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  • 한미FTA
  • 2007.02.01
  • 829
  • 첨부 5

정부 부동산 투기 근절 대책(21개 법률), 미국 투자자에게 제소 대상이 될 우려

노무현 정부의 8.31, 3.30, 1.11 부동산 대책 핵심내용도 무력화될 우려

공공정책 훼손하는 투자자국가소송제(ISD) 한미 FTA 협상대상에서 배제해야



경제정의실천시민연합, 민주사회를위한변호사모임, 참여연대, 한미FTA저지범국본, 최재천 의원 공동으로 2007년 2월 1일(목) 오전 11시 세실레스토랑에서 ‘한미FTA가 부동산 정책에 미치는 영향에 대한 조사 결과 발표 기자회견’을 개최하고 “부동산 투기 근절대책은 물론 대부분의 공공정책을 훼손할 우려가 큰 ‘투자자국가소송제’ 자체를 한미 FTA 협상대상에서 제외되어야 한다”고 주장했다.

한미FTA저지범국본은 지난 16일 한미FTA와 충돌하는 169개의 국내 법률을 발표한 바 있다. 범국본은 이에 대한 2차 작업으로 경실련, 민변, 참여연대 최재천 의원실과 공동으로 국민의 삶에 직접적으로 영향을 미칠 부동산 정책들이 한미FTA 투자챕터 중 ‘투자자국가소송제’와 상충한다는 사회적 우려가 사실인지, 구체적으로 어떤 정책이 어떻게 영향을 미치는 건지 각 분야 전문가들을 중심으로 조사하여 이를 발표하였다.



이들 단체들과 최 의원은 이날 발표한 “한미 FTA 「투자자-국가소송제」도입이 국내 부동산 정책에 미칠 영향”이라는 보고서에서 미국의 투자자국가소송제가 미국측 표준안대로 타결될 경우, ① 한국 법제 상 ‘수용’에 따른 ‘보상’수준이 현금이 아닌 채권형식이거나 미국 투자자가 기대하는 ‘공정한 시장가치’에 미치지 못할 경우 제소대상이 될 수 있고, ② ‘토지이용 정책, 개발제한 정책’ 등 부동산 투기 근절이나 국토의 효율적 활용을 위한 사전대책이 ‘간접수용’으로 간주되어 제소대상이 되는 등 무력화 될 수 있으며, ③ ‘개발이익에 대한 과세 또는 공적 환수 정책’ 등 부동산 투기근절과 국토의 효율적 활용을 위한 사후대책 또한 ‘간접수용’으로 간주되어 무력화될 수 있다고 주장했다. 이들은 또 부동산 정책관련 21개 법률이 ‘수용’ 또는 ‘간접수용’으로 간주될 만한 조항을 담고 있어 이들 법률에 근거한 정부 조치가 미국 투자자로부터 제소대상이 될 수 있다고 밝혔다

이들은 이번 조사를 통해 한국의 공공적 부동산 정책의 대부분이 훼손될 우려에 처해있음을 다시 한번 확인했다고 밝혔다. 일례로 개발이익환수나 토지의 이용과 개발을 제한하는 2005년 8.31, 2006년 3.30 부동산 대책 등 미래의 체계적인 도시 개발을 위해 현재 개발 행위를 제한하는 모든 행위가 투자자국가소송제로 막혀버릴 위기에 놓여 있다는 것이다. 결국, 부동산투기를 규제하고 균형있는 국토개발을 위하여 제정된 법률이나 정책이 무력화되어 망국적인 부동산 투기 등에 대하여 적절한 공공정책을 사용하기 어렵게 되는 상황이 올 것이라고 주장했다. 또한 이들은 부동산 정책 등은 정부가 그나마 문제의 심각성을 일부라도 파악하고 있는 분야이지만 정부가 아예 유보대상으로 거론조차 하지 않고 있는 상당수의 공공정책이 투자자국가소송제도의 희생물이 될 것이 자명하다며 투자자국가소송제도 자체의 문제점을 지적했다.

이들은 기자회견문에서 △ 한미FTA 협상대상에서 투자자국가소송제 배제 △ 투자자국가소송제 수용으로 인한 국내 부동산 정책 및 기타 공공정책에 미치는 영향에 대한 조사결과 공개 △작년 건교부, 법무부 등에서 진행한 투자자국가소송제 관련 용역 보고서 공개 등을 요구하고, △한미FTA와 충돌되는 국가정책에 대한 세세한 사전점검이 이루어지지 않은 상태에서 타결만을 목적으로 하는 졸속협상이 강행되어서는 안되므로 협상은 중단되어야 한다고 주장했다.

