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월간 복지동향 200호 발행
  • 일반
  • 2021.11.22
  • 558

20211122_토론회_복지분권 (1)

2021.11.22. 시민사회가 제안하는 복지분권 국회토론회 <사진=참여연대>

<시민사회가 제안하는 복지분권 국회토론회>

초고령화 돌봄사회 실현 위한 복지분권의 원칙과 방향

오늘(11/22) 국회에서  <초고령화 돌봄사회 실현 위한 복지분권의 원칙과 방향> 국회토론회를 개최했습니다. 국회의원 남인순, 정춘숙, 이해식, 최혜영, 참여연대, 참여자치지역운동연대, 지역복지운동단체네트워크 공동주최로 열린 이번 토론회는 코로나19 이후 사회적 대 전환기에 치뤄지는 2022년 대선과 지방선거를 앞두고 복지국가 실현, 보다 구체적으로는 지속가능한 돌봄체계의 구축을 위해 중앙정부와 지방자치단체가 어떻게 역할과 책임을 나눌 것인가 고찰하기 위해 마련되었습니다.

 

문재인 정부는 초기부터 지방분권을 국정과제로 추진해오고 있으나 그 진행과정은 지지부진한 상황입니다. 정부가 제시한 지방분권의 모형과 방향은 그 자체로 논란의 대상이 되고 있습니다. 돌봄사회로의 전환에 필수적인 지역사회통합돌봄 (커뮤니티 케어)의 추진과정에서도 중앙정부와 지자체의 역할과 책임을 둘러싼 논의가 여전히 표류하고 있습니다. 지자체에 대한 포괄적 권한 이양의 전망 역시 여전히 불투명한 상황입니다.

 

 ‘국민들이 사회보장을 받을 권리’를 실현하기 위해 정부 기관 간의 역할 분담 즉 ‘복지분권’을 어떻게 하느냐는 복지국가 실현에 중요한 과제입니다. 급속한 고령화와 돌봄 수요의 폭발적 증가 속에 과연 우리나라는 복지분권을 제대로 하고 있는지 의문입니다. 오늘날 당면한 사회적 위험을 극복하고 혁신적 복지국가로 이행하기 위해 중앙정부와 지방자치단체가 복지체제 운영에 있어서 어떻게 역할분담을 해야 하는지 구체적으로 복지 행정분권과 복지 재정분권으로 나누어 그 이행 원칙과 방향을 살펴보았습니다. 

 

▣ 주요 내용

 

사회. 김진석 참여연대 사회복지위원회 위원장, 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

발제1. 복지 행정분권의 원칙과 과제 : 이주하 동국대학교 행정학과 교수

복지분권 3원칙_우리나라는 ‘중앙정부의 복지확대’와 ‘지방정부의 역량강화’를 동시에 수행해야 하는 이중적 과제를 가지고 있음. 지방정부의 역량과 권한이 충분하지 않은 상황에서 지자체에 복지사무를 이양하는 것은 자치분권이라는 의도와 달리 복지격차만 불러올 수 있음. 따라서 보편적 복지국가를 지향하면서 복지분권을 이행하려면 첫째 지방자치단체의 책임을 관리하는 중앙정부 역할을 정립하고, 둘째 지방정부의 역량을 고려해 포괄적 권한위임에 기반한 분권을 하고, 셋째 정치-행정-재정 사이에 균형잡힌 권한과 책임을 부여하는 등 세 가지 원칙을 지켜야 함. 

쟁점과 과제_복지행정 측면에서 지방분권은 정부의 책임성, 공공성을 강화하는 방식으로 진행되어야 하며, 광역과 기초의 책임성을 주민들이 명확하게 인식할 수 있도록 해야 함. 또한 공공성과 책임성의 확보를 위해서는 공공 인프라 확충을 통한 전달체계 구축이 중요하므로 유형별 특성과 사회서비스의 전문성과 통합성 측면을 고찰하여 현실적으로는 상황에 가장 적합한 방식을 선택하는 것이 바람직함. 또한 보편적 소득보장은 국가사무로 전액국고사업화하고, 지역 특성에 맞는 사회서비스는 포괄적으로 지방정부로 이양하여 자율적으로 사업을 기획 및 실행할 수 있도록 하는 복지자치권 확대가 중요함. 

