전력지원으로 북한이 핵을 포기할까? (Michael E. O’Hanlon, 2005, 7, 18)

전력지원으로 북한이 핵을 포기할까?

(Is Electricity to North Korea Enough?)

마이클 오한론

한국과 북한, 미국, 중국, 일본, 그리고 러시아는 1년 만에야 6자회담의 1라운드를 준비하고 있기 때문에, 북한의 핵폐기라는 핵심 문제의 진전을 희망할 만하다. 미 정보국의 판단으로 대략 8개의 핵무기를 보유하고 있는 북한이 핵무기를 포기할 경우, 한국은 엄청난 양의 전력을 제공하겠다고 최근에 제안한 바 있다. 미국은 유인책에 대해 명시하고 있지 않지만, 한국의 제안에 만족하는 듯하고, 만약 북한이 핵확산방지조약과 미국 및 남한과의 유사 협약을 준수한다면, 북한에 대해 안전 보장을 제공할 것을 약속했다. 부시 미국 대통령도 최근 김정일 위원장에 대한 적개심을 덜 드러내는 것에 주의하고 있다.

이 모든 것을 감안해도, 승산은 여전히 성공적인 협상 타결에 있지 않다. 북한의 문제는 전력 문제를 넘어서는 것이다.; 먼저, 북한의 경제는 여전히 80년대 규모의 고작 반에 지나지 않는다. 이런 상황 때문에, 관대하고 진지하지만 스탈린 국가(북한의 공산독재정권)의 총체적인 빈곤의 단 한 가지 측면만을 해결해 줄 수 있는 한국의 제안에, 북한이 과연 최고의 협상 수단인 핵무기를 맞바꾸려 할지는 의심스럽다.

북한은 강경한 자세로 협상하거나 심지어 핵포기를 거부할 경우에도 커다란 대가를 치르지 않을 수 있다고 생각하는 듯하다. 따라서 북한은 남측의 제안에 대부분 동의하더라도 몇 가지 더 많은 이득을 요구할 뿐 아니라, 고농축 우라늄 프로그램의 보유를 고수할 지도 모른다. (특히 중국와 한국은 북한이 그러한 계획 사업을 가지고 있다는 미 정보부의 주장을 믿지 않기 때문이다.) 결국, 중국과 한국은 북한의 핵을 선호하지 않지만 그것에 익숙해져 받아들일 것 같다 – 또한 한반도의 불안 또는 전쟁보다는 그것을 선호하는 듯하다. 미국의 군사적 선택은 극도로 제한되어 있기 때문에 – 북한을 침공할만한 좋은 명분도 부족하고, 미국은 이라크와 아프가니스탄에 과잉 집중되어 있기도 하고, 한국은 그 어떤 전쟁에도 가담하길 꺼리고 있는 상황 탓에- 북한은 아마도 협상이 또 실패하더라도 침공을 두려워하지는 않을 것이다. 또한 북한은 큰 경제적 반향을 두려워 할 것 같지 않다. 예를 들어 일본은 재일교포의 대북송금에 대한 제재를 준비할 수 있어도 중국과 한국은 그러지 않을 것이기 때문이다.

여전히 협상을 위한 기초적인 접근에 있어, 핵심 문제는 북한 정권의 성격이라는 인식이 빠져 있는 것이다. 확실히, 부시 행정부는 김정일의 공산독재 정권이 핵 위기의 근본적인 원인이라는 것에 동의할 것이다. 하지만 부시 대통령은 좀 더 실용적으로 북한의 주요한 구조적 변화를 촉구하기보다는 이 정권을 교체하려는 비현실적인 발상을 품고 있는 듯하다.

북한은 베트남과 중국이 지난 사반세기 동안 점차적으로 경제와 심지어 정치까지 자유화하고 군사력을 감축하면서 인권을 향상시켰던 길로 들어서야 할 필요가 있다. 이 모든 것은 정확히 사회주의 체제 안에서조차 할 수 있다. 만약 북한이 그렇게 할 의지가 있다는 것을 입증한다면, 미국의 무역 제재 해제 뿐만 아니라, 6자 회담의 다른 5개 참여국들과 유럽연합 및 세계은행으로부터의 폭넓은 경제 원조 제공 등 국제사회는 전력 제공과 안전 보장 이상을 할 수가 있다.

물론, 김정일 위원장이 그러한 개혁을 받아들이기는 어려울 것이다. 루마니아의 사례는 의심의 여지 없이 김정일에게 부담이 될 것이다: 김정일 위원장은 차우세스쿠 (독재자)가 스스로 통제할 수 없었던 개혁의 제어를 풀어주면서 겪었던 비참한 운명을 똑같이 겪게 될까봐 분명히 두려워할 것이다. 그렇기 때문에 구조적인 개혁을 도모하기 위한 그 어떤 노력에도, 북한이 협조할 경우에는 당근을, 그렇지 않을 경우에는 특별히 다자간 경제 제재라는 믿을만한 협박 등의 채찍이 요구된다. 현상태 유지는 지속 불가능해져야 한다. 김정일 위원장은 협상을 택하든가 아니면 심각한 경제적 어려움을 가져올 대치의 위험을 택하도록 해야 한다. 절대로 그가, 10년 전 국제 경제학 연구소의 마르쿠스 놀랜드가 썼던 표현에 대로 “얼렁뚱땅(muddling through)” 넘어가도록 내버려둬서는 안된다.

