의정감시센터 유권자운동 2022-03-02   5156

[공약평가] 20대 대선 후보 공약 평가 – ② 선거제도 개혁, 정치 개혁 분야

선거개혁

정치・사법・행정 분야 공약을 평가해야 하는 이유

대통령 후보의 공약에서 가장 중요한 분야 중의 하나가 대통령이 되면 정부를 어떻게 운영할지, 권력기관을 어떻게 개혁할지에 대한 공약입니다. 한국사회의 미래 비전이라할 수 있는 개헌에 대한 입장, 정치개혁과 사법개혁에 대한 입장 또한 반드시 확인되어야 할 공약입니다. 본 이슈리포트에서는 각 후보자들이 제시한 개헌과 정부운영, 정치개혁과 국회개혁, 검찰 및 공수처, 경찰과 국정원 등 권력기관과 관련된 공약, 사법부와 반부패공약을 개혁성과 구체성을 기준으로 서로 비교해서 평가했습니다.

* <20대 대선 정치・사법・행정 분야 공약 평가> 이슈리포트에서 자세히 보기 (클릭)

세부 정책 평가

  1. 개헌과 정부운영 방안 분야
  2. 선거제도 개혁, 정치 개혁 분야
  3. 국회 개혁 분야
  4. 입법⋅행정⋅사법에서의 시민참여 확대 – 국민발안제, 국민소송법, 국민참여재판
  5. 검찰개혁 분야 – 공수처, 수사기소분리, 수사체계 관련 포함
  6. 경찰 개혁 분야
  7. 국정원 개혁 분야
  8. 사법부 개혁 분야 – 법원, 헌법재판소, 법조 등 포함
  9. 공직윤리/반부패- 정보공개, 공익제보 포함

2. 선거제도 개혁, 정치 개혁 분야

1) 공약의 배경과 필요성 

  • 소선거구제와 비례대표로 국회의원을 선출하는 현행 국회의원 선거제도는 유권자의 표심을 제대로 반영하지 못하고 거대 양당에게 유리하게 작용한다는 문제가 큽니다. 학계와 시민사회는 오랜시간동안 선거제도 개혁을 요구해 왔습니다. 지난 20대 국회에서 국회의원 선거제도의 비례성을 강화하기 위해 연동형 비례대표제 도입이 논의되었지만, 결국 준연동형 비례대표제가 도입되었습니다. 이마저도 선거가 임박해오자 거대 양당인 더불어민주당과 미래통합당(현 국민의힘)이 비례대표국회의원 선출용 위성정당을 창당하여, 가까스로 합의된 선거제 개혁의 취지를 크게 훼손해 21대 국회의 불비례성이 20대에 비해 전혀 개선되지 않았습니다. 지방의회 선거제도의 불비례성은 더욱 심각합니다. 비례성 강화를 위해 4인 선거구를 획정하더라도 거대 양당이 장악한 지방의회가 이를 2인 선거구제로 쪼개, 거대 양당의 지방의회 독식 연장을 가능케하고 있는 실정입니다.
  • 유권자의 다양성을 반영하지 못한 채, 서울 중심의 5~60대 남성이 국회와 지방의회를 독식하고 있는 현상을 바꾸기 위한 선거제도 개혁도 필요합니다. 여성 할당제 노력 규정을 의무 규정으로 바꾸고, 만 16세로 하향된 선거권과 피선거권을 실질적으로 행사하기 위한 이들의 선거운동, 정당 내 정치활동을 보장해야 합니다. 무엇보다 유권자들이 선거시기만 되면 후보자에 대한 의견을 피력할 수 없도록 하는 선거법의 각종 독소조항을 폐지하고, 실질적인 투표시간을 보장해야 소위 ‘민주주의의 꽃’이라는 하는 선거가 유권자의 축제로 자리잡을 수 있을 것입니다. 
  • 이에 국회의원 선거와 지방의회 선거에서 비례성을 보장하고, 대표성을 확보하기 위한 선거제도 개혁 방안에 대한 논의가 이번 대선에서 이뤄질 필요가 있습니다.

