의정감시센터 국회 2018-10-18   1207

[20대 국회 전반기 평가] 개헌 약속 저버린 국회

야당의 무책임, 여당의 무기력, 민생개선과 개혁입법 뒷전이었던 국회

참여연대 <20대 국회 전반기 활동 평가 보고서 : 7대 분야 주요 현안 중심으로> 발표

 

 

참여연대는 우리 사회의 주요 현안에 대해 국회가 민의를 대변하는 기관으로서 제 역할을 충실히 수행했는지 살펴보고 평가하기 위해 <20대 국회 전반기 활동 평가 : 7대 분야 주요 현안을 중심으로>(총 54쪽) 보고서를 발표했습니다. 참여연대는 20대 전반기 국회가 직면하고 해결해야 했던 이슈였던 △‘대통령 박근혜’ 탄핵, △헌법개정, △공수처 설치, △은산분리 완화, △아동수당 도입, △중소상인 보호, △사드 배치 등 7가지 분야에 대한 국회 활동을 평가하였습니다. 

 

헌법개정 – 개헌 약속 저버린 국회

 

1. 배경

  • 사사오입 개헌, 유신헌법 등 이승만, 박정희 대통령이 독재를 위해 개헌했던 과거와 함께, 대한민국 헌법은 1987년 6월 항쟁으로 쟁취한 ‘87년 헌법’이후 개정되지 못함. 헌법 개정의 필요성이나 요구는 꾸준히 존재했고, 17대, 18대 등 대선 후보들의 공약 중 하나였음. 박근혜 당시 대통령은 경제 살리기에 주력해야 한다는 이유로 개헌 요구를 거절함. 그러나 최순실 국정농단 의혹이 제기되자 국면을 전환하기 위해 박근혜 대통령은 국회 본회의장에서 ‘2017년도 예산안 및 기금운용계획안에 대한 정부의 시정연설’ 중 임기 내 개헌완수를 천명함.
  • 최순실 국정농단 실체가 드러나고 마침내 박근혜 대통령 탄핵소추안이 국회에서 가결되면서 국회에서 개헌논의가 본격화됨. 국정농단 사태를 겪으며 대통령에게 권력이 집중되는 대통령제의 폐해로 인한 정치체제 변화가 필요하다는 주장이 대두되었음. 뿐만 아니라 ‘87년 헌법 개정 이후 30여 년이 지난 상황에서 개별 법률의 제·개정이나 제도의 보완만으로는 분출되는 새로운 가치를 수용하고 사회와 국가의 변화를 이끌어 내는 데 한계가 분명한 만큼, 근본적이고 전면적인 개혁에 대한 촛불시민의 요구에 응답하기 위해서 헌법을 개정해야 한다는 요구가 높아짐. 이에 당시 대선 후보였던 문재인 대통령은 개헌을 공약함. 취임 직후 2018년 지방선거와 국민투표를 동시에 치르겠다며 개헌을 추진함.

 

 

2. 국회 및 정당의 주요 활동 및 결과

1) 여야, 헌법개정특별위원회 구성 합의

  • 2016년 12월 29일, 20대 국회는 박근혜 대통령 탄핵소추안을 통과시킨 후(12/9), 본회의에서 헌법개정특별위원회(이하 개헌특위) 구성을 의결함. 개헌특위 4차 회의에서는 소위원회를 2개로 나누어 구성하기로 하고 제1소위에서는 기본권 등을 제2소위에서는 정부형태를 논의하기로 함. 개헌특위는 각 소위별로 자문위원회를 두고 의견을 청취하였으며, 이 외에도 공청회 2회, 시민단체 의견 청취, 자문위원 의견 청취 등 총 23차례의 회의를 가짐.
  • 제1소위에서는 전문, 총강, 기본권, 지방분권, 개헌절차, 재정제도, 감사원 및 경제 분야의 주요 쟁점을, 제2소위에서는 국회, 대통령, 행정부 등 정부형태와 정당·선거제도 및 사법제도의 개헌 방향에 대한 토론을 진행함. 제1소위는 8월 17일까지 총 7회에 걸쳐, 제2소위는 8월 16일까지 총 11회에 걸쳐 회의를 개최함. 각 소위는 개헌특위 자문위원회가 수십 차례의 토론을 거쳐 작성한 개헌 쟁점에 대한 보고서를 기초로 논의함.
  • 2017년 3월 10일 헌법재판소의 박근혜 대통령 탄핵심판 결정으로 5월에 치러진 제19대 대통령선거에서 문재인 당시 대통령 후보자를 포함한 모든 후보자들이 ‘2018년 6월 지방선거 동시개헌’을 공약으로 제시함. 특히 문재인 대통령은 2017년 8월 17일 취임 100일을 맞아 가진 기자회견에서 2018년 6월 지방선거와 동시에 개헌을 추진하겠다고 공언하며, 국회 개헌특위가 국민주권적인 개헌 합의안을 마련하지 못한다면 정부 차원에서 자체적으로 개헌안을 제출하겠다는 뜻을 밝힘.

