오늘날 환경을 이용하면서 받는 혜택과 피해는 모든 사람에게 평등하지 않다. 모든 사람들의 기본 권리라고 얘기하는 환경권도 사회경제적 조건에 따라 달라진다. 어떤 경우에는 개발의 이익을 독점하는 집단이 있는 반면, 어떤 집단에게는 개발로 인한 환경파괴의 피해를 고스란히 떠안아야 하는 경우도 있다.

 

환경을 매개로 특정 계층, 집단이 겪는 환경불평등, 환경부정의는 우리의 일상에서 경험되고, 지역사회에서 확인되고, 현실에 존재하는 문제이며, 이를 겪는 개인이나 집단, 지역사회로 하여금 인간답게 살 수 있는 권리를 제약하거나 박탈하는 결과를 초래하기 때문에 정부가 시급하게 나서야 할 우리 시대의 과제이다.

 

수도권대기환경개선특별법(2003), 제1차 수도권대기환경관리 기본계획(2005~2014), 제2차 수도권대기환경관리기본계획(2015~2024)등 일련의 대기환경정책 수립 및 이행을 통해 국내 대기오염물질배출량은 상당 폭 감소하였으나 각종 발암성 물질, 유전 독성 물질을 함유하고 있어 호흡기계, 순환기계에 심각한 영향을 주는 초미세먼지(PM2.5)는 크게 개선되지 않고 있다. 특히 2013년 이후 미세먼지 NOx 등의 오염물질 개선이 정체·악화되는 상황으로 정부는 미세먼지관리 특별대책(2016.6)등을 발표하였으나 미세먼지 농도는 여전히 높은 수준이며 일평균 대기환경기준을 넘는 고농도 사례도 빈번하게 나타나고 있다.

 

OECD는 국가환경성과평가보고서(2016)에서 2005년에서 2013년 사이 대기오염으로 인한 조기 사망자의 수가 29%나 증가한 것으로 추정하며, 인구증가 및 고령화 도시화로 인해 2060년에는 3배 증가할 것으로 예상하고 있다. 또한 최근 연구에 의하면 석탄 등의 화석에너지 사용량이 증가하고 있는 중국에서 들어오는 장거리 이동 입자들이 국내 미세먼지 농도를 증가시키고 있으며 40~70% 정도로 영향을 미치고 있다. 이처럼 증가하는 에너지 사용량에 비례해서 증가하고 있는 질소산화물(NOx) 배출량에 효과적으로 대응하고 광역자치단체 간 오염물질 이동, 오염원의 이동에 대한 규정을 마련하고 자치단체 스스로 지역 실정에 맞는 대기관리 대책을 마련해야 한다.

 

국내 미세먼지 환경관리기준은 세계보건기구(WHO)의 2배 수준으로 현재의 대기환경기준은 지나치게 완화되어 있다. 더 큰 문제는 주의보, 경보의 발령 조건이 너무 높을 뿐만 아니라, 이 조차도 고농도 시의 대책으로서 국민들의 요구에 훨씬 못 미치고 있다. 현재 미세먼지(PM10) 농도를 좋음(0~3㎍/㎥), 보통(31~80㎍/㎥), 나쁨(81~150㎍/㎥), 매우 나쁨(151㎍/㎥ 이상)으로 나누고 매우 나쁨 수준이 두 시간 이상 지속될 것으로 보이면 '미세먼지 주의보'를 발령하고 300㎍/㎥이상 2시간 이상 지속 시 ‘미세먼지 경보’를 발령(초미세먼지의 경우 180㎍/㎥ 이상)한다. 최근 3년간 1월~3월 주의보 발령 횟수는 2015년 55회, 2016년 48회에서 2017년 86회로 급격히 증가하고 있으나 미세먼지 100㎍/㎥ 이상일 때만 학교 재량으로 야외수업을 금지하거나 등하교 시간을 조정할 수 있도록 하고 있는데, 프랑스는 미세먼지 농도가 80㎍/㎥ 이상일 경우 무조건 휴교령을 내리도록 하고 있다.