2) 후보별 공약 비교표 (클릭하면 크게 보입니다)

3) 후보별 공약 평가

더불어민주당 이재명 후보

  • 비례대표를 확대하겠다는 공약은 선거제도의 비례성을 보장하기 위한 일부분임. 이마저도 비례대표를 얼마나, 어떻게 확대하는지 등의 구체성도 결여되어 있음. 온전한 연동형 비례대표제 도입 같은 비례성 보장을 위한 선거제 개혁에 대한 공약 없이 위성정당 금지만이 공약인 점은 변죽만 울리는 것으로 개혁성이 부족함. 지방의회 선거구 획정에 있어 2인 선거구를 제한하고, 득표수에 따른 기초의회 의석 배분 추진을 공약한 점은 긍정적임. 다만 제시된 대부분의 공약들은 그동안 학계와 시민단체에서 이미 여러 차례 제기된 것으로 원내 제1당인 더불어민주당이 관련 법률 개정을 통해 실천할 수 있었음에도 이행하지 않았던 것들로 약속이 현실화될지는 미지수임. 
  • 공무원·교원의 근무 외 시간 동안 직무와 무관한 최소한의 정치활동 보장하겠다는 것은 개혁성이 있음. 공무원·교원에게도 정당 가입과 정당 후원회 가입과 후원금 기부, 피선거권과 선거운동을 보장하는 방향으로 관련 법령을 개정하는 등 구체적 공약 제시가 필요함. 
  • 유권자 표현의 자유 보장 관련, 정치적 기본권을 소외당하고 있는 국민들과 유권자 표현의 자유에 대한 공약의 부재는 심각한 문제임. 
  • 선거에 최초 출마하는 만 34세 미만 청년후보자의 기탁금 폐지, 성별·지역을 고려한 청년 공천 의무비율제 도입 등은 정치 다양성을 보장할 수 있다는 측면에서 개혁성이 확인됨. 청년추천보조금제는 이미 국회에서 처리된 것으로, 해당 법안은 전국 지역구 총수의 20% 이상 추천 정당에 청년추천보조금 총액의 50%를 배분 지급하는 방안으로 모든 지역구에 후보 공천 여력이 있는 거대 정당에게만 유리하게 설계되었다는 비판을 받은 바 있음. 

국민의힘 윤석열 후보

  • 중앙선관위에 제출한 10대 공약에도, 공약집에도 정치개혁 분야 공약이 없어 평가가 불가능함. 정치개혁 분야에 대한 문제의식은 물론 개혁의지를 판단하기 어려움.

정의당 심상정 후보

  • 100% 연동형 비례대표제 도입, 비례대표 의석수 확대 등 제시된 공약에서 개혁성과 구체성 모두 확인됨. 지방선거제도의 비례성 보장을 위한 공약도 개혁성과 구체성 모두 확인됨. 
  • 선거권 연령 16세로 하향과 미성년자 선거운동 제한 규정 삭제 등 청소년의 참정권 보장과 공무원과 교원의 정치적 기본권 전면 보장, 장애인의 참정권 보장을 위한 세부적 공약 제시 등 소외된 계층의 참정권을 보장하겠다는 개혁성과 구체성 모두 확인됨. 
  • 유권자 표현의 자유 보장과 관련, 선거시기 유권자 표현의 자유를 보장하겠다는 유일한 후보이며, 세부 공약도 구체적임. 
  • 현행 국고보조금 배분제도는 교섭단체 기준에 따라 우선 배분해 거대 정당에게만 유리함. 소수정당, 정치신인의 정치적 장벽을 낮춘다는 측면에서 개혁성과 구체성이 확인됨.
  • 학계와 시민단체로부터 그동안 요구된 개혁적인 정치, 선거제도의 개선방안을 망라하고 있다는 점에서 긍정적으로 평가함. 군소정당의 입장에서 이를 실천하는 데에 있어서는 한계가 있다는 현실적인 측면을 감안하여 우선순위를 두고 이에 초점을 맞추는 것이 합리적으로 보임.

국민의당 안철수 후보

  • 10대 공약 중 일부분에 선거제도 공약이 포함되어 있음. 대통령선거 결선투표제 도입, 국회의원 선거 독일식 연동형 비례대표제 도입 등 개혁적인 공약을 제시. 국회의원 선거제 개혁과 관련 독일식 연동형 비례대표제 도입을 공약한 것은 구체적인 공약으로 평가함. 
  • 국회의원 동일권역 3선 금지는 국회 혐오와 불신에 기반한 공약으로 정치개혁의 방안으로 적절하지도 않으며, 선거 때마다 절반 이상이 초선 의원이 당선되는 현실을 볼 때 실효성이 없는 공약임. 
  • 공약 중 재보궐선거 원인을 제공한 정당 무공천, 선거비용 모두 부담하도록 하는 것은 정당의 책임 정치를 강조하는 것으로 긍정적임. 반면 기초단체 단체장과 기초의원 정당 공천제 폐지 공약은 지역 정치에 대한 문제를 해결하는 것이 아니라 오히려 지역 정치에 대한 정당의 책임을 면죄해주는 잘못된 방향의 공약임. 기초단체장과 지방의회의 ‘중앙정치 예속화’ 문제는 정당 내부 공천 개혁과 지역정당 허용, 비례대표 확대, 정당별 기호제 폐지 등으로 해결하는 것이 바람직함.

