[토론회] “토건사업ㆍ행정체제개편 무리수가 지방자치 망치고 있다”
참여자치연대 15주년 맞아 ‘지방자치 개혁과제 기획토론회’ 개최
남기업 토지+자유연구소장 “부동산백지산탁제ㆍ토지임대형 개발해야”
안성호 한국지방자치학회장 ‘10대 지방분권 과제ㆍ지방분권 개헌’ 제시
참여자치지역운동연대(이하 ‘참여자치연대’)가 오늘(6/20) 오후 1시 30분, 참여연대 지하 느티나무홀(서울 종로구 통인동)에서 「2012 지방자치 개혁과제는 무엇인가?」라는 주제로 기획토론회를 가졌다. 참여자치연대 창립 15주년을 맞아 준비한 이번 토론회는 안성호 한국지방자치학회장(대전대 행정학부 교수), 박재율 균형발전지붕분권 전국연대 공동대표, 남기업 토지+자유 연구소장의 발표로 ‘[기획토론 1 – 지방재정 개혁과제] 토건공화국에 맞서는 지방자치’와 ‘[기획토론 2 – 지방자치 개혁과제] 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자!’ 라는 두 가지 주제를 다루었다.
‘[기획토론 1 – 지방재정 개혁과제] 토건공화국에 맞서는 지방자치’에서 첫 발표를 맡은 남기업 토지+자유 연구소 소장은 지방자치의 근간인 지방재정 악화의 원인으로 지역발전을 가장한 무분별한 토건사업을 지적했다. 이는 “자치단체장, 지방공사, 지방의회, 건설업자들에게 정치적ㆍ경제적 이익을 제공하기 때문”이라며, 이들을 “이익은 사유화하고 비용은 사회화하는 대표적인 집단”이라 규정했다. 남 소장은 “지방정부와 지방공사가 부동산 활황기 때에도 수익성을 앞세워서 개발 사업을 추진했을 뿐만 아니라, 부동산 침체기에도 빚을 내서 인위적 경기부양을 위해 무분별하게 토건사업을 벌여왔다”고 비판했다. 특히 ‘정치권(지자체단체장과 지방의회의원)과 개발공사(지방 도시개발공사)와 건설사 간의 유착관계’를 “토건복합체”라 부르며, 무리한 토건사업 추진을 막기 위해서 ‘토건복합체’ 해체를 위한 부동산 백지신탁제와 토지 불로소득을 원천적으로 환수하는 토지임대형 개발 방식을 해결책으로 제시했다.
남 소장의 발표에 대해 김홍철 환경정의 대안사회국장은 남 소장의 지적에 전반적으로 동의한다고 밝혔다. 그러나 김 국장은 “무리한 토건사업 추진이 지속ㆍ강화되는 이유를 지역적ㆍ경제적 이해관계로서만 바라보는 것은 해결의 내용과 방향을 너무 단순화하는 것은 아닌지 우려된다”며 “‘지역 차원의 개발동맹’이 국가 차원의 이해관계를 공유하며 서로 의존하고 있다”고 덧붙였다. 역설적으로 “지자체(장)의 역할이 강화되면서 수도권과 비수도권의 지역격차를 해소하기 위한 비수도권 지자체의 입장이나, 지역 상호간 경쟁에 놓인 자자체 입장에서 지속적인 개발사업 확대를 지역발전의 방식으로 추구하고 있다”며 “지역균형발전이 중앙정부의 지원, 지역개발의 필요성을 주장하는 지역의 토건세력들의 논리로 악용되고 있다”는 지적을 내놓기도 했다.
