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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행
  • 2020
  • 2020.07.01
  • 958

사회복지시설의 문제, 공공성 강화로 근본적인 해결이 필요하다

 

신용규 한국사회복지관협회 사무총장

기록 및 인터뷰 김경희, 이조은 참여연대 사회복지위원회 간사


 

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△ 6월 8일, 신용규 한국사회복지관협회 사무총장을 만나 이야기를 나누었다.

 

문재인 정부는 사회서비스 공급에서 국가의 역할을 강화하는 정책 방향을 제시했습니다. 대선공약과 국정과제에 제시되었던 사회서비스공단이 ‘사회서비스원 시범사업’이라는 이름으로 서울, 경기, 대구, 경남 지역에서 추진되고 있습니다. 그동안 사회서비스 욕구는 급격히 확대됐지만 그에 비해 국가의 역할은 매우 제한적이었기 때문에, 공적인 서비스 공급을 확대하는 방향에 시민들의 기대는 매우 컸습니다. 그러나 여전히 사회서비스 공공인프라 확대는 멀게 느껴지고 사회서비스 전달체계의 문제도 반복해서 발생하고 있습니다. 이를 어떻게 해결할 수 있을지 신용규 한국사회복지관협회 사무총장을 만나 이야기를 나누어 보았습니다.

 

한국 사회복지서비스 공급의 민간비중이 큰데, 공급과 운영주체별로 어떻게 분류가 되는가?

사회복지시설의 공급과 운영주체는 4가지로 구분할 수 있다. 국가가 건립하고 국가가 직접 운영하는 관립-관영, 국가가 건립하고 민간이 운영하는 관립-민영이 있다. 민간이 건립하고 공공이 운영하는 민립-관영이 있는데 이 경우는 한국에는 없다. 마지막으로 민간이 건립하고 민간이 운영하는 민립-민영이 있다. 한국의 사회복지시설은 대부분 국가가 건립하고 민간이 운영하는 관립-민영 방식으로 운영된다. 최근 이슈가 되는 사회서비스원은 관립-관영을 주장하는 것인데, 관립-관영의 확대 방향은 매우 적절하다고 생각한다. 긍정적인 면과 부정적인 면이 모두 있겠지만 관립-관영 시설이 확대되어야 해결하거나 해소할 수 있는 문제가 많다. 또한 가지 경우인 민간이 건립하고 민간이 운영하는 경우, 즉 민립-민영과 비교할 수 있는데, 민립-민영의 경우도 사회복지시설이면 예외 없이 정부보조금이 지급된다. 차이가 있다면 관립-민영은 위탁계약이라는 것을 통하여 사업을 평가하여 재계약 여부를 결정하는 통제장치가 있는데, 민립-민영은 위탁계약이라는 절차가 존재하지 않기 때문에 일부이지만 운영상 문제가 발생해도 행정적 처분 외에 운영권에 대한 통제가 불가능한 구조이다.

 

한국 사회복지관 운영체 현황은 어떻게 되는가?

6월 8일 기준으로 사회복지관은 473개이다. 이중 관립-민영(민간위탁)이 364개소, 관립-관영(지자체 직영) 28개소, 민립-민영이 81개소이다. 이를 다시 법인 형태별로 나누면 2/3 정도인 333개소가 사회복지법인이고 나머지는 사단법인, 학교법인, 협동조합 등 비영리 법인들이 운영하고 있다.

 

한국 복지서비스의 민간공급이 큰 비중을 차지하는 이유는 무엇이라고 생각하는가?

과거에는 정부가 복지에 예산을 충분히 사용할 능력이 없었다. 때문에 민간에 예산을 지원하는 방식으로 민간중심으로 복지서비스를 확대하게 되었고, 그러한 방식이 현재까지 이어져서 복지서비스에 민간공급이 큰 비중을 차지하게 됐다. 과거 민간이 가지고 있던 전문성도 필요했을 것이라 생각한다. 한편으로는 민간이 시설 서비스를 먼저 운영해왔고 이후 국가가 민간에 위탁하게 되었다.

 

사회복지시설의 민간위탁 과정에서 발생할 수 있는 문제는 어떠한 것들이 있는가?

민간위탁을 할 수 있게 되어있지만 관련 규정이 법에 없다. 종합복지관과 지역아동센터의 경우가 다르니 단일하게 법으로 규정할 수는 없다고 생각한다. 그래서 보건복지부 지침으로 가이드라인을 정해놓는다. 서울시는 자치법규 <서울특별시 사회복지시설 설치 및 운영에 관한 조례>로 규정하고 있는데, 이 또한 지역마다 천차만별이다. 민간에 시설을 위탁한 후에 민간기관과 지방정부가 협약서를 쓰는 것 또한 각각이 다르다. 한국사회복지관협회에서는 표준협약서를 만들어 제안하고 있다. 민간위탁 방식과 관련해 포괄적인 규정이 필요하다.