하지만 결국은, 한국의 새로운 협상 제안이 한계가 있다 해도, 조심스럽게 낙관할 여지가 있다. 남한의 전력 공급은 참으로 큰 당근이다. 그리고 북한은 그 큰 유인책에 ‘아니다(NO)’만을 외친다면, 현재 대결 국면을 두려워하는 국가들마저 왜 그들이 북한에 대한 강압책을 거부하는 지를 미국의 강경파들에게 말하는 것이 점정 어렵게 된다는 것을 깨달아야 한다.

(원문 출처: 브루킹스 연구소)

Is Electricity to North Korea Enough?

Time Asia, July 18, 2005

Michael E. O’Hanlon, Senior Fellow, Foreign Policy Studies

Michael E. O’Hanlon

As the two Koreas, the U.S., China, Japan and Russia prepare for the first round of six-party talks in more than a year, there is reason to hope for progress on the core issue of denuclearizing North Korea. South Korea has recently offered to provide huge amounts of electricity if Pyongyang will give up its nuclear arsenal, now estimated by U.S. intelligence at roughly eight weapons. The U.S. has been less specific about incentives, but seems comfortable with the South Korean offer, and has promised security assurances to North Korea if it comes into compliance with the Nuclear Nonproliferation Treaty and similar agreements with the U.S. and South Korea. U.S. President George W. Bush has also made a point of voicing less hostility to the Kim Jong Il regime of late.

All that said, the odds are still against a breakthrough deal. North Korea’s problems go way beyond electricity; for a start, its economy is still only about half its 1980s size. That makes it doubtful that it will trade in its best bargaining chip—nuclear weapons—for a South Korean offer that, while generous and serious, nonetheless addresses only one aspect of the Stalinist state’s overall needs.

Moreover, Pyongyang probably doubts it would pay a large price for bargaining tough or even refusing in the end to denuclearize. So North Korea might agree to most of South Korea’s proposal but ask for a few more benefits, while also insisting on retaining its uranium-enrichment program (especially because Beijing and Seoul are not convinced by U.S. intelligence that North Korea even has such a project). After all, China and South Korea may not like North Korea’s nuclear arsenal but they seem to be getting used to living with it—and prefer it to instability or war on the peninsula. Since America’s military options are exceedingly limited—by the lack of any good targets to strike in North Korea, by overcommitment of U.S. forces in Iraq and Afghanistan, by Seoul’s unwillingness to participate in any war—North Korea probably does not fear an attack if negotiations fail again. Neither does it likely fear major economic repercussions. Tokyo might be prepared to consider new sanctions of its own, for example, on monetary remittances from North Koreans living in Japan, but China and South Korea probably would not.

Still missing from the basic approach to negotiations is any sense that the core problem here is the nature of the North Korean regime. To be sure, the Bush Administration would agree that Kim’s Stalinist government is the fundamental cause of the nuclear crisis. But Bush seems to entertain unrealistic ideas about replacing that regime, rather than more pragmatically trying to prod it into undertaking major structural change.

North Korea needs to move the way Vietnam and China have in the past quarter-century—gradually liberalizing their economies and even their politics, cutting back on military forces, improving human rights. All these things clearly can be done even within a communist system. If Pyongyang proves willing to do so, the international community can go well beyond electricity deals and security assurances, offering broader packages of development assistance from the other five participants in the six-party talks, the European Union and the World Bank, as well as lifting U.S. trade sanctions.

Of course, it will be hard to get Kim to undertake such reforms. The Romanian example undoubtedly weighs on him: Kim would certainly fear suffering the same bitter fate that Ceausescu experienced if he unleashes reforms he cannot control. That is why any effort to promote structural reform requires not just major carrots if Pyongyang cooperates, but sticks, particularly the credible threat of multilateral economic sanctions, if it does not. The status quo must be made unsustainable. Kim must be forced to choose cooperation or risk a confrontation that would impose an economic noose around his country’s neck. He must not be allowed to keep “muddling through,” in the words that Marcus Noland of the Institute for International Economics used a decade ago.

But on balance, even if the new South Korean negotiating proposal has its limitations, there is room for guarded optimism. Seoul’s electricity offer is indeed a big carrot. And Pyongyang should realize that if it keeps saying no to big incentives, even those countries that presently fear confrontation will have an increasingly hard time telling American hard-liners why they refuse to contemplate coercion against the North.