특례보금자리론 정책 실패에 대한 공익감사청구

서민·취약계층 지원을 빙자한 투기 지원, 가계 빚 부추긴 금융당국과 주택금융공사는 책임져라
특례보금자리론, 50년 초장기 모기지 등에 대해 공익감사청구
고소득층, 유주택자의 새 집 매입에 정책금융의 특혜 제공 문제
규제완화 따른 가계부채 증가, 가계와 금융의 위험으로 전가될 것

금융정의연대, 민변 민생경제위원회, 주빌리은행, 참여연대, 한국파산회생변호사회 등 시민사회단체(이하, “금융소비자연대회의”)는 오늘(9/26) 특례보금자리론과 50년 초장기 모기지 및 정부의 가계부채 정책 전반 등과 관련해  금융위원회, 금융감독원과 한국주택금융공사를 대상으로 공익감사를 청구하였습니다.

20230926_특례보금자리론등가계부채조장정책공익감사청구
2023.9.25.(화), 오전 11시, 정부서울청사 앞, 특례보금자리론 정책 실패! 서민·실수요자 지원 빙자 가계부채 조장! 금융위원회, 금융감독원, 주택금융공사에 대한 공익감사 청구 전 기자회견 <사진 = 참여연대>

금융위원회와 금융감독원은 법령 및 규정에 따라 건전한 신용질서와 공정한 금융거래 관행을 확립해야하고 그에 따라 현재 비대하게 팽창한 가계부채 역시 안정적 축소하도록 유도하는 정책을 수립할 책무가 있습니다. 따라서 채무자 개인별 총부채원리금상환비율(DSR) 규제가 도입된 이후 확대된 특례보금자리론 공급 정책을 입안·실행함에 있어서도 무분별한 부채 동원 주택매입이 일어나지 않도록 방지하고,  서민·취약계층의 주거불안 해소라는 취지에 부합하는 선을 지켜야할 책임 역시 있었습니다. 특례보금자리론의 집행기관이었던 한국주택금융공사 역시 「한국주택금융공사법」에 따라 서민층의 주택 구입 등을 우선적으로 지원해야할 책무가 있습니다.

그러나 지난 8월까지 공급된 특례보금자리론 자금 중 약 60%에 달하는 금액이 신규주택에 동원되었고 이들 중 다수가 중상위소득 계층인 것으로 확인되었습니다. 여기에 더해 시중은행들이 DSR규제를 회피하기 위해 도입한 50년 만기 초장기 주택담보대출이 연령 등을 고려하지 않고 공급함에 따라 주택담보대출이 폭발적으로 증가하면서 지난해 소폭 감소세로 돌아섰던 가계부채가 올해 8월을 거치며 다시 큰 폭으로 상승하게 되었습니다. 금융소비자연대회의는 이러한 정책실패의 원인이 금융위원회, 금융감독원, 주택금융공사의 위법 또는 부당한 업무처리에 있다고 판단해 공익감사청구를 진행하게 된 것입니다.  

이번 공익감사청구에 앞서 금융소비자연대회의는 정부서울청사 앞에서 기자회견을 갖고, 특례보금자리론 공급이 사실상 서민·실수요자 지원을 빙자해 가계부채를 조장하고 부동산 경기를 부양하고자하는 단기적·정무적 목표를 띄고 있었다고 비판했습니다. 임재만 세종대 부동산학과 교수는 가계부채 확대와 주택가격 상승을 조장하는 현 정부의 정책을 비판했고, 김득의 금융정의연대 상임대표는 채무자 등 금융소비자 보호보다는 경기부양과 금융사 이익에만 초점을 맞춰온 금융정책을 비판했습니다. 김남주 참여연대 경제금융센터 실행위원은 특례보금자리론 정책의 문제점을 조목조목 지적하며 이번 공익감사청구의 취지를 설명했습니다. 

