[대선정책제안] ① 자치분권을 위한 헌법 개정

제안 배경 

우리나라의 지방자치제는 대부분 헌법의 바깥에서 결정되어 왔음. 헌법의 기본적 기능이 국가의 구성이라고 한다면, 중앙정부와 지방정부의 권한 분할의 문제는 헌법의 핵심적 규율 사항이어야 했으나, 군사정권 이래 우리 헌법은 지방자치제도의 개폐를 철저하게 중앙의 입법부인 국회에 맡겨두었음. 그러다 보니 지방자치는 형식에 그치거나 겨우 외형을 갖추었다 해도 조직권이나 재정권, 입법권 부분에서 독자적 권력을 확보하지 못 해서 결국 중앙정부에 종속되어 버리는 한계를 드러내 왔음.

 
자치와 분권에 입각한 개헌이 이루어져야 함. 개헌은 모든 민주주의와 주권실현의 바탕인 자치를 보장하고 확대하는 개헌이 되어야 함. 권력의 중앙집권화와 지역 간 불균형을 해소하며, 권력의 지역 분산 뿐만 아니라 그 주인인 주민의 자치권을 강화하고 실질화하는 개헌이 되어야 함.

제안 사항

1. 헌법 전문과 제1조 국가 정체성 조항을 신설해 ‘분권국가’임을 명시

• 헌법 전문에 ‘분권을 바탕으로’를 넣음.
• 제1조 제3항에 국가의 정체성에 ‘분권국가’임을 명시 : 분권국가는 중앙정부와 지방정부간의 권력분립이 중심과제이되, 그에 한정되지 않고 모든 권력은 수직적·수평적 분립을 바탕으로 구성되며 그 권력은 언제나 다른 기관 혹은 국민·주민들에 의해 감시되고 견제되는 국가형태를 의미함. 

2. 국가에 ‘지방정부’를 포함하고, 2단계 구조로 함 

• 새로 제정되는 헌법에서 “국가”는 정부와 지방정부를 포함하는 개념으로 함.
• 지방정부는 시·군·자치구와 도로 구분해 2단계 구조로 하되, 필요하면 법률로써 그 외의 지방정부를 둘 수 있도록 함.

3. 지방정부에 자치입법권과 자치재정권 부여

• 국회의 입법권을 열거하고, 그 외의 사무에 대해서는 국회와 지방정부가 입법권을 공유함.
  다만 지방정부는 법률의 정함이 있는 경우에는 그에 위반되지 않는 범위 내에서 입법권을 가짐.
  지방정부가 먼저 입법한 경우에는 국회가 당해 지방정부의 동의를 얻거나 국회 재적 3/5 이상의 찬성으로 달리 입법할 수 있음.
• 지방정부의 입법권은 도와 시·군·구가 경합해 행사함.
• 지방정부의 자치재정권을 보장하기 위해 재정조정제도를 도입함.
  상호 연대의 원칙에 따라 지방정부의 재정을 위한 공동재정 혹은 공동세제의 도입 가능성이 열림.
• 지방정부의 조직으로 자치의회의 설립을 의무화함.
  시·군·구의 경우 주민총회로 대체할 수 있음.
• 주민 또는 자치의회는 법률의 효력을 가지는 자치법률을 정할 수 있도록 함.
  다만 광역의 경우 1년 이상의 징역·금고형을 정할 수 없으며 기초의 경우 징역·금고 이상의 형벌을 정할 수 없음.
• 집행기관에 대해서는 자치정부가 자율적으로 정하도록 함.

4. 주민자치권을 기본권으로 신설

• 행정 등의 영역에서 국민의 권리와 역량을 강화하기 위해 주민자치권을 기본권으로 신설함.
• 주민자치권의 경우, 헌법재판소가 기본권으로서의 성격을 부정한 적이 있는 만큼 헌법에 명문규정을 두어 기본적 권리로서의 성격을 분명히 함.

5. 행정수도 조항 신설

• 행정수도 관련 조항을 별도로 신설해 행정수도의 법적 근거를 확보함.
  “대한민국의 수도는 세종특별자치시로 한다”라는 규정을 둘 수 있으나, 통일 기타 사정 변경에 의해 또 다시 행정수도의 위치를 조정하는 경우도 예상할 수 있는 만큼 이를 입법재량사항으로 해 필요에 따라 국회가 행정수도를 결정하도록 “법률로 정한다”고 함.

※ 위 자치분권을 위한 헌법 개정의 주요 내용은
    참여연대가 2018년 2월 27일 국회에 입법청원한 <대한민국 헌법 개정(안)>을 바탕으로 작성함.

[참여자치연대 정책자료] 자치분권을 위한 20대 대선 의제 제안

[참여자치연대 보도자료] 원문 보기/내려 받기