4) 의제별 공약 평가

  • 선거제도 개혁 공약 관련, 국회의원 선거와 지방선거에서 비례성을 높이기 위한 가장 개혁적인 공약을 구체적으로 제시한 후보는 △심상정 후보임. 그러나 소수정당 후보로서 공약을 어떻게 이행할지에 대해서는 제시되어 있지 않다는 한계가 있음. △이재명 후보도 비례의원을 확대한다는 측면에서 개혁성이 일부 확인되지만, 국회의원 선거제도 개혁의 핵심 의제라 할 수 있는 현재 소선거구제의 문제점이 심각한 국회의원 지역구 의원 선거제도에 대해서는 공약을 제시하고 있지 않아 한계가 큼. 거대 집권여당 후보로서 보다 포괄적인 공약을 제시하고 공약의 우선 순위와 이행 방안에 대해 구체적으로 제시할 필요가 있음. 한편, △윤석열 후보는 제 1야당 후보임에도 공약집, 10대 공약에 정치개혁 공약을 제시하지 않음. 이는 전례 없는 일이자 국정운영의 근간이 되는 정치개혁에 대한 국정운영 비전을 국민에게 제시하지 않았다는 점은 매우 우려스러운 부분임. (참고로 윤석열 후보는 정치 분야 토론(2/25)에서 중대선거구제 도입에 찬성 입장을 밝혔음. 그러나 중대선거구제는 하나의 선거구에서 2~3인을 선출하는 방식으로 거대 기득권 정당의 독점구조를 타파하는커녕 유지, 강화하는 결과를 초래할 것으로 예상되어 학계와 시민사회에서는 반대하는 안임.) △안철수 후보는 독일식 연동형 비례대표제 도입 등 긍정적인 공약이 일부 있지만, 정치불신, 정치혐오에 기반한 공약도 있어 우려스러움. 
  • 참정권 확대 공약 관련, △이재명 후보는 교원·공무원의 노동기본권 보장 및 근무시간 외 직무와 무관한 정치활동을 보장하겠다고 밝힘. △심상정 후보도 교원·공무원의 정치적 기본권을 전면 보장하겠다고 밝힘. 국가인권위원회의 관련 권고도 있었던만큼 이들에 대한 정치적 자유를 허용하겠다는 두 후보의 공약은 긍정적임. 단 이재명 후보의 공약처럼 정치활동 보장을 근무시간 외로 규정할 경우 온라인 방식의 정치활동 외에는 실질적인 참여기회를 박탈할 우려가 있음. “직무와 무관”이 아니라 “직권을 이용한 정치활동 외”라고 하는 것이 바람직함. △심상정 후보는 청소년, 장애인의 참정권 보장을 위한 구체적인 공약을 제시했다는 점에서 긍정적임. △윤석열 후보, △안철수 후보는 관련 공약이 없어 우려됨.
  • 유권자 표현의 자유 보장 공약 관련, △심상정 후보만이 관련 공약을 제시함. 한국사회는 민주주의가 성숙된 사회라고 불리지만 정작 선거 기간이 되면 유권자가 후보를 평가하고 말할 자유가 애매모호한 선거법에 의해 박탈되고 있다는 점에서 가장 시급한 정치개혁 과제 중 하나임. 그러나 정작 후보들의 관심 밖의 사안으로 대다수의 후보들이 공약으로 제시조차 하지 않아 우려스러운 실정임.
  • 정치 다양성 보장 공약 관련, △이재명 후보는 청년의 정치 참여를 확대하기 위한 공약을, △심상정 후보는 소수정당, 정치 신인의 정치 참여를 확대하기 위한 공약을 제시함. 사회적 다양성에도 불구하고 한국 정치사회는 5-60대 남성, 서울 중심 인물들이 독점해오고 있다는 점에서 정치적 다양성을 보장하기 위한 여러가지 공약들이 실제 이행될 필요가 있음. △윤석열 후보, △안철수 후보는 관련 공약이 없어 우려됨.

5) 평가 참고 사항 

  • 송영길 민주당 당 대표 2.24. 기자회견을 통해 ‘국회의원 선거의 경우 위성 정당을 방지하는 연동형 비례대표제와 권역별 비례대표제’ 제안

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