마지막으로 복지분권이 성공적으로 안착되기 위해서는 양질의 사회서비스 공공부문 일자리 확충과 함께 복지 행정분권이 추진되어야 함. 이는 공공보건·복지인프라 확충은 성공적인 복지분권 뿐 아니라 ‘돌봄 국가책임제’를 실현을 위해서도 매우 중요함. 무엇보다 저성장, 4차 산업혁명, 코로나19로 인한 뉴노멀 시대에 노동시장의 불안정성과 불확실성이 증대하고 있는 상황에서 공공부문의 일자리의 중요성은 더욱 커지고 있기 때문에 양질의 일자리를 견인할 수 있는 사회서비스 일자리 창출은 포스트 코로나 시대에 긍정적인 효과를 기대할 수 있게 할 요소임.

 

발제2. 복지 재정분권의 원칙과 과제 : 김승연 서울연구원 도시사회연구실장

구조적 문제점_문재인 정부는 현재 2단계 재정분권 계획에 따라 국고보조사업 개편 및 복지사업 제도개선 논의 진행 중임. 현재 진행중인 재정분권은 지방 세출 규모에 미치지 못하는 세입보장으로 구조적으로 지자체가 적자재정 또는 의존재정 상태에 놓일 수 밖에 없는 구조적 문제를 가짐. 또한 사회복지 분야의 재원 90% 이상이 국고보조금으로 집행되다 보니 보편적 복지가 확대되면서 지방비 매칭 부담 또한 크게 증가하는 등 중앙집권적 재정관계에서 오는 복지재정의 부담의 문제가 존재. 개별보조금 방식으로 수직적으로 사업을 관리하는 방식도 운영 및 책임 면에서 비효율성을 초래하고 지역의 자율성 역시 제약하는 문제가 발생함. 

방향과 정책과제_실질적인 복지 재정분권을 이루려면 지방자치단체의 재정력을 확보하는 방향으로 국고보조사업을 개편해야 함. 또한 지자체가 자율적으로 복지사업을 할 수 있도록 재정체계를 마련해야 함. 주기적인 재정추계를 통해 경비보상을 하는 장치를 마련하는 것도 필요함. 이를 위해서는 국고보조사업 중 전국적, 보편적 소득보장 급여는 전액 국가가 부담토록 하고 지방분권형 국고보조사업의 구조조정과 포괄보조제도 도입이 필요함. 또한 지방자치단체 통합돌봄기금을 설치하여 지방자치단체 중심으로 돌봄서비스가 통합적으로 운영할 수 있는 재정지원 체계를 마련해야 함. 이를 실현하기 위해 국고보조금의 근거 법령인 보조금 관리에 관한 법률 개정, 포괄보조금 제도 도입과 통합돌봄 기금법 제정을 위한 입법이 필요함. 

 

토론1. 김이배 시장군수구청장협의회 전문위원

복지분권이 자치분권에 있어서 중요한 한 축이 될 수 있지만 한편으로는 종속적 관계라는 점 때문에 지방정부가 자치권을 가지지 못하면 복지분권은 달성하기 어렵다고 지적하며 서두를 엶. 발제자들이 지적하는 ‘중앙정부의 복지확대’와 ‘지방정부의 역량강화’라는 이중적 과제에 대해서 동감하면서도 중앙정부의 복지확대는 필요한 일이지만 동시에 지방으로 이양해야 할 것은 과감하게 이양하는 것이 필요하다고 지적함. 

이주하 교수가 복지분권의 원칙과 방향으로 제시한 3가지 원칙에 대해서는 바람직한 제안으로 평가하며 지지를 표명함. 다만 결론에서 언급한 복지분권 성공을 위한 사회서비스 공공부문 일자리는 관련성이 없는 것은 아니나 논의 구조상 다소 거리가 있다고 평가함. 김승연 박사가 제기한 복지재정분담 구조적 문제에 대해 지방세출 규모에 미치지 못하는 세입보장, 중앙집권적 재정관계, 개별보조금방식의 비효율성 등은 적절한 진단으로 판단하고 복지 재정분권의 원칙으로 제시한 3가지에 대해서도 적극 동의를 표함. 이와 함께 제안된 복지 재정분권 실현을 위한 법제도적 개선방안에 대해서도 전반적으로 동의할 수 있다고 언급함. 

