[2] 중소상인 생존권 보호 위해 SSM규제 시급!

[6월 임시국회 민생법안 2]

중소상인 생존권 보호 위해
SSM규제 시급!

  – 유통산업발전법 및 상생법 개정안

1. 법 개정 취지

– 대형마트에 이은 재벌슈퍼(SSM : 슈퍼슈퍼마켓의 약자로, 보통 기업형 슈퍼마켓이라고도 함)의 무분별한 입점으로(현재 대형마트는 400여개가 넘게, SSM은 700여개가 넘게 출점해 있고, SSM의 경우 앞으로도 대폭 늘어날 예정) 지역에 기반을 둔 중소상인들의 폐업이 속출하는 등 중소상인들과 지역경제의 몰락이 전국적으로 확산되고 있어 특별한 보호 대책이 시급한 상황임.

– 중소기업중앙회가 지난 해 7월 발표한 자료에 따르면 SSM의 입점으로 인근 상인들의 1일 평균 매출액이 30.8% 감소했으며, 현재의 경영 상태로는 6개월도 버티기 힘들다는 상인들이 82.4%에 달하는 것으로 나타났음. 또 진보신당 조승수 의원이 중소기업중앙회에서 제출받은 자료를 토대로 2009년 정기국회에서 발표한 자료에 따르면 SSM 출점으로 인근 지역 상인들의 평균 매출액이 47.6% 감소하고, 고객 수는 50.5%나 줄어든 것으로 나타났음.

– 또한 중소기업청 시장경영지원센터 및 관련업계의 자료에 따르면 2004년 대비 2008년 대형마트의 매출액은 9.2조원이 증가한 반면, 재래시장의 매출액은 같은 기간 동안 9.3조원이 줄어들었음. 이와 같이 재벌유통회사들은 재래시장 및 중소유통업의 매출액을 고스란히 빨아들여 중소상인들의 몰락을 가시화하고 있으며, 부의 역외 유출로 인해 지역경제가 단시간에 붕괴되는 등 사회적으로 큰 문제가 야기되고 있음.    

– 실제로 이미 영세 자영업자들의 폐업이 속출하고 있는 상황임. 통계청이 발표하는 고용동향에 따르면 2010년 5월 자영업자 수는 570만 9천명으로 2008년 5월에 비해 38만 3천명이 감소함. 이 중 고용인 없이 나홀로 가게를 운영하는 영세자영업자의 수는 같은 기간 29만 5천명이 감소함. 이는 중소자영업자 전체의 연쇄도산이 현실화되고 있음을 방증하며, 이들에 대한 사회안전망이 채 갖춰져 있지 않은 현 상황에서 중소자영업자들의 대량 폐업은 실업자 증가로 이어지면서 지역경제, 나아가 국가경제를 위태롭게 할 수 밖에 없음.     

– 따라서 지금의 상황에서는 유통재벌들의 무분별한 사업 확정에 사회적 제동을 걸고, 지역경제 활성화를 통해 유통산업의 효율적인 진흥과 균형 있는 발전을 꾀하고, 건전한 상거래질서를 세움으로써 소비자를 보호함과 동시에 중소상인들의 생존권을 보호하는 것이 중요한 사회적 과제가 되고 있음. 그 핵심은 SSM에 대한 규제이며, 이를 위해 유통산업발전법(이하 유통법) 및 대‧중소기업상생협력촉진에관한법률(이하 상생법) 시급히 개정해야 함. 지난해 언론사 및 국회의원들이 여론조사기관에 의뢰해 발표한 조사결과, 국민들도 70%가 넘게 SSM에 대한 규제와 허가제 도입에 찬성하는 것으로 나타났음. 지금 국회가 즉시 해야 할 일은 전국 중소상인들의 생존권을 파괴하고, 지역경제를 붕괴시키고 있는 SSM에 대한 실효성 있는 규제조치를 하루빨리 도입하는 것임.

2. 법 개정안 주요 골자

– 애초에 중소상인살리기전국네트워크와 참여연대가 제출한 청원안, 그리고 야당 의원들의 제출한 법안의 주요 골자는 1) SSM에 대해 전면적이고 보편적인 허가제를 도입하는 것(유통법 개정안) 2) 중소사업자들이 대기업의 상권 확장 시 활용할 수 있는 사업조정제도의 내용을 강화하는 것(상생법 개정안)이었음.

– 그런데, 정부여당의 사실상의 반대로 위 법안들의 내용이 국회 지경위에서 통과되지 못하게 됐음. 전국에 400여개의 대형마트, 700여개의 SSM이 상륙하면서 중소상공인들의 생존이 바람 앞에 등불 신세가 된지 오래지만, 정부여당은 오로지 대기업 편들기만 골몰한 채 중소상공인들의 SSM에 대한 허가제 요구를 철저히 거부한 것임. 결국 지난 4월 23일 국회 지경위에서는 SSM에 대한 실효적인 규제책을 담은 법 개정이 무산되고, 실효성이 부족한 조항만 통과되는 것에 그치고야 말았음.