 

<표> 헌법개정특별위원회 위원 명단

구분

구성 당시(2017. 1. 3)

종료 당시(2017. 12. 26)

정당

위원

정당

위원

위원장

자유한국당

이주영

자유한국당

이주영

위원

더불어민주당

(14)

이인영(간사), 강창일, 김경협, 김종민, 박병석, 백재현, 변재일, 원혜영, 이상민, 이언주, 이종걸, 이춘석, 정춘숙, 최인호

더불어민주당

(15)

이인영(간사), 강창일, 권미혁, 김경협, 김종민, 박병석, 백재현, 변재일, 이상민, 이재정, 이종걸, 전해철, 전현희, 진선미, 최인호

자유한국당

(11)

이철우(간사), 강효상, 김광림, 김성태, 김정훈, 박순자, 성일종, 윤재옥, 이채익, 정용기, 정종섭

자유한국당

(14)

정종섭(간사), 강효상, 김성태, 김정훈, 나경원, 성일종, 윤재옥, 이종구, 이종배, 이채익, 정용기, 최교일, 홍일표

국민의당

(5)

김동철(간사), 송기석, 이상돈, 이태규, 천정배

국민의당

(5)

김관영(간사), 송기석, 이상돈, 이태규, 천정배

개혁보수신당

(4)

홍일표(간사), 권성동, 김재경, 유의동

비교섭단체

(2)

노회찬, 하태경

비교섭단체

(1)

노회찬

 

 

2) 헌법개정특별위원회, 형식적 ‘국민 참여’논의 시도, 그리고 성과 없이 임기만료

  • 국회 개헌특위는 개헌전국순회토론회를 2017년 8월 29일부터 서울, 부산, 광주, 대구 등 16개 시·도에서 11차례 개최하였음. 정세균 국회의장은 언론 인터뷰를 통해 이번 개헌은 “국민의, 국민을 위한, 국민에 의한 국민개헌”이 모토라 밝혔으나, 실상 개헌특위가 진행한 국민 의견 청취 시도는 형식적인 수준에 그침. 토론회 참여 인원을 한 회당 200명으로 제한하고, 참가자들에게 개헌특위 자문위가 작업한 개헌 쟁점 보고서가 제공되지 않는 등 그나마도 제대로 된 토론이 진행되지 못하는 경우도 수차례 있었음. 또한 국회 앞마당에 설치한 ‘개헌발언대’역시 일회성 이벤트라는 비판을 면치 못함. 
  • 이 외에도 개헌특위는 애초에 국민참여방식의 원탁회의와 대국민설문조사를 실시하겠다고 계획을 세웠으나 특위의 논의에 영향을 미칠 수 있다는 등의 이유로 일부 야당의 반대가 계속 제기되어 결국 무산됨. 촛불정신을 실현하기 위해서는 국민 공론화와 합의과정이 반드시 필요하다는 시민사회의 요구가 사실상 반영되지 않음.
  • 제1, 2소위원회 논의와 분야별 집중토론을 진행했음에도 불구하고 각 당은 쟁점에 대한 의견 차이를 좁히지 못함. 결국 국회의 개헌안은커녕 개헌특위의 논의 결과물조차 내놓지 못하고 12월 31일 활동을 종료함. 애초에 헌법조문을 기초할 수 있도록 9인의 여야 의원으로 구성된 헌법개정기초소위원회를 구성하기로 하였으나 이 또한 이루어지지 못함.
 