두 번째 토론자인 이광호 평화와 참여로 가는 인천연대 사무처장은 인천광역시가 시 재정위기 문제의 핵심을 “‘도시철도 2호선 건설비용문제와 2014년 아시아경기대회 관련 경비(경기장 등 건설비용)’를 감추기 위한 분식회계” 라고 밝혔다며, 월미은하레일사업, 민자터널사업,, 배다리산업도로사업, 검단장수도로사업 등과 인천 부평구 사례를 들었다. 이 사무처장은 형식적으로 운영되고 있는 주민참여예산제를 제대로 실시해서 시민들의 참여가 이루어져야 한다고 강조했다.
이어 이상석 순천참여자치시민연대 사무처장은 전남의 F1 사업의 예산낭비 사례를 들며, 사업성 자체가 불투명해 민자 투자유치가 저조함에도 결국 전남의 부담만 높여가며 무리하게 사업을 추진하고 있다고 비판했다.
‘[기획토론 2 – 지방자치 개혁과제] 대한민국 지방자치 이렇게 바꾸자!’의 첫 발제는 맡은 안성호 한국지방자치학회 회장(대전대학교 행정학부 교수)은 「한국의 지방분권과 굿 거버넌스의 과제」 라는 발표를 통해 선진한국의 분권․참여형 정체 구축을 위한 10대 지방분권 과제를 제시했다. 그 10가지 과제는 ‘1) 정치권 지방자치체제 개편방향의 교정 : 자치구 폐지, 시․군 합병 등 단일중심주의적 지방자치체제 개편 중단, 2) 주민참여제 확대: 대의민주주의와 참여민주주의의 결합, 3) 지방자치단체의 집행부와 의회 간 권한의 균형화, 4) 시․군․자치구의 단체장과 의회의원의 정당공천제 유보, 5) 승자독식의 다수결민주주의 극복과 권력공유의 협의민주주의 수용, 6) 다중심거버넌스(polycentric governance) 관점의 읍․면․동 분권과 주민자치 활성화, 7) 세입자율권 확충을 통한 지방자치단체 간 적정경쟁을 유도하는 재정연방주의의 확립, 8) 보충성원칙에 기초한 정부간관계(IGR) 구축, 9) 지역대표형 상원의 창설을 통한 양원제 국회 도입, 10) 지방분권형 헌법개정’ 등이다. 또 지방분권형 새 헌법에 포함되어야 할 지방분권 관련조항 9개항도 함께 제시했다.
안 교수는 “1991년 30년 만에 지방의회가 부활된 이후 20년 동안 역대 정부는 지방분권을 주요 국정과제로 삼아 추진해왔지만, 지방에 대의민주제가 부활된 것 이외에는 중앙집권적 제도와 관행에서 크게 벗어나지 못했다”고 평가하며, “지난 10년 사이에 지방재정자립도가 10% 이상 하락하고 시ㆍ군ㆍ구 합병을 위주로 한 특별법을 제정하는 등 재중앙집권화가 획책되고 있다”며, 지난 4월 13일 서울시와 6개 광역시의 74개 자치구․군의회를 전면 폐지하고 광역시의 구청장․군수를 임명제로 전환할 수 있도록 규정한 지방행정체제개편추진위원회의 자치제도 개편안 의결에 대해 강하게 비판했다.
안 교수는 “대도시 자치구ㆍ군 폐지는 지방의원 한 사람이 대표하는 주민 수를 현재 1만3천4백 명에서 1만8천8백 명으로 증대시켜 정책의 공정하고 신중한 심의와 결정, 다양한 주민이익의 고른 대변, 행정의 대응성 등 대의민주주의 가치를 손상시킨다”며 이는 “지자체를 주민으로부터 더 멀리 격리시켜 주민참여를 더욱 위축시킨다”고 지적했다. 또 “지방자치단체의 존폐와 정체성에 대한 결정은 반드시 주민투표를 거쳐야 한다”며 “더 이상 해당 주민의 의사와 관계없이 중앙정부의 일방적 결정으로 74개 자치구․군을 일거에 폐지하고 시․군 합병을 강제하는 중앙집권화 폭거가 자행되어서는 안 된다”고 밝혔다.
