발간자료 의정감시센터 공직선거(법) 자료집 2021-12-23 940

[토론회] 2016총선넷 유죄 판결을 통해 본 공직선거법, 무엇이 문제인가?

유권자 표현의 자유 침해하는 선거법 개정, 시급합니다!

법원, 합헌적 법률해석 통해 국민의 자유와 권리 보장했어야

<공직선거법 개정 방향 모색 토론회 – 2016총선넷 유죄 판결을 통해 본 공직선거법, 무엇이 문제인가> 개최

△2021. 12. 23. 공직선거법 개정 방향 모색 토론회 현장, 왼쪽부터 조영호, 유성진, 김종철, 김선휴 ⓒ참여연대

오늘(12/23) 오후 2시, 국회의원회관 제1세미나실에서 참여연대가 주관하고 국회의원 김영배, 장경태, 이은주가 공동주최하는 <공직선거법 개정 방향 모색 토론회 – 2016총선넷 유죄 판결을 통해 본 공직선거법, 무엇이 문제인가> 토론회가 열렸습니다. 이번 토론회는 <2016총선넷>의 유죄 확정 판결을 톺아보며 ‘유권자 수난사’가 반복되는 선거법 피해 실태를 짚어보고 그 해결책과 대안을 제시하는 동시에 입법적 개선을 촉구하는 자리가 되었습니다.

사회는 유성진 의정감시센터 소장(이화여대 스크랜튼학부 교수)가 맡았고, 김종철 연세대 법학전문대학원 교수, 조영호 서강대 정치외교학과 부교수가 발제했습니다. 토론에는 김선휴 당시 <2016총선넷> 변호인(법무법인 이공), 신정섭 숭실대 정치외교학과 교수, 이재묵 한국외대 정치외교학과 교수, 김용권 중앙선거관리위원회 법제과장이 함께 했습니다.

김종철 연세대 법학전문대학원 교수는 유권자의 후보자비판을 과잉규제하는 나라가 민주공화국일 수 있느냐라는 질문을 던지며, 법원이 유권자의 정치적 표현을 광범위하게 규제하고 있는 선거법을 기계적이고 과도하게 형식적으로 해석, 적용하고 있다고 지적했습니다. 선거법의 해석과 적용에 있어 원칙이 자유와 권리의 보장이며 그에 대한 제한은 예외이고 의심스러울 때는 자유에 유리하게의 원칙이 철저하게 관철”되는 합헌적 법률해석이 원칙이 되어야하며, 법관은 헌법의 정신에 최대한 부합하도록 선거법을 엄격하게 해석할 의무를 부담한다고 강조했습니다.

김종철 교수는 총선넷 판결의 법률해석 및 적용에 대한 비판적으로 검토했습니다. 첫째, 법원이 총선넷의 기자회견이 기자회견을 내세웠을뿐 집회에 해당한다고 보고 선거법 제103조 제3항을 위반했다고 본 것에 대해서, 선거기간 중 포괄적 집회를 금지하는 선거법 제103조 제3항의 경우 집회나 모임의 성격에 따른 유형화를 통해 규율하기 위한 것이지 모든 집회를 포괄적이고 획일적으로 규제하는 것이 아니라며 법원이 해당 조항의 법리를 오해하고 있다고 지적했습니다. 즉 ‘그 밖의 집회나 모임’란 앞서 제시된 ‘향우회, 종친회, 동창회, 단합대회, 야유회’ 같은 집회나 모임의 성격에 준하는 것으로 봐야한다는 것입니다. 둘째, 민주공화국에서 선거시기 유권자들은 의견소통을 통해 자신의 의견을 형성하는 것이 원칙임에도 확성기 또는 게시 등의 방법을 광범위하게 제한해 형벌구성요건으로 삼는 것 자체가 위헌이라고 보았습니다. ‘선거에 영향을 미치는 행위’ 또한 민주공화국에서 권장될 사안이지 반헌법적인 규제대상이 될 수 없다고 비판했습니다. 이것들을 형벌구성요건으로 삼는 것 자체가 위헌적이라며 위헌법률심판 제청을 제기하는 것이 법원의 의무라고 덧붙였습니다. 김종철 교수는 이번 대법원 판결이 선거법상 과도한 정치적 표현의 자유 제한으로 인해 정치적 억압이 계속되는 현실을 만든 것에 유감을 표하며, 이러한 문제는 근본적으로 입법을 통해 해결해야 한다며 국회의 역할을 강조하며 발제를 마무리했습니다.