<표> 헌법개정특별위원회 회의 일정과 안건

회의 일자

회의 차수

안건

2017-01-05

1

위원장 및 간사 선임

2017-01-11

2

권력구조 사항(입법부, 행정부, 사법부, 헌법재판소, 정당선거제도)에 관한 논의의 건

2017-01-12

3

자문위원단 구성의 건

공청회 개최의 건

기본권 등 정부형태 이외의 사항에 관한 논의의 건

2017-01-17

4

시민단체 헌법개정의견 청취의 건

소위원회 구성의 건

자문위원단 구성 변경의 건

2017-01-19

5

헌법개정(정부형태)에 관한 공청회

2017-01-23

6

헌법개정(기본권 등)에 관한 공청회

2017-01-25

7

시민단체 헌법개정의견 청취의 건(계속)

2017-02-02

8

자문위원별 인사 및 개헌자문위 역할에 대한 의견개진

2017-02-03

9

시민단체 헌법개정의견 청취의 건(계속)

2017-02-13

10

헌법개정특별위원회 소위원회 논의 경과보고

헌법개정에 대한 헌법기관 및 정부부처 등 기관 의견 청취의 건

2017-03-13

11

헌법개정특별위원회 소위원회 논의 경과보고(계속)

헌법개정특별위원회 자문위원회 소위원회 활동 경과보고

2017-03-20

12

헌법개정 주요 쟁점사항에 관한 논의

2017-04-12

13

헌법개정에 대한 대통령 후보 의견 청취의 건

2017-06-19

14

간사 선임의 건

1소위원장 선임의 건

헌법개정특별위원회 소위원회 논의 경과보고(계속)

헌법개정특별위원회 자문위원회 소위원회 활동 경과보고(계속)

2017-08-23

15

간사 개선의 건

헌법개정특별위원회 소위원회 논의 경과보고(계속)

헌법개정 국민대토론회 기조발제문 논의

헌법개정 주요 의제 논의

헌법개정특별위원회 향후 활동계획 논의

2017-09-20

16

헌법개정 국민대토론회 중간보고

2017-10-11

17

헌법개정 국민대토론회 종합보고

헌법개정 대국민 캠페인 등 홍보관련 보고

개헌특위 활동경과 및 향후 일정 논의

2017-11-22

18

개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 기본권 1

2017-11-23

19

개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 기본권 2

2017-11-28

20

개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 지방분권 분야

2017-11-30

21

개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 경제재정 분야

2017-12-04

22

개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 사법부, 정당선거 분야

2017-12-06

23

개헌 집중토론을 위한 전체회의 개최의 건 정당선거 분야, 정부형태(권력구조) 분야

 

 

3) 헌법개정 및 정치개혁특별위원회 출범과 대통령의 개헌안 마련

  • 2017년 12월 29일, 헌법개정특별위원회와 정치개혁특별위원회를 합친 ‘헌법개정 및 정치개혁 특별위원회(이하 헌정특위)’ 구성 결의안을 통과시킴. 헌정특위 활동기간은 지방선거가 예정되어 있던 2018년 6월 말일까지로 함.
  • 헌법 개정과 함께 논의되어야 하는 선거제도 개혁 및 지방자치선거․지방교육자치선거제도의 개선 등의 사안을 종합적으로 논의하기 위하여 헌법개정특별위원회와 정치개혁특별위원회에서 각기 운영되던 것을 통합함. 헌정특위 역시 헌법개정소위와 정치개혁소위 두 소위를 구성하여 논의를 진행함. 
  • 기본권, 지방분권, 정부형태 등 다양한 쟁점이 제기되었으나 헌법개정소위, 헌정특위 본회의 모두 해당 주제들을 충실히 검토하지 못하고 전체적으로 정부형태에 관한 토론을 주로 진행함. 정부형태에 대한 토론조차도 각 당이 구체적 입장을 밝히지 않고 토론을 진행하다가 2018년 4월 9일 헌정특위 13차 회의에서야 3당이 각 당 개헌안을 내놓음. 바른미래당은 헌정특위 마지막 회의인 4월 16일 14차 회의에서야 구두로 개헌안을 발표함. 전체적으로 여야 모두 6월 지방선거 동시개헌투표를 진행하기에는 개헌안 마련에 소극적이었으며, 그 결과 국회 합의안 도출이 어려워짐.

 

<> 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회 위원 명단

 

 

구성 당시(2018. 1. 11)

종료 당시(2018. 6. 30)

구분

정당

위원

정당

위원

위원장

자유한국당

김재경

자유한국당

김재경

위원

더불어민주당

(10)

이인영(간사), 김경협, 김상희, 김종민, 박병석, 박완주, 박주민, 윤관석, 정춘숙, 최인호

더불어민주당

(10)

이인영(간사), 김상희, 김종민, 박병석, 박완주, 박주민, 박홍근, 윤관석, 정춘숙, 최인호

자유한국당

(10)

주광덕(간사), 김성태, 김재경, 김진태, 나경원, 안상수, 정종섭, 정태옥, 황영철

자유한국당

(10)