이번 조사에는 강수경(참여연대 의정감시센터 간사), 김남근(변호사, 참여연대 집행위 부위원장), 송기호(민변, 변호사), 윤순철(경실련 시민감시국장), 이찬진(변호사, 민변 한미FTA소위 팀장), 이태호(참여연대 협동사무처장), 이해영(한신대 국제관계학, 한미FTA저지범국본 정책연구기획단장), 최재천(국회의원, 성동구 갑) 등이 참여하였으며, 기자회견에는 서순탁 경실련 토지주택위원장(서울시립대), 이해영, 이태호, 최재천 의원 등이 참석하였다.

▣ 별첨 1. 기자회견문 1부.

▣ 별첨 2. 보고서원문 “한미 FTA 「투자자-국가소송제」도입이 국내 부동산 정책에 미칠 영향”1부.

<별첨1-기자회견문>

부동산 투기근절을 위한 정부공공정책은

한미FTA 거래대상이 될 수 없다

- 한미FTA 졸속협상 중단하고 부동산정책 등 공공정책 유지대책부터 수립하라

- 정부는 공공정책 결정권 침해하는 투자자국가소송제도 수용방침 철회하라


한미FTA 우리측 협상단은 투자 분과 투자자국가소송제 조항 ‘간접수용’의 범위에서 ‘부동산 정책’과 ‘일반 조세 정책’을 제외시켜 줄 것을 요구하고 있으나 미국은 완강히 거부하고 있는 것으로 알려지고 있다.

우리는 이번 조사를 통해 한국의 공공적 부동산 정책의 대부분이 미국이 주장하는 투자자국가소송제도에 의해 훼손될 우려에 처해 있음을 다시 한번 확인했다. 미국의 투자자국가소송제도가 그대로 관철될 경우 개발이익환수나 토지의 이용과 개발을 제한하기 위해 채택된 2005년 8.31, 2006년 3.30 부동산 대책 등 대부분의 부동산 투기 억제제도가 외국인 투자자의 소송제기의 대상이 될 수 있는 것이다. 투자자국가소송제도에 따르면 이 소송에 대한 판결권한은 국내 사법부가 아닌 국제변호사들간의 중재심판에 맡겨지게 된다. 이는 국내 부동산투기 억제정책이 우리 실정과는 무관한 환경에 살고있는 몇몇 시장전문가들의 합의에 내맡겨지게 되는 것을 의미한다. 게다가 미국 투자자들은 제소권한을 갖는 반면 국내 투자자들은 국내법을 존중하지 않을 수 없어 결과적으로 국내 투자자들을 역차별하는 결과를 초래할 수 밖에 없다. 또한 이러한 상황을 역이용한 국내 부동산 투기세력들이 미국측 부동산 펀드에 투자하여 국내에 진출함으로써 정부의 부동산 투기 억제정책을 무력화시킬 가능성도 있다.

결국, 이대로 협상이 마무리된다면 부동산투기를 규제하고 균형있는 국토개발을 위하여 제정된 법률이나 정책이 무력화되어 망국적인 부동산 투기 등에 대하여 적절한 공공정책적 수단을 사용하기 어렵게 되는 상황이 올 것이다.

놀랍게도 정부는 협상 중반에 이르도록 부동산 정책과 투자자국가소송제도가 상충한다는 사실을 전혀 파악조차 못하고 있었다. 정부는 투자자국가소송제에 대한 시민사회단체의 우려가 제기되자 2차 협상을 마친 작년 7월에야 각 부처 담당자 및 민간전문가로 TF팀을 꾸려 검토를 시작했고 그 과정에서 부동산 정책이 문제가 될 수 있다는 점을 뒤늦게 발견한 것이다. 정부는 4차 협상 이후부터 미국에게 부동산 정책과 일반조세정책을 예외로 해줄 것을 요구하고 있는 것으로 알려져 있지만, 이 문제의 중요성에 대해 국회와 국민에게 제대로 알리려고 노력하지 않고 도리어 문제의 심각성을 숨기기에만 급급해 하고 있다.

문제는 부동산 정책만이 아니다. 환경, 공중보건, 안전과 관련된 규제를 제외한 대부분의 공공정책이 미국 투자자의 제소 대상이 될 수 있다. 부동산 정책이나 일반조세정책을 예외로 하더라도 공공정책에 대한 무력화 우려가 완전히 해소되는 것은 아닌 것이다. 정부는 다만 공공정책 중 국민들이 민감해 할 수 있는 대중적 이슈인 부동산 정책만은 예외로 해달라고 미국에 매달리는 미봉책을 쓰고 있을 뿐이다. 투자자국가소송 제도가 도입되는 한 공공정책의 자율성은 포괄적으로 훼손되는 것이다.