이번 공익감사청구의 주요 사유는 금융위원회, 금융감독원, 한국주택금융공사는 서민층의 주택 구입 등을 우선적으로 지원하여야 하며, 가계부채를 안정적으로 관리할 의무가 있었고, 특히 가계부채가 위험수준에 도달하였으므로, 안정적으로 관리할 필요성이 있었음에도 불구하고 이들 기관이 특례보금자리론 정책 수립과 집행에서 위법 또는 부당하게 업무를 처리하여 공익을 해쳤다는 것입니다.  특례보금자리론은 한국주택금융공사가 수행하는 정책금융으로서 비우대금리도 시중 금리보다 저리로 공급한다는 점에서 차주에게 공공의 자원을 투입하여 혜택을 부여하는 급부적 성격을 갖고 있었습니다. 서민층의 주거안정에 우선적으로 지원되었어야 하는 이러한 정책자금이 특혜를 줄 필요가 없는 중상위 소득 계층, 유주택자, 일반 차주까지 그 대상을 확대한 문제점을 안고 있었습니다. 또한 금융당국은 은행의 비정책금융에도 50년 초장기 모기지론이 도입되면서 DSR 등 규제 회피를 방치한 문제점이 있음에도 제대로 감독하지 않았고 그에 따라 가계부채 증가를 초래한 책임이 있습니다. 

금융소비자연대회의 소속 시민단체들은 앞으로도 민생 권익보다는 경기부양을 위해 가계 빚 동원에만 초점을 맞추는 정부 정책을 비판하고, 금융소비자 보호를 위한 정책과 제도개선을 촉구하는 활동을 전개해 나갈 계획입니다. 

특례보금자리론, 50년 초장기 모기지 및 정부의 가계부채 정책 전반에 관한 감독 부실과 부당한 업무처리에 대한 감사청구

■ 감사청구사항  

감사원은 특례보금자리론, 50년 초장기 모기지 및 정부의 가계부채 정책의 전반에 관하여,

1. 금융위원회가 서민의 주거안정과 금융안정 등 공익에 부합하도록 제도를 수립하고 집행하였는지, 금융감독원을 지도와 감독을 하였는지,

– 특례보금자리론 제도를 설계하면서 대출 특성별(주택 소유별, 주택 가격별, 소득 수준별, 자금 용도별 등) 대출총액을 설정하였는지, 설정하였다면 그 규모가 정책 목표대비 적정하였는지,

– 특례보금자리론 제도를 설계 운영하면서 대상자에 유주택자, 중고소득자, 고자산가 등도 제한을 두지 않았고, 실제 이들이 신규주택을 구매하는데 상당한 특례보금자리론이 투입된 것과 관련하여 한국주택금융공사법 제22조 제2항이 정한 서민층의 주택 구입 등을 우선적으로 지원하여야 한다는 규정을 위반하였는지,

– 관련 규정상 비정책모기지에 대하여 50년 초장기 모기지를 허용하는 규정 없이 시중 은행들이 50년 초장기 모기지를 취급하였다면, 관련 규정을 위반한 것이 아닌지, 금융위원회와 금융감독원이 시중은행에 대한 감독을 부실하게 한 것은 아닌지,

– 현행 관련 규정상 비정책모기지에 대하여 50년 초장기 모기지가 허용된다면, 그 규정은 은행업감독업무시행세칙 별표 18에서 대출가능금액 확대를 위하여 합리적인 근거없이 대출만기를 과도하게 장기로 운영하는 대출로서 총부채상환비율의 적용을 회피하기 위한 거래라고 판단되는 경우에는 총부채 상환비율 적용을 회피하기 위한 것으로 보도록 한 규정과 상충되는 것은 아닌지,

2. 금융위원회와 금융감독원이 한국주택금융공사와 시중은행에 대한 감시, 감독, 제재 업무를 적절하게 수행하였는지, 

3. 금융위원회와 금융감독원은 위 정책의 운영 과정에서 문제점이 드러나는 즉시 한국주택금융공사와 시중은행이 적절하게 대출을 취급하는지 감시하고 감독하였는지, 적시에 문제점을 발견하고도 대책을 시급히 마련하였는지, 