 

<그림1-1> 미세먼지 주의보 발령시 서울시 모습과 동경의 대조적인 모습

<그림1-1> 미세먼지 주의보 발령시 서울시 모습과 동경의 대조적인 모습

미세먼지에 크게 영향을 주는 경유 자동차의 보급을 효과적으로 억제할 수 있도록 유종 간의 상대 가격을 개편하고 친환경 연료인 기체 연료, 수소 연료 등의 보급 확대 정책, 국내에서 지정 관리되고 있는 대기오염물질(61종)을 선진국 수준인 150종 이상으로 확대 지정하고 이의 배출 기준, 관리 기준을 만들어가야 한다.

 

대기 환경과 에너지를 관장하는 정부 조직이 이원화되어 있어 에너지 사용으로 인한 미세먼지 발생 및 대기오염 등 국민 전반에 미치는 환경 영향에 대처하기 어려운 상황이다. 환경부와 산업통상자원부의 에너지 관리 기능을 통합하여 대기환경 문제와 친환경 에너지 문제를 통합적으로 관리하는 것을 적극적으로 검토해야 한다.

 

화학물질은 전 세계적으로 약 10만 종이 유통되고, 국내에선 4만 종이 사용되고 있다. 매년 400여 종 이상이 새로이 국내시장에 진입되는 등 화학물질의 사용이 지속적으로 증가하고 있으며, 화학 산업은 다른 분야에 비해 빠르게 성장하여 국내 제조업 생산액의 14%를 차지한다.

 

가습기 살균제 건강 피해 사건은 전 세계적으로 유례를 찾기 힘든 살생물제(殺生物劑, biocide) 사건이었다. 문제는 정부가 가습기살균제와 같은 끔찍한 사건이 재발되지 않도록 화학물질의 등록 및 평가 등에 관한 법률을 제정하고 화학물질관리법을 개정했음에도, 여전히 가습기살균제와 같은 사건이 재발할 가능성이 여전히 있다는 것이다.

 

제2의 가습기 살균제 사태가 발생하지 않기 위해서는 정부와 식약처 등의 허가 당국이 보다 실질적인 대책을 내놓아야 한다. 정부는 그동안 일부 제품에서 시행하던 것을 살생물제에 대해서는 전수 관리를 하겠다는 대책을 제시하고 있다. 기업이 신고하는 물질에 대해서 독성평가 및 등록이 이루어져야 하는데, 기업이 적극적으로 참여하지 않으면 역시 유사한 사고가 발생할 가능성은 여전히 있으며 이에 대한 대책이 필요하다.

 

<그림1-2> 가습기살균제 피해를 가져온 제품들과 소비자 피해

<그림1-2> 가습기살균제 피해를 가져온 제품들과 소비자 피해

미국의 중독관리협회(American Association of Poison Control Center, AAPCC)는 국가중독정보시스템(National Poison Data System, NPDS)을 통해 2017년 한 해 동안 미국 중독사고 신고 건수는 2,607,413건이며, 사람에게 노출된 건은 2,115,181건이었다. 특히 5세 이하의 인체 노출 중독사고(human exposure cases)는 비의도적 노출로써 많이 보고되는데, 5세 이하의 중독사고의 원인물질로는 화장품 및 개인용품 12.59%, 가정용 클렌징 제품 10.96%, 진통제 9.18%, 이물질·장난감·잡화(Miscellaneous) 6.39%), 국소용 장제(Topical Preparations) 4.84% 순으로 나타난다.