 

민간위탁의 문제는 제도의 문제를 넘어선 문제라는 생각이 든다. 예를 들어 민간위탁의 현장에서는 민간위탁 심의시 시설장의 배점을 일반적으로 20점 정도로 부여하고 있다. 그런데 일부 지자체는 시설장 배점을 심의에서 부여하는 것이 아니라 위탁이 선정된 후 시설장을 공개채용을 할 경우 가점을 주는 방식을 취하기도 한다. 이러한 상황에서 어느 것이 더 합리적이라고 말할 수 없다. 관점과 의지에 따라 다르게 볼 수 있다는 것이며 결국은 민간위탁은 제도의 문제라기 보다는 제도의 운용에 있어서 객관성, 합리성의 유지 여부가 가장 중요하다고 할 수 있다

 

지난해 ㅇㅇ복지관의 위탁심사 과정에서, 해당 복지관에서 오랜 기간 활동한 기존 관장을 다시 관장으로 지정하여 '시설장의 전문성'에서 높은 점수를 받고 새로운 법인이 선정되었다. 그렇게 새로운 법인이 사회복지시설을 수탁했지만, 실제 운영을 개시한 후 곧바로 관장을 교체하였다. 고용승계도 마찬가지이다. 고용승계를 위수탁 협약서에 명시하지만, 단 하루라도 근무했으면 고용은 하루라도 승계된 것이니, 이것을 제재할 아무 근거가 없다. 법인이 바뀌어도 고용승계를 한다고 협약서에 명시했지만 한 달 정도 운영하다가 직원을 다 내보내는 경우도 있다. 이렇게 위탁법인이 바뀔 때 고용승계가 안정적으로 이루어지지 못하는 경우가 많다.

 

민간위탁 심의위원회의 구성도 임명권한이 있는 지자체 단체장 마음대로 하기 쉽다. 마음먹고 악의를 품으려면 얼마든지 유착될 수 있다. 때문에 사회복지시설 위탁심사 과정에서 전문성과 적정성을 평가·심의하는 광역 단위의 위수탁 심사기구가 필요하다. 사회복지시설 심사평가원 정도로 이해하면 된다. 이러한 조직에서 압도적인 수의 민간위탁 기관을 제대로 심사하여 사회복지시설 운영의 투명성을 강화하는 역할을 해야 한다. 그 외에도 기존에 민관이 같이 참여하는 지역사회보장협의체, 지역사회보장위원회를 활용하는 것도 하나의 대안이다. 각론이기는 하지만 근원적으로 부실 법인의 진입을 차단하는 것이 중요하다. 따라서 시설의 위탁제도를 보완하는 것도 중요하지만 법인의 건실성을 유지하는 선작업이 필요하다. 이를 위한 방안이 현재 서울시가 실행 중인 법인인증제 이다.

 

민간위탁을 받으려는 법인의 입장에서의 어려움은 없는지?

법인부담금과 관련한 문제가 있다. 법인부담금을 많이 내서 책임성을 강화하고 시설의 재정 건전성을 높이려는 취지는 좋다. 하지만 전문성은 매우 높은데 돈이 없어 위탁신청을 하지 못하거나, 전문성은 부족하지만 돈이 많아 위탁선정이 되는 경우를 실제 현장에서 볼 수 있다. 파생되는 문제는 지자체 입장에서는 지자체 예산 부담이 적은 쪽을 선택하기가 쉽다는 것이다. 선정과정에서 돈을 많이 내는 곳이 유리해진다. 서울시에서는 법인부담금의 수준을 정해놓고 점수도 100점 만점 중 2점만 할애한다. 그럼에도 어느 한 군데에서 법인부담금 기준인 2천만 원보다 훨씬 많은 2억 원을 낸다면 더 유리할 것이라 생각된다. 기준을 정하는 것보다는 법인부담금 상한제를 두어 일정 금액 이상은 아예 못 내게 할 필요가 있고, 인력과 운영의 전문성, 건전성을 중심으로 측정하는 것이 필요하다고 생각한다.

 

말씀하신 문제들을 해결하고, 보다 투명하고 전문적인 사회복지시설 운영을 위해 무엇이 필요하다고 생각하는가?