4. 이복현 금융감독원장이 23년 3월 무렵 시중 은행에게 간담회 등을 통하여 부동산 담보대출 금리를 인하하고, 대출량을 증가시도록 부당한 압력을 행사하였는지, 

5. 한국주택금융공사가 관련 규정에 맞게 특례보금자리론 관련 업무를 실행을 한 것이지,

– 특례보금자리론 관련 규정상 대출 특성별(주택 소유별, 주택 가격별, 소득 수준별, 자금 용도별 등) 대출총액을 설정되어 있다면, 한국주택금융공사가 그 기준을 위반하지 않았는지,

 6. 피감사기관들이 이러한 위법과 과오를 저지른데 있어 그 동기가 단순한 과실에 불과한 것인지 아니면 부동산 가격을 인위적으로 부양하기 위한 목적에서 계획적으로 실행한 것인지

등을 철저하게 감사해야 할 것임. 

■ 감사청구 이유 

가. 금융위원회, 금융감독원, 한국주택금융공사는 서민층의 주택 구입 등을 우선적으로 지원하여야 하며, 가계부채를 안정적으로 관리할 의무가 있음.

나. 정부는 가계부채가 위험수준에 도달하였으므로, 안정적으로 관리할 필요성이 있었음. 

  • 2022년 말 기준으로 가계부채 총액은 1,867조원에 달함. GDP대비 가계부채비율은 2022년 기준으로 105.1%로 스위스와 호주 다음으로 높았는데, 2012년의 77.3%에 비해 27.8%나 가파르게 증가함.  가처분소득대비 가계부채비율은 2021년 기준으로 206.5%에 이르고, OECD 국가 중에서 가장 높은 편이고, 가장 빨리 증가해왔음. 
  • 전체 가계대출 중 주택담보대출의 비중은 2019년말 이후 현재까지 50%를 초과하고 있고, 주택담보대출 액수는 2022년 말 기준으로 1,012.6조원에 이름. 
  • 국제통화기금(IMF)은 2016년 8월 발표한 “한국 국가 보고서”에서 이례적으로 한국의 가계가 부실에 빠지고 이로 인한 금융위기가 발생할 가능성이 높아질 것을 경고했음. 한국은행 경제연구원도 가계대출이 고소득차주의 비중이 높아 자산불평등 확대등 부정적인 외부효과를 초래하고 있으므로, 가계부문의 디레버리징을 점진적으로 달성할 필요가 있고, 구체적으로 DSR 예외대상 축소, LTV 수준별 차등금리 적용 등 방안을 고려할 것을 제언.
  • 금융위원회는 가계부채 증가로 인한 위험성을 줄이기 위하여 2017년 업무계획부터 가계부채 관리 강화를 목표로 설정하고, 2021년 이후 차주단위 DSR을 확대·시행하기로 결정함. 
  • 정부는 가계대출, 특히 부동산 담보대출을 안정적 축소하도록 유도하는 정책을 수립하고, 관련 규정을 정비했하며, 한국주택금융공사는 특례보금자리론을 실행하는 정책 금융기관으로서 서민층의 주택 구입 등을 우선적으로 지원할 수 있도록, 위 두 기관의 정책과 규정을 철저히 준수하여 대출을 취급했어야 함. 

다. 금융위원회, 금융감독원, 주택금융공사가 특례보금자리론 정책 수립과 집행에서 위법 또는 부당하게 업무를 처리하여 공익을 해침. 