 

우리나라의 화학물질 및 약물 등으로 발생한 중독사고 현황 및 원인물질에 대한 정보제공체계는 아주 취약하다. 현재, 국내에서 중독정보를 제공하고 있는 기관은 과학기술부, 산업통상자원부, 농림부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 소방청이 있다. 노동부와 환경부에는 단일 화학물질의 정보만을 근로자와 전문가 대상으로 정보를 제공하고 있으나 자료 활용성과 웹 사용 방문이 낮고 식품의약품안전처의 Tox-info가 제공하는 화학제품의 중독정보는 실질적으로는 단일물질 정보만을 제공하고 있으며, 학술적인 정보로 일반인들의 활용이 쉽지 않다. 이러한 정부기관의 화학물질정보는 각 정부부처 법령이 관리하는 일부 화학물질만을 대상으로 하고 있으며, 전문가 활용 중심의 DB라는 공통적인 제한점을 갖고 있다, 이에 반하여 유럽, 미국 , 캐나다 등에서는 오래전부터 중독관리센터(Poison Control Center)를 통해 시민들이 독성물질에 노출되는지 모니터링을 하고 예방대책 마련에 노력하고 있다.

 

화학물질은 기하급수적으로 늘어나고 있는 반면 안전성 관리를 위한 기반과 국가적인 투자는 그 속도를 따라가지 못하고 있는 상황이다. 유해 화학물질의 노출로 인한 질병이 증가하고 있으나 성인과는 다르게 어린이는 유해물질 노출을 회피하거나 방어하는 데 한계가 있으며, 어린이의 환경권, 건강권 보호는 정부와 사회의 도움 없이는 불가능하다. 영유아를 비롯한 어린이의 화학물질 노출로 인한 질병은 아토피, 비염, 천식 등 환경성 질환뿐만 아니라 자폐증, 주의력 결핍과잉증후군, 성조숙증 등 다양하게 발생하고 있는 만큼 이에 대한 사전 예방적 관리와 문제 발생 시 신속하면서 지속적이며 세밀한 관리가 필요하다. 특히 아토피 등 저소득층 어린이의 환경성질환에 대해서는 정부 차원의 정책적 배려 필요하다.

 

지금의 아이들은 태어나는 순간, 아니 태아 시절부터 다양한 화학물질에 노출되고 있다. 출산 후 산후조리원을 시작으로 영유아 보육기관과 어린이집, 유치원, 학교, 사교육 기관 등 낮 시간 대부분을 공동생활 공간에서 보내는 경우가 대부분임에도 불구하고 현재 시행되고 있는 환경부의 어린이 활동공간의 환경안전관리는 공간 내 시설의 위해성 관리만을 하고 있고 그 공간 속에서 사용하고 있는 생활화학용품은 산업자원부와 보건복지부가 담당하는 등 관리체계가 분산되어 종합적이며 체계적인 관리가 이루어지지 않고 있다. 미래 세대의 건강권 확보를 위해 어린이의 화학물질 노출 저감 정책은 유해 가능성이 있는 물질의 사용 규제와 철저한 안전성 평가를 전제로 기존의 정부 부처의 분산 관리 방식이 아닌 종합적이며 일원화된 관리 체계가 무엇보다 시급하며 사전 예방적 관리 차원에서 어린이의 건강권 확보를 위한 환경보건 정책이 시행되어야 한다.

 

수도권 등 인구가 밀집되어 있는 지역에 경유차 등 자동차가 밀집되어 있어 건강에 미치는 영향이 크다. 특히 환경 약자인 초등학교 학생, 아동 연령의 인구가 통학 차량, 각종 자동차 배출 물질, 실내 오염물질에 집중 노출됨으로써 다음 세대의 환경 피해가 증가하고 있다. 환경정의 조사(2016)에 의하면 어린이와 성인의 눈높이에서 초등학교 주변 미세먼지 측정 결과 최고 114㎍ 대 50㎍ (근처 환경부 공식 측정소 10㎍)으로 차이 나게 측정되어 어린이들이 미세먼지 노출에 더욱 취약한 것으로 나타난다. 교육부와 학교안전공제중앙회 조사(2014)에 의하면 등록된 어린이 통학차량 60,691대중 97% 정도가 경유차이고 그중 36.8%가 10년 이상 노후된 차량이었다. 또한 환경정의의 조사에 의하면 어린이 통학차량의 미세먼지 배출은 중형 승용차 대비 14배, 소형 승용차 대비 1.5배를 배출하며 통학버스의 총 대기환경 피해비용은 1년에 1,067억 원으로 통학차량의 교통사고로 인한 비용 94억 원보다도 약 11배 정도 높다. 노후, 경유 통학차량에 대한 정부 차원의 대책이 필요하다.