두 번째 발제를 맡은 조영호 서강대 부교수는 한국의 선거품질에 대해 민주화와 함께 크게 발전하였으나 2005년 이후 정체되고 있으며, 2012년 대선에서 국정원의 댓글개입 사건 등으로 크게 낮아진 다음 복원되었음에도 더 이상의 발전을 보여주지 못하다며, 한국선거민주주의가 일종의 유리천장에 갇혀 있다고 평가했습니다. 그 이유로 네 가지를 제시했습니다. 첫째, 전반적으로 한국의 민주화는 민주적 제도와 형식을 갖추는 데 노력해왔지만 그 내용인 자유화를 향한 개혁에 소홀했고, 둘째, 한국 민주화 과정이 군부지도자들과 정치엘리트 간 타협으로 마무리되고 이는 현재 양대 정당의 카르텔화 되어 새로운 세력의 자유로운 도전을 차단하고 있으며, 셋째, 한국이 강력한 중앙선관위를 가지고 있는 것이 선거발전에 기여한 동시에 현행 선거체제를 유지하는 보수적인 기능을 하기 때문이고, 넷째, 문화적 차원에서 자유화가 중요한가에 대해 공감대가 부족하다는 점 등이 선거에 있어 자유화의 발전과 운동의 걸림돌이 되고 있다고 분석했습니다. 이같은 분석을 토대로 조영호 교수는 한국의 선거민주주의는 여전히 규율화된 체제이며, 자유민주적 선거라고 보기 어렵다고 비판하며, 궁극적으로 한국민주주의의 발전을 저해하고 있다고 비판했습니다.

첫 번째 토론자인 김선휴 변호사는 국회는 유권자들의 선거운동이나 표현의 자유를 보장하는 선거법 개정에는 전혀 나서지 않고, 법원은 재판을 통해 유추해석과 확장해석을 피하고 선거법의 위헌성을 감쇄하기는 커녕 가중시키고 있다고 비판했습니다. 그리고 현행 선거법의 두 가지 차별적 측면을 조명했습니다. 첫째, 애초 후보자간의 경쟁과열로 인한 부정행위나 폐해를 방지하고, 후보자간 경제력 차이에 의한 불평등을 완화하기 위한 목적으로 선거법 규제가 정당화되었다는 것을 고려할 때 규제의 필요성은 후보자와 정당에게 더욱 크게 존재하지만, 규제의 범위와 규제 강도는 유권자에게 훨씬 크게 작동한다는 것입니다. 둘째, 2011년 헌법재판소의 한정위헌결정 이후 현행 선거법은 동일한 취지와 주장을 펼치고 있더라도 매체와 공간이 오프라인인지 온라인인지에 따라 그 허용 여부에 대해서 완전히 상반된 규율을 하는 것은 지나치게 형식적이고 기교적인 구분이라는 것입니다.

그렇기 때문에 선거법 개정 방향은 다음 두 가지 방향에서 이뤄져야 한다고 제안했습니다. 첫째, 정치인들이 포괄적인 선거운동 규제를 피할 수 있는 조항으로 활용하는 선거법 제58조 제1항 단서 제4호인 ‘통상적인 정당활동’처럼 유권자나 시민사회단체 활동 또한 선거법상 ‘선거운동’으로 보지 않도록 조항을 마련하고, 선거와 공천에 관한 의사 표시들을 선거운동으로 보지 않는 적극적인 해석사례를 쌓아가야 하며, 둘째, 선거운동에 대한 전반적인 규제 자체가 상당부분 축소, 폐지되어야 하는데 그 방향은 기간제한의 완화 내지 상시 가능한 선거운동방법의 확대, 특히 유권자들이 오프라인에서 할 수 있는 선거운동방법의 확대가 필요하다는 것입니다. 나아가 선거일 전 180일부터 오프라인에서의 표현행위에 대한 포괄적인 금지와 제약을 가져오는 공직선거법 제90조 제1항 등 이른바 선거에 영향을 미치게 하기 위한 탈법적 선거운동의 규제조항들은 전반적으로 모두 폐지 내지 축소되어야 한다며 토론을 마무리했습니다.