황영철(간사), 김성태, 김진태, 나경원, 안상수, 유민봉, 이종구, 정종섭, 정태옥

국민의당

(3)

김관영(간사), 이태규, 주승용

바른미래당

(3)

김관영(간사), 이태규, 주승용

비교섭단체

(2)

심상정(간사), 지상욱

평화와 정의의 의원 모임

(2)

심상정(간사), 김광수

 

 

<> 헌법개정 및 정치개혁 특별위원회 회의 안건

회의 일자

회의 차수

안건

2018-01-15

1

위원장 선임의 건

간사 선임의 건

소위원회 구성의 건

2018-01-23

2

공직선거법, 정당법, 정치자금법, 지방교육자치에 관한 법률 등 4개 법률 개정안 140건 및 공직선거법, 정당법, 정치자금법 개정 청원 4

정치개혁특별위원회(2017.6.27.~2017.12.31.)에서 논의한 사항 관련 보고 및 향후 활동 논의

2018-01-24

3

헌법개정특별위원회(2016.12.29.2017.12.31.)에서 논의한 사항 관련 보고 및 향후 활동 논의

2018-01-31

4

공직선거법, 정당법, 정치자금법, 지방교육자치에 관한 법률 등 4개 법률 개정안 140건 및 공직선거법, 정당법, 정치자금법 개정 청원 4건 대체토론

2018-02-06

5

공직선거법 일부개정법률안에 대한 의원 의견 청취

2018-02-19

6

정부형태 분야에 대한 논의

2018-02-28

7

간사 선임의 건

공직선거법 일부개정법률안

세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 일부개정법률안

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안

2018-03-01

8

공직선거법 일부개정법률안(계속)

세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 일부개정법률안(계속)

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안(계속)

2018-03-06

9

정부형태(권력구조) 분야에 대한 논의

2018-03-12

10

간사 개선의 건

정부형태(권력구조) 분야에 대한 논의(계속)

2018-03-19

11

정부형태(권력구조) 분야에 대한 논의(계속)

2018-03-26

12

헌법개정 전반에 대한 논의

2018-04-09

13

간사선임의 건

공직선거법 13, 정당법 1건 일부개정법률안 상정

헌법개정 전반에 대한 논의

2018-04-16

14

헌법개정 전반에 대한 논의(계속)

 

4) 자유한국당, 국민투표법 개정 보이콧으로 개헌 사실상 무산

  • 20대 국회에서는 위헌 상태인 국민투표법 개정마저 처리되지 않음. 2018년 6월 지방선거와 함께 개헌안에 대한 국민투표를 실시하기 위해서는 국민투표법 개정이 반드시 필요한 상황이었음. 헌법재판소가 2014년 국민투표법 일부 조항의 헌법불합치 결정을 내리면서 2015년 12월 31일까지 개선 입법을 해야 하며 개선 입법이 이루어지지 않으면 2016년 1월 1일부터 효력을 상실한다고 판시했기 때문임.
  • 그러나 국민투표법 개정안이 계류되어 있었던 국회 행정안전위원회 안전및선거법심사소위의 파행으로 안건심사조차 못함. 지방선거와 동시개헌이 선거에 불리하다고 판단한 자유한국당이 당리당략에 따라 법안소위에 불참했기 때문임. 국민투표법 개정이 필수 조건이었기 때문에 청와대와 시민사회는 국회에 국민투표법 개정을 우선 촉구하였으나, 4월 20일, 국민투표법 처리 시한이 지나 사실상 6월 개헌은 무산됨. 당시 우원식 더불어민주당 원내대표는 “국민 참정권을 볼모로 한 정치도박”을 한 것이라며 자유한국당을 비판함. 
  • 국회 개헌안 마련에 실패하고, 국민투표법 또한 개정되지 않음.

 

5) 문재인 대통령, 자체 개헌안 마련

  • 2018년 2월 13일, 문재인 대통령은 국회의 개헌 합의안 논의가 늦어지면서 개헌 권고안 마련을 목적으로 국민헌법자문특별위원회를 출범시킴. 문재인 대통령은 국민헌법자문특위의 개헌 권고안을 바탕으로 대통령 헌법개정안을 구성함. 
  • 2018년 3월 22일, 문재인 대통령은 헌법상 대통령의 권한에 기초해 헌법개정안을 발의함.
  • 2018년 3월 26일, 문재인 대통령이 발의한 ‘대한민국 헌법 개정안’은 헌법에 따라 2018년 5월 24일 국회 본회의에 안건으로 상정됨. 본회의 표결에서 투표의원이 의결정족수인 재적의원 3분의 2에 미치지 못하고 표결 불성립됨.