  • 특례보금자리론은 한국주택금융공사가 수행하는 정책금융으로서 비우대금리도 시중 금리보다 저리로 공급한다는 점에서 차주에게 공공의 자원을 투입하여 혜택을 부여하는 급부적 성격을 갖고 있는데, 특혜를 줄 필요가 없는 일반 차주까지 그 대상을 확대한 문제점을 안고 있었음. 
  • 금융위원회와 금융감독원은 특례보금자리론 정책을 수립함에 있어 한국주택금융공사법에 따라 서민층의 주택 구입 등을 우선적으로 지원하도록 하여야 하고, DSR을 엄격하게 운용할 수 있도록 정책을 수립했어야함. 구체적으로는 신규주택구입용, 6~9억원의 고가주택, 유주택자, 중상위 소득자는 특레보금자리론 대상에서 제외했어야 마땅함. 
  • 일반 대출에도 DSR 산정시 소득기간과 만기를 연장할 수 있는 길을 터줌으로써 특례보금자리론이 아닌 일반 대출에도 50년 초장기 모기지가 무분별하게 활용되어 DSR을 회피하는 수단으로 악용될 수 있는 여건을 조성.
  • 특례보금자리론은 고소득층, 유주택자, 중장년층, 신규주택매입에 정책금융의 특혜를 안긴 문제점이 있었음. 특례보금자리론은 운용결과 23년 8월말까지 금액 기준으로 신규주택을 구입하는 용도로 62,7%, 정책 지원 대상자가 아닌 일반인을 대상으로 하는 일반형에 42.9%가 대출되었음. 이용우 국회의원은 신청자 기준으로 연 소득 7천만원 초과하는 중상위소득자 45,952명(전체 특례보금자리 신청자 중 약 35% 수준)에게 특례보금자리론이 공급되었다고 비판.
  • 그 결과 특례보금자리론 유효신청 금액 중 상당량이 신규주택 구매용도로 중상위 소득자에게 공급되었다는 점에서 서민·취약계층을 지원하는 정책금융으로서 본연의 역할에서 벗어나 집행되었고 공적 자원이 낭비되었다고 할 수 있음. 
  • 특례보금자리론은 23년 5월 말 승인 기준으로 공급 목표액 대비 63%가 소진되었고, 당시 신규 주택용 대출이 53.6%나 차지하는 등 문제점이 이미 드러났음. 
  • 이렇듯 특례보금자리론 운영 초기에 문제점이 파악되었음에도 불구하고, 금융위원회와 금융감독원은 한국주택금융공사와 시중은행에서 대출을 어떻게 취급하는지 감시·감독을 소홀히 해 적시에 조치를 취하지 않았음.  한국주택금융공사도 업무를 수행함에 있어 서민층의 주택 구입 등을 우선적으로 지원하여야 하고, 계획된 정책에 따라 자금을 조달하여 대출을 심사하고 실행할 책임이 있음. 
  • 금융위원회, 금융감독원, 주택금융공사는 특례보금자리론에 관한 정책을 수립함에 있어서, 금융안정과 서민층의 주택 구입을 우선하는 등 공익에 부합하도록 계획을 수립하여야 하고, 정책을 실행함에 있어서 운용 및 취급의 문제점을 상시 감시, 감독하여 정책을 수정하고 올바르게 운용하도록 유도하였어야 하지만, 이러한 의무를 게을리하였거나 아니면 부동산 가격을 인위적으로 떠받칠 목적으로 특례보금자리론 정책을 수립 실행한 과오가 있음. 