또 지방분권과 함께 참여민주주의 활성화를 위해서 주민발안제와 주민투표제로 전면 전환 뿐 아니라, 재정주민투표제와 의무적 주민투표제의 도입도 필요하다고 강조했다. 또한 읍ㆍ면ㆍ동 기능전환과 통폐합의 문제를 지적하며, ‘동네자치’와 ‘온라인 소통’의 중요성도 강조하기도 했다.
[기획토론 2]의 두 번째 발표자로 나선 박재율 균형발전지방분권 전국연대 공동대표는 ‘1) 지방분권 헌법개정, 2) 자치입법권의 강화, 3) 과세자주권 등 재정분권 실현, 4) 중앙행정권한의 지방이양 및 특별지방행정기관의 기능 이관, 5) 분권형 광역지방행정과 근린형 주민자치를 위한 지방행정체제 개편, 6) 기초자치단체장과 기초지방의회의 정당공천 폐지와 선거관여 금지, 7) 자치경찰제의 실시와 교육자치 실현’ 등 모두 14가지의 자방분권 정책과제를 제시했다. 더불어 차기 정부가 지방분권을 국정의 핵심 의제로 하는 분권 자치형 정부를 창출하고 실행할 수 있는 운동을 전개하자고 제안하기도 했다.
[기획토론 2] 토론에서 이기우 인하대학교 법학전문대학원 원장은 지난 4월 13일 지방행정체제개편추진위원회가 표결을 통하여 졸속으로 처리한 ‘자치구 폐지’에 대해 비판하며, 추진 논거 5가지에 대해 “지방자치를 척살하려는 무모한 결정”이라 혹평하며 조목조목 반박했다. 통합 창원시와 통합 여수시 사례와 제주특별자치도에서 기초자치단체 부활 주장 등을 들면서 ‘통합으로 덩치만 키우면 좋아진다는 막연한 환상은 벗어나야 한다’ 고 지적하며, ‘프랑스의 100배, 스위스의 70배가 넘는 세계 최대 규모의 지방자치단체를 꾸리고 있는 우리나라의 지방행정이 효율성이나 경제성 측면에서 더 높다고 볼 수 있는지 의문’이라고 밝혔다. 이 원장도 지방분권 개헌의 필요성을 주장했다.
참여자치지역운동연대 공동집행위원장이기도 한 조유묵 마창진참여자치시민연대 사무처장은 “분권형 광역지방행정과 근린형 주민자치가 가능한 분권형 지방행정체제개편이란 방향에서 추진되어야 한다”며 “과정과 절차에 있어서도 주민의 동의와 합의를 바탕으로 주민투표로 결정해야 한다”고 주장했다. 통합 창원시 사례에서도 알 수 있듯 행정구역 통합은 일방의 통합 건의가 아니라 통합대상 지역 주민의 동의와 합의 속에서 자율적으로 추진되어야 하고, 통합시 명칭과 통합청사 건립 유무, 위치 등 통합 후 갈등의 소지가 있는 사안에 대해서는 사전 결정을 통해 주민들이 선택, 결정할 수 있도록 해야 한다는 것이다.
참여자치연대는 이번 토론회를 통해 논의된 지방자치 개혁과제를 정리해 19대 국회에서 지방자치 개혁을 관철하기 위해 여야 정치권 정책 간담회와 입법청원을 추진할 계획이다.
참여자치연대는 참여ㆍ자치ㆍ분권ㆍ연대의 정신을 바탕으로 지역운동을 벌이는 전국 시민사회단체들의 상설적인 연대체로 시민사회의 연대를 활성화하고 지역사회 나아가 한국사회의 민주적 발전 및 지역운동단체의 발전에 기여하고자 지난 1997년에 결성되어 올해로 창립 15주년을 맞았다. 현재는 참여연대를 비롯한 전국의 대표적인 18개 시민단체가 함께하고 있다.
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