 

 

3. 평가

 헌법개정을 위한 국회 특위 구성은 유의미

  • 과거에도 국회에서는 개헌 관련 기구를 구성한 적이 있지만 국민적 공감대가 낮거나 정치권의 적극적인 개헌 의지가 없어 실제로 추진된 적은 없었음. 그러나 문재인 정부 출범 후 국민 80%가 개헌에 찬성하고 대통령을 비롯해 여야 정치권까지도 모두 개헌에 찬성하는 상황이었음. 이번 20대 국회의 개헌특위, 헌정특위는 구체적으로 개헌안을 성안하기 위해 각 당이 실질적인 쟁점 토론을 진행하는 등 각 당 모두 공히 개헌의 필요성을 설파함. 촛불이 염원했던 개헌과 정치개혁의 목소리가 개헌으로 구체화될 것이라는 기대에 부응하기 위한 노력으로는 큰 의미가 있음. 

 여야 모두 국회 합의안 도출 노력 미흡

  • 국회는 1년 반 동안 국회 헌법 개정안 마련을 위해 특위를 구성해 활동했지만 결국 국회 합의안을 도출하지 못함. 정당들은 당리당략에 기초한 정치적 샅바 싸움으로 시간을 모두 소비하여 정작 중요한 개헌안 합의를 이루지 못함. 여야 모두 토론의 기초가 될 각 정당의 개헌안을 마련하는데 늑장이었고, 쟁점사항들에 대한 이견을 좁히기 위한 노력조차 미흡했음. 국회는 국민적 공론을 모으는 데는 소극적이었으며, 국회 내에 합의구축을 위한 진지한 노력도 제대로 보여주지 못함. 

 자유한국당의 발목잡기

  • 자유한국당은 헌정특위 논의를 위해 요구된 자체 개헌안도 마련하지 않은 동시에, 지방선거와 동시 개헌이 투표율을 높여 야당에 불리한 선거 결과를 가져올 것이라고 판단함. 개헌안에 대한 국민투표와 제7회 전국동시지방선거의 동시 실시를 ‘지방선거용 패키지 개헌’, ‘관제개헌’, ‘사회주의 개헌’이라 표현하며 지속적으로 반대 의견을 표명함. 모든 정당이 약속했던 지방선거와 동시 개헌을 지키지 않기 위해 보이콧을 남발함. 국민투표법 개정안이 계류되어 있던 행정안전위원회 법안심사소위에 자유한국당 의원들이 불참함으로써 회의를 계속 파행시켰으며, 결국 6월 투표를 위한 국민투표법 개정 시한을 넘김.

 국민참여형 개헌을 위한 의견 청취 미흡

  • 개헌특위는 개헌전국순회토론회를 진행하는 등 ‘국민개헌’을 만들어가려는 시도는 했지만, 실질로 나아가지 못하고 형식적인 수준에 그쳤음. 토론의 형식이나 구성, 규모 면에서 아쉬운 점이 다수 지적됨. 특히 일부 야당의 문제제기를 이유로 개헌 쟁점 합의를 위한 국민참여 숙의 원탁토론이 끝내 무산된 것 역시 지적받을 만함. 촛불정신을 실현하기 위해서는 국민 공론화와 합의과정이 반드시 필요하다는 국민적 요구가 사실상 반영되지 않음. 

 20대 국회 하반기 원구성에서 헌정특위를 구성하지 않은 것은 시대정신 외면하는 결정

  • 헌정특위는 6월 말일자로 종료되었지만, 개헌과 정치개혁의 요구를 헌법과 법률을 통해서 구체화해야 할 역사적 책무는 여전히 국회에게 남겨져 있음. 그러나 20대 국회 하반기 원구성에서 헌정특위는 새로이 구성되지 않음. 현재 여당인 더불어민주당은 야당을 핑계 삼아 개헌 논의의 재개를 거부하고 있음. 국민에게 한 개헌 약속을 지키기 위해서라도 개헌 합의안을 만들기 위한 노력을 중단해서는 안 됨. 헌법 개정에 대한 국민들의 요구와 지지는 여전히 높음. 지난 1년 반 동안의 개헌특위·헌정특위 논의를 바탕으로 20대 국회에서 개헌으로 가는 돌파구를 마련하기 위해 노력해야 함. 

 

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