마. 금융위원회와 금융감독원이 비정책금융에도 50년 초장기 모기지를 통해 DSR 등 규제 회피를 방치한 문제점

  • 금융위원회는 2022. 6. 방안에서 한국주택금융공사의 정책모기지에 34세 이하 또는 7년 이내 신혼부부를 대상으로 50년 만기 모기지를 도입하여 대출 한도를 확대하겠다고 밝혔음. 여기에서 정책모기지 이외에 일반 대출 상품에 대해서도 50년 만기 모기지를 출시하거나 DSR을 50년 기준으로 산정하기로 하는 명시적인 기재는 없었지만, 위 방안의 Q&A에 실제만기 선택 가능토록 개선하겠다고 하고, 최근의 대출만기 확대 추세(최장 30년→40년)도 DSR 제약 완화에 도움되는 측면이 있다고 기재함으로써 비정책금융에도 50년 초장기 모기지를 출시하는 것을 허용하는 듯한 내용을 암시함. 
  • 상기한 2022. 6. 방안의 결과 시중 은행 중 2곳이 22년에 50년 만기 장기모기지론 상품을 출시했고 8월까지 14개 은행이 동종 대출 상품을 출시하였으나 금융위원회와 금융감독원은 이를 방치하다가 23년 9월 13일에 이르러 최근 가계부채 증가현황 및 대응방안을 통해 대책을 발표함.
  • 50년 초장기 모기지 대출자 중 40~50대가 57.1%를 차지하고, 주택보유자가 52%를 차지한 것이 확인 되었음. 금융위원회는 50년만기 모기지가 23년 7월, 8월 가계대출 증가세를 주도하였고, DSR 규제를 우회하는 용도로 사용 중이라는 점을 인정하였음.
  • 23년 9월 13일 대응방안으로 금융위원회는 은행업감독업무시행세칙을 개정하여 합리적 사유 없이 만기를 과도하게 길게 설정하는 경우 DSR 규제 등을 회피하는 목적으로 간주하겠다고 발표했음. 그런데, 이미 DTI에 관하여는 「은행업감독업무시행세칙」에 따르면 (1) 대출가능금액 확대를 위하여 합리적인 근거없이 대출만기를 과도하게 장기로 운영하는 대출의 경우 총부채상환비율 적용을 회피하기 위한 것으로 보도록 되어 있으므로, 이러한 규정에 따라 DSR과 관련해서는도 대출만기를 과도하게 장기로 운영하는 대출을 통해 DSR 규제를 회피할 가능성을 이미 예상하고 있었다고 볼 수 있음. 그럼에도 초장기 모기지가 DSR 관련 규제를 회피에 악용될 것을 방지하는 정책과 은행업감독규정 등에 관련 규정을 수립하지 않았음. 

바. 가계부채 증가를 초래함

  • 급증하던 가계대출은 개별차주별 DSR 시행을 통해 2022년 -8.7% 감소했으나 특례보금자리론 등의 영향으로 반전하여 23년 2분기 6.2% 증가하였고, 동기간 주택담보대출의 증가율은 6.6%에 이르렀음. 
  • 이복현 금융감독원장은 23년 3월 9일 국민은행을 방문하여 가계대출 전상품에 걸친 대출금리 인하를 높게 평가한다, 은행권 전반으로 확산될 필요가 있다고 발언하는 등 23년 3월경 시중은행을 방문하여 간담회를 주재하고, 금리인하를 주문하였는데, 그 시기 주택담보대출의 금리가 하락하였음. 
  • 한국은행은 23년 6월 8일 발간된 ‘통화신용정책보고서’에서 “정부 부동산 규제 완화 등의 영향으로 올해 들어 주택가격 하락세가 빠르게 둔화되고, 주택 관련 대출을 중심으로 은행의 가계대출도 재차 증가함에 따라 가계부채 ”디레버리징(Deleveraging)“이 지연될 가능성에 유의해야 한다.”고 우려함. .
  • 결국 금융위원회와 금융감독원은 가계대출 특히 주택담보대출과 관련된 정책을 수립함에 있어서, 관련 법률이 규정한 서민 주거안정 및 금융안정 등 공익에 부합하도록 계획을 수립하여야 함에도 불구하고, 고소득 주택소유자에게 특혜를 부여하고, 불가능에 가까운 50년 초장기 모기지론을 사실상 허용하는 등 부동산 담보대출 총량을 증가시켜 다시 전체 가계부채가 증가하는 위험한 상황을 초래한 과오가 있음.
20230926_특례보금자리론등가계부채조장정책공익감사청구
2023.9.25.(화), 오전 11시, 정부서울청사 앞, 특례보금자리론 정책 실패! 서민·실수요자 지원 빙자 가계부채 조장! 금융위원회, 금융감독원, 주택금융공사에 대한 공익감사 청구 전 기자회견 <사진 = 참여연대>

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