이런 변화를 위해 근본적인 논의가 필요하다. 한국의 대표적인 대형 사회복지법인들이 사회복지시설 위탁을 기피하는 현상이 있다. 가장 일반적인 이유는 법인부담금을 1~2억 원 정도로 투자하는데, 감사, 지도점검, 평가, 재위탁 심의 등 정부의 통제가 너무 복잡하고 많다는 생각 때문이다. 그 자리에 상대적으로 영세하고 부실한 법인들이 진입하고 있는 상황이 우려되고 있다. 즉, 법인의 규모로 단순히 건실성 여부를 가늠할 수는 없지만 재정능력, 전문성, 책임성 등이 상대적으로 검증된 법인들이 빠져나가는 것은 민간위탁의 위기임에는 틀림없다.

 

한편으로는 이러한 변화에 따라 사회서비스원과 같은 공공조직이 적극적으로 들어서서, 공공성 강화와 투명성 강화를 달성할 수 있을 것이라는 이야기가 나온다. 이러한 현장의 변화에서 사회서비스원이 적극적으로 사회복지시설 운영을 맡아야 한다는 주장이다. 이제 현장이 동의 여부와는 무관하게 사회복지시설 운영체계의 전반적인 변화가 필요하고 이는 거스를 수 없는 흐름이 된 것은 사실이다.

 

현재 시범사업 중인 사회서비스원은 점차 확대될 것이다. 사회서비스원에 바라는 바는 무엇인가?

개인적으로 사회서비스원의 본래 취지가 잘 지켜졌으면 한다. 국가가 사회서비스를 직접 제공할 책임을 확대하고 공공성을 강화해야 하고, 사회복지 노동자의 고용안정성 또한 제고되어야 한다. 서울시 사회서비스원의 예를 들면, 종합재가센터에서 활동하는 요양보호사 전원이 정규직 월급제이다. 실제 돌봄서비스 근로시간이 적을 수밖에 없어 가동률은 70%이지만, 인건비는 100% 월급제로 지급한다. 이렇게 양질의 고용이 보장되는 만큼 양질의 서비스 제공이 되도록 노력해야 하는 과제가 있다. 특히 민간 시설과 경쟁이 아닌 민간시설에서 서비스를 제공하지 못하는 대상에게 집중적으로 서비스를 하여 공공성을 강화하는 역할을 한다. 아직은 미약하지만 시간을 두고 점차 사회서비스원의 영역을 확대해가면 효과가 있을 것이라고 생각한다.

 

현재는 사회서비스원이 지역마다 약간의 차이는 있지만 대부분 재가돌봄서비스와 보육(어린이집) 두 영역으로 집중하고 있는데, 과감하게 다양한 사회서비스 제공의 역할로 확장해나가야 한다고 생각한다. 일반 민간시장에서 할 수 없는 새로운 서비스도 개발하고 실험적으로 제공해, 차별성과 전문성을 높여야 한다.

 

서울 외 시범사업 지역인 대구·경남·경기의 경우 요양보호사가 시급제이다. 시간 단위로 급여를 받는다. 이 경우 일반적인 민간영역의 재가센터와 동일한 처우이다. 사회복지서비스의 질은 서비스 제공인력의 처우와 밀접한 관련이 있다. 간혹 사회적 문제로 이슈가 되는 요양보호사의 서비스 부실, 학대 등 퇴행적 행동은 개인의 문제도 있지만 근원은 양질의 인력 확보와 처우보장, 노동권 보호 등이 부실하기 때문에 발생하는 경우가 많다. 따라서, 시장기제가 작동하여 무한 경쟁으로 내몰린 돌봄서비스 시장의 생태계를 교정할 필요가 있다. 이러한 역할을 사회서비스원이 해야 한다. 일정 부분 예산 투여가 더 되더라도 민간과 경쟁하려고 하지 말고 공공성이 강한 사업 아이템으로 승부해야 한다. 기존의 민간시설의 역할을 빼앗아 오는 것이 아닌 공공만이 할 수 있는 공공의 역할을 찾아가야 할 것이라 생각한다.

 

21대 국회에 바라는 점이 있는지?

사회복지시설이 갖는 공공재적 성격을 고려해, 위탁과 관련한 현 규정을 복지부 지침 수준에서 법령으로 일정 부분 담아내야 한다고 생각한다. 물론 앞서 말한 것처럼 사회복지시설마다 차이가 크기 때문에 구체적으로 제시할 경우 운용상의 한계가 있겠지만, 사회복지시설 운영의 원칙을 세우고, 지방권력이 사회복지시설을 남용하지 못하도록 하는 장치가 필요하다고 생각한다. 현재와 같이 지역마다 시설 유형마다 달리 운영되는 것이 아닌 합리적 기준을 만들어야 한다. 그래서 수십 년간 풀지 못하는 민간위탁과 관련한 불필요한 갈등과 잡음들을 근원적으로 해소하는 방안이 이번 국회에서 논의되어야 한다고 생각한다.

 
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