이에, 우리는 다음과 같이 요구한다.

- 호주의 전례를 따라 ‘투자자국가소송제’ 전체를 한미간 협상대상에서 배제해야 한다.

- 정부는 투자자국가소송제 수용으로 인한 국내 부동산 정책은 물론 공공정책 일반에 미치는 영향에 대해 소상히 밝혀야한다.

- 이와 관련해 작년 건교부, 법무부 등에서 진행한 투자자국가소송제 관련 용역 보고서 등 사전조사결과와 대비책 등을 국회와 국민에게 즉각 공개해야 한다.

- 한미FTA와 충돌되는 국가정책에 대한 세세한 사전점검이 이루어지지 않은 상태에서 타결만을 목적으로 하는 졸속협상이 강행되어서는 안된다. 협상은 중단되어야 한다.

2007. 2. 1.

경제정의실천시민연합, 민주사회를위한변호사모임, 참여연대,

한미FTA저지범국민운동본부 의정대책단, 국회의원 최재천(성동구 갑)



<별첨2-검토보고서>



한미 FTA 「투자자-국가소송제」도입이

국내 부동산 정책에 미칠 영향



1. 한미FTA협상 중 투자자국가소송(Investor-State Dispute)관련 경과

<투자자국가소송제(ISD) 관련 협상 일지>


2. 외국인 투자자의 제소 대상이 될 수 있는 국내 부동산 정책

1) ‘수용’관련 조항과 국내 부동산 정책과의 상충

○ 수용에 따른 보상 방법 중 ‘현금이 아닌 채권’으로 보상할 경우

- 보상의 방법에 있어서 한국은 법령에 있어 채권으로 보상할 수 있으나, 미국은 현금보상만 인정하고 있어 제소대상이 되거나 한국인에 대한 역차별이 발생.

○ 수용에 따른 보상액이 ‘공정한 시장가치’(fair market value)에 미치지 못할 경우

- 한국의 “공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률” 및 동법시행령, 동법시행규칙 등에 의하면 토지등의 수용시 보상액 산정에 있어 당해 개발사업으로 인하여 발생한 토지등의 가격변동 즉, 개발이익은 보상액에 이를 반영하지 않도록 하고 있음(법 제67조 제2항).

- 미국의 ISD 표준안 역시 보상은 “보상은 수용일 직전의 수용된 투자의 공정한 시장가치에 상당한 것"이어야 하며 ”수용이 의도되고 있음이 사전에 알려진 결과 발생한 가격 변동이 반영되지 않아야 한다”는 입장을 취하고 있음(미국 BIT 2004 표준안 제 6조 2의 (b),(c)). ‘지구지정 고시일’을 기준으로 보상액을 산정하고 있는 한국제도와 동일한 지 불분명함.

- 그러나 미국은 공정한 시장가치를 결정하기 위한 평가기준으로 “계속기업가치(going concern value), 자산가치(asset value), 그밖의 적절한 기준이 포함”되어야 한다고 규정하고 있다는 점에 주목. 이는 보상 수준과 기준에 대해 외국 투자자의 기대 보상수준과 한국 법령이 허용하는 보상수준간에 불일치가 발생할 수 있음을 의미

<관련 상충법률>

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률/ 한국토지공사법


2) ‘간접수용’ 관련 조항과 국내 부동산 정책과의 상충

※ ‘간접수용’이란 법리는 한국에서는 존재하지 않는다. 따라서 한국은 미국의 정의에 따라 협상에 임하고 있다. 미국이 정의한 바에 따르면 ’간접수용(indirect expropriation)‘은 “공식적인 소유권 이전이나 혹은 직접적 몰수가 없이, 국가의 어떤 행위 혹은 일련의 행위가 직접 수용과 등가적인 효과를 갖는 것”을 의미한다.

- 미국은 ISD 표준안에서 간접수용(indirect expropriation)은 수용과 마찬가지로 ISD 대상이 된다고 밝히고 있고 다만, 표준안의 ‘간접수용 부속서’에 언급된 3가지 예외, 즉 공중보건(public health), 안전(safety), 환경(environment)를 위한 간접수용 행위에 대해서는 ‘이례적인 경우를 제외하고는 이를 적용하지 않을 것’이라고 밝히고 있음.

- 문제는 부동산 정책이나 일반적인 조세 정책 등 우리가 당연한 것으로 여기는 공공정책이 예외사유로 포함되지 않아 제소대상이 될 수 있다는 사실임.