이에 더해 문재인 정부의 자치분권과 재정분권 경과와 관련해 기재부나 복지부 등 부처의 소극적 태도로 인해 기대에 못미치는 부분이 많았으나 일정 정도 개선된 점도 있다고 언급하며 차기 정부에서는 이러한 한계를 극복하고 정부간 복지재정관계를 혁신하는 개혁이 필요하다고 평가함. 

 

토론2. 김은정 부경대학교 행정학과 교수

복지분권의 필요성은 자치분권과 밀접하게 연결되어 있고 분권이 수단적 정책이란 점에서 목표의 정당성이 분명해야 한다고 전제하며 토론 시작함. 보편적인 돌봄이 보장되는 복지를 지향하는 것으로 오늘날 ‘복지’의 성격이 전면적으로 변화하는 것에서 복지분권의 필요성과 정당성을 찾을 수 있다고 평가. 누구나 예외 없이 생애주기에 걸쳐 갖게 되는 보편적인 돌봄의 욕구(사회적 위험)를 사회적 방식으로 충족하기 위해서는 지역사회의 복지가 더 가까이 있어야 가능한 것이란 점에서 복지분권의 목표를 “자치와 권한의 분산 보다는 오늘날 당면한 사회적 위험을 극복하고 지속가능한 미래에 투자하는 혁신적 복지국가 구현”이라고 강조한 발제에 대해 이견을 제시함. 국가주도적 제도화를 통해서는 이러한 사회적 위험 극복이 불가능하다고 보고 자치와 권한 분산이 무엇보다 필요하다고 반론함. 

다만 향후 복지분권의 방향에 대한 발제에서 언급한 논의들에 대해서는 대부분 동일한 의견을 표명함. 중앙정부 차원에서 전국단위 복지제도를 확장시킬 필요성과 분권화를 통한 지방정부의 복지역량 강화 필요성이 동시에 존재한다는 점을 인정하며 현재와 같은 매우 세분화된 개별국고보조사업 형태로 사업이 진행되면, 지역현장에서 복지사무들이 파편적으로 집행될 수밖에 없기 때문에 포괄보조 방식으로의 전환 필요성을 언급한 발제에 대해서 전적으로 동의를 표함. 

마지막으로 복지행정분권과 관련해서 최종적인 결론이 ‘사회서비스 공공부문 일자리 확충’으로 이어지는 것과 관련해 복지분권의 핵심적인 방향을 자칫 오도할 수 있다는 우려를 제기함. 오히려 중앙-지방간 정부관계 만큼이나 광역-기초간 관계가 중요하고 이들 관계의 재정립이 복지분권의 성패를 가르는 핵심적 요소라고 제기함. 

 

토론3. 박영숙 영등포노인복지관 관장

2005년 처음 복지업무를 지방으로 이양할 당시 재정을 동반하지 않은 분권으로 인해 문제가 컸고 그 결과 2015년 일부 사업은 중앙으로 환원된 경험을 상기하며 서두를 엶. 복지재정분권에 대한 발표와 관련해 김승연 박사 의견에 동의를 표하며 복지업무 조정을 위해 재정관계, 전달체계, 인력, 책임 등 여러 선결과제가 있는데 그에 대한 법적근거와 준비가 미흡할 경우 그 결과는 국민의 복지권이 침해당하고 복지업무의 자율성이 떨어진다고 의견을 표함. 이주하 교수의 발제 중 복지행정분권의 공공성 강화는 사회서비스의 전문성과 통합성 측면에서 고찰되어야 한다는 부분에서 제기한 중앙정부와 지방정부의 유기적 협력체계 구축이 악화될것이라는 주장에 대한 이의를 제기함. 