 

환경피해를 일으킨 원인자에 대한 책임을 분명히 하고 환경피해자에 대한 보상과 원상 회복, 환경복원 등 효과적이고 적절하며 즉각적인 대응은 환경정의 정책의 중요한 과제이다. ‘환경정책기본법’에선 오염자 책임 원칙, ‘허베이 스피리트호 유류오염사고 피해주민의 지원 및 해양환경의 복원 등에 관한 특별법’에선 과거 환경오염사고에서 비용분담 원칙, ‘환경오염 피해 배상책임 및 구제에 관한 법률’에서는 사고로 인한 재정적 책임제도, ‘석면피해 구제법’에선 석면피해구제제도를 두고 있으며 토양환경보전법(1995)에서는 토양오염에 대해 엄격한 책임을 부여하여 오염 시 이를 복원하도록 하고 있다.

 

그러나 수질이나 생태계의 환경오염 피해에 대해서는 책임을 묻고 복원을 요구하는 제도가 없으며 OECD도 ‘국가환경성과평가보고서(2016)에서 이에 대한 제도적 보완을 권고하고 있다.‘환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법(이하 환경오염피해구제법)’은 시설책임, 무과실책임, 인과관계의 추정, 연대책임 등의 주요 원칙을 가지고 배상책임을 규정하고 있으며 피해유발 원인자를 알 수 없는 환경피해에 대해 환경오염피해구제를 규정하고 있다. 그러나 김포 환경피해 주민들의 구제급여신청이 거부된 데서 나타나듯 2년여에 걸친 역학조사를 통해 환경 피해가 확인되었음에도 환경피해로 인정하지 않는 등 환경피해구제 제도로서 실효성이 문제가 되고 있다.

 

또한 이 환경오염피해구제법에서는 ‘시설의 설치운영에 따라 발생하는 환경오염으로 인한 사람의 생명, 신체, 재산에 발생한 피해’로 한정하고 있어 시설이 아닌 개발 등에 의한 피해나 사람의 신체·생명이나 재산이 아닌 하천, 생태계 등에 피해는 인정하지 않고 있다. 즉, 개인의 사적 이익과는 관계없는 순수한 생태환경피해에 대해서는 한계가 있다. 이 때문에 생태적 손해에 대해서 공법상 책임을 규정할 필요가 있다(독일 환경손해법 참조). 또한 공익을 추구하는 환경단체는 생태환경피해에 대해서 원고의 자격을 인정하거나 단체소송을 인정하는 방법 고려할 필요가 있다.

 

지난 폭스바겐의 자동차 연비 조작이나 가습기 살균제 문제에서 보듯 피해자들의 적극적인 권익 보호를 위해서는 피해자 중 일부가 기업 등 가해자를 상대로 승소를 하면, 동일한 피해를 입은 나머지 사람들도 별도의 소송 없이 그 판결의 효력을 통해 보상받을 수 있도록 하는 환경분야 집단소송제 도입이 필요하다. 김포시 환경피해 사례의 경우도 유해물질 배출시설이 들어오면서 주민들의 심각한 건강 위험에 처하게 되었고 역학조사를 통해 폐암 발생비가 2.08로 나타나는 등 피해가 확인되었다. 그러나 해당 주민들의 상당수가 노인이거나 사회경제적으로 혜택받지 못한 계층으로 개별 소송을 통해 피해 확인 및 보상을 받는 게 용이하지 않은 상황에서 환경피해 집단소송제 도입을 적극적으로 검토할 필요 있다.