두 번째 토론자인 신정섭 숭실대 교수는 정치학적 측면에서 선거법 개정의 당위성과 개정 방향에 대해 토론했습니다. 첫째, 현행 선거법이 자유민주주의에서 시민들의 가장 기본적인 권리이자 핵심 요소인 자유를 제한하고 있다고 지적했습니다. 자유는 선거의 목적인 반면 공정은 목적을 보장하기 위한 수단이라고 보아야 하며, 선거운동의 자유를 보장하면서 생기는 개인 간의 정치적 불평등은 자유라는 민주주의의 근본적인 가치를 구현하기 위하여 불가피하다고 보았습니다. 둘째, 국민의 기본권이 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위해 아주 심각하고 중요한 상황에서만 제한할 수 있는데 시민들이 선거운동을 통해 지지나 거부의 표현을 자유롭게 하는것이 위 같은 사항을 위해하는 것인지 매우 회의적이라는 것입니다. 셋째, 시민들의 청치참여는 민주주의 정치체제의 가장 중요한 요소인데 선거법은 이런 시민들의 정치참여를 가로막고 있다고 비판했습니다. 넷째, 국민들과 전문가 모두 선거법이 좀 더 시민들의 자유를 확대하는 방향으로 개정해야 한다는 의견이 수도 없이 제기되었고 현재의 선거법을 지지하지 않는다고 지적했습니다. 다섯째, 민주주의가 정착되고 발전한 국가 중 일본을 제외하고 한국과 같이 규제적이고 제한적인 선거운동 법규가 존재하는 곳이 없다고 비판했습니다. 대부분의 나라에서는 선거운동 자체를 규제하는 것이 아닌 대부분 선거운동 비용을 규제하는 것으로 관리하고 있다고 덧붙였습니다. 신정섭 교수는 선거법이 복잡하고 이해하기 어려워질수록 선거참여자와 일반 시민 모두 합법적인 선거운동이 무엇인지 직관적으로 알기 어려우며, 선거운동 행위의 위법성을 법집행기관의 해석에 절대적으로 의존하게 만들고 있다고 비판하며, 선거법이 일반 시민들도 쉽게 이해하고 판단할 수 있도록 단순하고 쉽게 개정되어야 한다고 제언했습니다.

세 번째 토론자인 이재묵 한국외대 교수는 한국의 선거법이 지나치게 규제 중심적인 나머지 선거 공정성 확립이라는 본래 취지 구현을 넘어 헌법에 보장된 정치활동의 자유를 과하게 침해하고 있다는 주장은 결코 새로운 얘기가 아니라고 했습니다. 앞으로 선거법 개정 논의가 나아가야 할 방향은 민주공화국으로서 대한민국의 가치 구현을 위한 가장 중요하고 우선되어야 할 가치가 무엇인지에 있다고 보았습니다. 선거 질서의 유지, 정당 및 후보자 간 경쟁의 공정성을 담보하는 것과 국민의 정치적 자유를 보장하는 것 중에 어떤 가치가 상처를 입었을 때 우리 사회가 더 큰 손실을 입게될 것인가를 고려해야 한다고 제언했습니다.

네 번째 토론자인 김용권 중앙선관위 법제과장은 변화하는 시대 흐름에 부응하여 선거운동의 자유를 확대하고 유권자의 정치적 참여를 보장하는 방향으로 정치관계법을 개정하고자 노력하고 있다고 했습니다. 선거법 제90조가 ‘유추’되는 경우까지 ‘선거에 영향을 미치게 하기 위한’ 것으로 간주해 적어도 제90조와 제93조에 관한한 선거관리위원회가 운용을 어떻게 하더라도 논쟁적일 수밖에 없어 표현의 자유를 제한하게 된다며 선거법 개정의 필요성을 강조했습니다.

토론회에 참여한 발제자 및 토론자 일동은 모두 국회가 선거법을 개정하는 것이 급선무라고 입을 모았습니다. 이에 유성진 참여연대 의정감시센터 소장은 내년 상반기 대통령선거와 지방선거를 앞두고 있는만큼 국회가 서둘러 논의해 공직선거법 개정으로 유권자 표현의 자유를 보장해야 한다며 토론회를 마무리했습니다. 참여연대는 국회에 관련 공직선거법 개정안을 입법 청원하는 등 유권자 표현의 자유를 보장하기 위한 활동을 꾸준히 해나갈 예정입니다.

보도자료 [원문보기/다운로드]

토론회자료집 [원문보기/다운로드]

공직선거법 개정 방향 모색 토론회

– 2016총선넷 유죄 판결을 통해 본 공직선거법, 무엇이 문제인가

일시 및 장소 : 2021년 12월 23일, 오후 2시~오후 4시 | 국회의원회관 제1세미나실
*방역 지침에 따라 장소가 변경될 수 있습니다.
프로그램
- 사회 : 유성진 (참여연대 의정감시센터 소장, 이화여대 스크랜튼학부 교수)
- 발제
  - ① 2016총선넷 법원 판결을 통해 본 공직선거법 법리적용의 문제점 / 김종철 (연세대 법학전문대학원 교수)
  - ② 한국 선거의 자유화를 위한 제언 / 조영호 (서강대 정치외교학과 부교수)
- 토론
  - 김선휴 (2016총선네트워크 변호인/법무법인 이공)
  - 신정섭 (숭실대 정치외교학과 교수)
  - 이재묵 (한국외대 정치외교학과 교수)
  - 김용권 (중앙선거관리위원회 법제과장)

공동주최 : 국회의원 김영배 · 장경태 · 이은주
주관 : 참여연대
문의 : 참여연대 의정감시센터 (02-725-7104, aw@pspd.org)