무엇보다 복지현장에서 볼 때 복지분권을 누구의 입장에서 봐야 하는지가 중요하다는 점을 지적함. 기초 자치단체가 실행하는 복지정책과 업무는 우리 사회의 안전망 수준을 보여주는 지표가 되기 때문에 기초 자치단체의 권한이 제한되어 있다면 국가가 추진하는 복지정책은 그 실효성을 거두기가 쉽지 않다고 봄. 보편적 복지국가로 가는 길과 자치분권이 가야할 길은 같은 길이며 국민 개개인이 복지 사각지대에 처하지 않도록, ‘정치-행정-재정의 균형잡힌 분권’을 통해, 중앙정부가 재정을 책임지고 지방정부가 지역 실정에 맞는 자율적이고 주관적인 복지사업을 하고 지방자치단체는 복지수행기관과 함께 지역주민의 삶 가까이에서 갈 수 있도록 하는 것이 중요하다고 강조함. 

 

토론4. 신진영 인천평화복지연대 협동사무처장

2005년 복지사무 지방이양의 경험을 돌이켜볼때 지방자치단체에 자치입법권, 자치재정 그리고 자치행정권이 부여되지 않은 상황에서 주민들의 사회보장 권리를 책임지라고 하는 것은 사실상 복지국가 해체 의도와 같다고 평가함. 그럼에도 복지분권 논의는 중요한데 고령화, 가족구조 변화 등으로 지속가능한 돌봄체계 구축을 위해 반드시 필요할 뿐만 아니라 사회서비스가 지방분권을 통해 이루어지지 않고서는 효과적인 정책이 불가능하기 때문임. 따라서 발제 중 복지분권의 목표를 ‘자치’와 ‘권한의 분산’ 보다는 ‘오늘날 당면한 사회적 위험을 극복하고 지속가능한 미래에 투자하는 혁신적 복지국가’이며, 분권적 접근이 이러한 목표에 어떻게 기여할 것인가가 복지분권 논의의 핵심이라는 점에 절대 공감함. 

주민들을 돌보는 사회서비스 분야의 지역사회 문제해결자로서 제 역량을 충분히 발휘하기 위한 체계를 구축해야 한다는 점에서 지방정부 역량강화가 필요하다는 발제자의 지적에 동의함. 특히 지방정부가 위임된 분권 복지사무 수행을 위한 역량을 강화하는데 필수적인 요소는 지역주민의 욕구와 지역 환경에 대한 고려를 바탕으로 결과물을 성취하기 위한 주요 사회보장제도를 기획 및 집행하는 경험의 축적이라는 발제에 동의함. 경험의 축적을 위해 중앙정부의 개입을 일정한 수준에서 제한하고 지방자치단체가 정치적 의사결정에서부터 집행 및 재정에 이르기까지 전 과정에 걸쳐 권한을 행사하고 그 결과에 대한 책임을 질 수 있는 여지가 충분히 제공되어야 함.

지금까지의 복지분권 논의가 중앙정부와 지방정부 사이의 분권 논의에 집중되어 있는 반면, 지방정부 내 역할 분담에 대해서는 소홀했음. 광역지자체와 기초지자체 간 역할 및 사무규정 논의를 통해 기초 단위의 복지 자치가 필요함. 

이후 종합토론을 진행한 후 토론회를 마무리 하였음.

 

일시 장소 2021년 11월 22일(월) 오전 10시 / 국회의원회관 제8간담회실

주최 더불어민주당 남인순, 정춘숙, 이해식, 최혜영 의원실, 참여연대, 참여자치지역운동연대, 지역복지운동단체네트워크

 

순서

사회. 김진석 참여연대 사회복지위원회 위원장, 서울여대 교수

발제1. 복지 행정분권의 원칙과 과제 : 이주하 동국대학교 행정학과 교수

발제2. 복지 재정분권의 원칙과 과제 : 김승연 서울연구원 도시사회연구실장

토론1. 김이배 시장군수구청장협의회 전문위원

토론2. 김은정 부경대학교 행정학과 교수

토론3. 박영숙 영등포노인복지관 관장

토론4. 신진영 인천평화복지연대 협동사무처장

토론5. 김지나 보건복지부 지역복지과 사무관

토론6. 장강혁 행정안전부 재정정책과 서기관

 

보도자료 [원문보기/다운로드]

토론회자료집 [원문보기/다운로드]

 

문의 참여연대 사회복지위원회 02-723-5056 welabtax@pspd.org 

 

 

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