○ ‘토지이용 정책, 개발제한 정책’이 ‘간접수용’으로 간주됨

: 부동산 투기관련 사전대책의 무력화

- 개발제한구역 지정과 같이 도시계획에 의하여 일정한 구역 내에서의 토지의 이용과 개발을 제한하는 것과 같이 별도의 보상이 없이 토지의 이용과 개발을 제한하는 국내 정책과 법률이 제소대상이 될 수 있음.

- 행정법 학설상 이를 ‘收用類似侵害(수용유사침해)’라며 헌법을 유추적용하여 보상해야 한다는 학설이 있기는 하나 우리법원이 이를 인정한 예는 없음.

- 결국 한국 헌법 질서에서는 보상 규정이 법률에 아예 없는 경우에는 보상을 받을 수 없음. 이 경우 미국 투자자로부터 제소의 대상이 되거나, 제소를 피하기 위해 미국인 투자자에게만 보상할 경우 한국인과의 역차별이 문제됨.

- ‘간접수용’에 대한 예외로서 안전ㆍ보건ㆍ환경을 들고 있으나 한국의 도시계획구역지정 등은 공공복리나 균형있는 국토개발을 위한 것이어서 위의 예외요건에 해당하지 않음.

<관련 상충법률>

국토의계획및이용에관한법률/ 도시및주거환경정비법/ 택지개발촉진법/ 도시개발법/ 도시재정비촉진을위한 특별법/ 국토기본법/ 기업도시개발특별법/ 제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법/ 경제자유구역의지정및운영에관한법률/ 국가균형발전특별법


○ ‘개발이익에 대한 과세 또는 공적 환수 정책’이 ‘간접수용’으로 간주될 수 있음

: 부동산 투기 관련 사후대책의 무력화

- 개발이익에 대한 일정한 과세 또는 공적환수 제도가 간접수용으로 간주될 수 있음

- 개발에 따른 부작용으로 토지 등 가격이 상승한 경우 이러한 개발이익을 환수하는 장치인 개발 부담금이나 재건축 초과이익의 환수(개발단계에서의 미실현 이익에 부과하는 조세), 투기과열지구에서의 양도소득세 중과(처분단계에서 미실현 이익에 부과하는 조세) 등이 제소대상이 되거나 미국의 투자자가 제외되어 한국민과의 역차별이 문제됨.

<관련 상충법률>

개발이익환수에관한법률/ 재건축초과이익환수에관한법률/ 소득세법


- 미국에 유사한 부동산 관련 제도가 없다면, 개발단계에서 개발사업에 따른 도로ㆍ상하수도ㆍ공원ㆍ지하철 등 기반시설의 부담이 발생하여 이러한 기반시설확충을 위하여 부과하는 기반시설부담금(국토의계획및이용에관한법률, 기반시설부담금에관한법률)도 “간접수용”으로 문제가 될 수 있을 것으로 보임.

- 또한 광역교통시설부담금 (대도시권광역교통관리에관한특별법), 시설부담금 (산업입지및개발에관한법률, 유통단지개발촉진법), 과밀부담금 (수도권정비계획법) 등도 ‘간접수용’으로 문제가 될 수 있을 것으로 보임.

3. 미국 요구 수용시 발생할 추가적 문제점

- 역차별에 따른 위헌소송 혹은 미국을 통한 국내 투기세력의 부동산 투기 우려


- 해당 정책이 미국 투자자들로부터 제소의 대상이 될 수 있음은 물론, 미국인에게만 차별적으로 보상을 지급할 경우 다음과 같은 문제가 발생할 수 있음.

- 내국인이 미국투자자와의 역차별을 이유로 각종 도시계획구역지정, 개발행위제한 등 토지의 이용. 개발과 관련한 규제에 대하여 위헌소송을 제기할 가능성이 큼

- 개발부담금, 재건축초과이익, 양도소득세 중과 등에 대하여도 미국 투자자와의 차별을 이유로 각종 위헌소송이나 행정소송이 제기될 가능성이 큼.

- 또한, 한국의 투자자들은 미국 투자자와 합작을 통하여 이러한 토지등에 대한 규제와 과세를 피하려 할 것임.

4. 상충법률 내역 종합

<투자자국가소송제 ‘수용’, ‘간접수용’과 충돌하는 국내 부동산 정책 해당 법률>



※ 단, 정부조달 협상 중 건설서비스 조달과 관련된 국내제도가 투자자국가소송의 대상이 될 우려가 있으나 이 검토보고서의 조사범위에 포함되지 않았음. 따라서 상충법률의 내역은 더 늘어날 수 있음.

5. 결론

▶ 결국, 부동산 투기를 규제하고 균형있는 국토개발을 위하여 제정된 법률이나 정책이 무력화되어 망국적인 부동산 투기 등에 대하여 적절한 공공정책을 사용하기 어렵게 되는 것이 우려됨.



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