 

환경정의 정책으로의 전환의 시기

오늘날 환경문제는 도시계획, 토지이용, 농업정책, 환경보건, 유해물질, 에너지이용, 먹거리 문제 등 다양한 영역과 연관되어 있으며 그 내용도 인권, 불평등, 건강피해, 환경복지의 문제에서부터 정부와 시민사회의 관계, 정책결정의 주민 참여, 환경정보의 접근과 알 권리 등 광범위한 분야를 아우르고 있다. 이러한 환경 관련 의제의 확장은 기존 환경관리 중심의 환경정책에서 확장된 책임의 영역과 변화된 관점의 접근 방식을 요구하고 있다.

 

정부의 환경정책은 이러한 환경부정의 구조를 개선하고 환경불평등을 개선해나가는 것을 출발점으로 해야 한다. 2016년 환경부도 10년마다 보고되는 OECD ‘국가환경성과평가’에서 환경정의를 심층평가 분야로 선정하여 그 성과를 보고하였다. 이에 대해 OECD는 한국은 환경 서비스 측면에서 지역 및 도시별, 그리고 도시와 농촌 간에 격차가 크다고 평가하면서 사회적 불평등을 줄여 환경불평등을 줄여 나가고 환경적 의사결정 과정에 지역주민을 넘어서 일반 대중과 환경NGO도 참여하는 환경 민주주의를 강화해 나갈 것 등을 권고하였다.

 

우리시대의 시급한 한경정의 과제

환경불평등 해소를 위한 정부의 시급한 과제는 환경정의가 권리적 측면에서 보장될 수 있도록 법과 제도의 체계를 만드는 것이다. 환경·사회 약자들이 겪는 환경불평등, 환경부정의는 개인의 노력으로 시정되기 보다는 정부가 책임과 역할로서 시정되어야 할 문제이다. 이러한 환경부정의는 우리 사회의 불평등 구조에서 기인하는 것으로 결과적으로 개인과 집단이 인간답게 살 수 있는 권리를 박탈하고 그 피해가 물리적 신체적인 것을 넘어서 기본적인 권리를 침해하는 것으로 나타나기 때문이다. 헌법에 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가진다(35조 1항)’라고 규정하고, 환경정책기본법(2012년 개정)에 ‘지역간, 계층간, 집단간의 형평성을 기본이념으로 설정(제2조 2항)’하고 있지만 현실 속에서는 사회·경제적인 이유로 불공정한 대우를 용인하고 있으며 현실 속의 여러 법과 제도가 이러한 부정의 한 상황을 허용하고 있기도 하다.

 

우리 시대 환경정의 과제로서 시급한 것이 환경민주주의 실현이다. 환경정의 정책은 천연자원, 환경서비스 등 혜택과 환경비용의 공정성(분배적 정의), 환경오염과 피해를 일으킨데 대한 책임과 배상(교정적 정의), 그리고 정책결정 과정의 의미 있는 참여(절차적 정의)를 주요 내용으로 한다. 중요한 것은 분배적 정의가 이루어지기 위해서는 그 결정이 이루어지는 과정에 지역사회와 주민들의 참여가 보장되는 절차적 정의가 확보되어야 한다는 것이다. 그러나 우리의 현실은 지역사회의 환경파괴는 물론 주민들 자신의 생명을 위협하고 물리적, 신체적 피해를 줄 수 있는 사업이나 정책의 결정 과정에도 지역 주민들 참여를 구조적으로 배제하고 있다. 나아가 주요 환경정책·제도의 결정이 국가 전체에 영향을 미치고 미래세대의 삶에도 영향을 미치는 것을 고려하면 주요 환경정책 결정과정에서 지역사회와 주민참여를 넘어서 일반 국민과 환경NGO등의 참여를 보장되어야 한다. 환경민주주의의가 우리사회의 잠재적 환경갈등과 환경불평등을 해소하는 유용한 방안이 될 수 있다.  


1) 이 글은 현 정부의 과제에 대해 환경정의에서 논의되었던 것을 재정리한 글입니다.

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