– 그나마 사업조정대상에 가맹점 SSM이 포함되는 것으로 상생법 개정안이 지경위를 통과한 것은 다행이나(그전에 중소기업청은 가맹점 방식의 SSM은 사업조정대상이 아니라고 유권해석 내려 홈플러스 등이 가맹점 방식으로 SSM을 개점하는 데 날개를 달아주었고 이에 중소상인들은 격렬하게 반발하였음), 원래 상생법 개정안에 포함돼 있던, 당국의 사업조정 시 품목규제나 영업시간 제한 등을 시행할 수 있도록 명시화한 조항 등이 모두 빠진 것은 큰 문제임.

– 중소상공인들이 목숨을 걸고 단식농성까지 하면서 외쳤던 유통법의 경우는 더욱 심각함. 전통상업보존구역을 전통시장 및 전통상점가(39개)의 경계로부터 500m 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하고, 보존구역 내에서는 시장‧군수‧구청장이 가맹점 SSM을 포함한 모든 SSM에 대해 등록을 제한하거나 조건을 붙일 수 있도록 한 것은 아예 조항이 없는 것보다 나을 수는 있지만, 그 실효성이 무척이나 부족하다 할 것임. 그런데, △그나마 이 규정도 3년만 효력을 가지는 한시 규정인데다 △절대다수의 유통법 개정안에서 언급하고 있었던 전면적 허가제, 영업시간 및 영업품목 제한이 모두 빠졌고 △그동안 지경부가 말해왔던 SSM 등록제도 지금처럼 신고제로 유지되는 등 누가보기에도 알맹이는 쏙 빠진 채 껍데기만 통과된 것임.

– 전통시장 주변에 최대 500미터 이내로 SSM에 대한 규제책을 실시한다는 것은, 1) 전통시장이 아닌 지역의 중소상공인들은 모두 문을 닫으라는 것이나 다름없는 표현이고, 2) 전통시장의 경우에도 반경 500미터 이외의 요소요소에 대형마트와 SSM이 곳곳에 자리를 잡게 되면 결국은 고사하고야 말 것이라는 추정이 손쉽게 가능하며, 3) 그나마 500미터 조항도 조례로 위임되어 있기에, 지자체장과 지방의회의 상황에 따라 그 폭과 범위가 더욱 줄어들 수도 있는 문제점을 안고 있음.

– 그런데 더 기가 막힌 일이 발생하고야 말았음. 4월 국회, 5월 국회에서도 위에서 실효성이 부족하다고 지적받았던 그 SSM 규제 법안마저 끝내 처리되지 못한 것임. 여야 및 정부의 합의로 소관 상임위를 통과했지만, 법사위에서 외교통상부 김종훈 통상교섭본부장의 적극적인 반대와 여당의 태도돌변으로 법안 처리가 끝내 무산된 것임. 당초 SSM법안의 해당 상임위인 지식경제위원회는 유통법과 상생법을 통합하여 처리하는 것을 전제로 규제 수위를 대폭 줄여 여야 및 정부의 합의를 도출해 법안을 통과시킨 바 있는데, 법사위에서 한나라당이 여야 합의를 깨고 외교통상부가 반대하는 점만을 근거로 들어, 사실상 쭉정이 법안인 유통법만 통과시키자고 입장을 돌변한 것임.

– 더욱이 SSM관련 정책의 소관 부처인 지식경제부는 두 법안의 통합처리를 요청한 바 있고, 중소기업청 또한 두 법안 모두 시급히 통과시켜달라는 입장을 밝힌바 있음. 어느 나라 국회가 통상 기술자의 주장에 휘둘려, 자국민의 생존권을 지키기 위한 입법 논의를, 그것도 소관 상임위에서 여야와 정부 주무 부처까지 합의 처리한 법률을 뒤엎을 수 있는지 비판하지 않을 수 없음.

– 이미 국회 입법조사처, 법무부 일각, 수많은 법률전문가들이 SSM에 대한 허가제 도입조차 국내외법적으로 충분히 타당함을 역설해 왔고, 이에 대한 국민적 공감대 역시 공고히 형성돼 있음에도, 규제 수위를 대폭 축소한 법안조차 일부 부처의 일방적인 주장에 휘둘려 입법을 무산시킨 것은 국회의 권한을 포기한 것이나 다름없음. 이에 대한 책임은 전적으로 정부와 한나라당에 있으며, 국회는 즉각 6월 임시국회에서 당초 여야 합의에 따라 SSM규제 관련 두 법안을 즉시 처리해야 할 것임. 더욱이 외통부가 반대하는 상생법 개정안은 새로운 내용을 입법화 하는 것이 아니라 불분명한 내용을 명시화하는 수준이어서 반대할 법적인 근거도 전혀 없음. 개정안의 내용은 사업조정제도에 가맹점 SSM을 포함하는 것을 명시화하는 것뿐임.

– 국회 입법조사처가 밝힌 바와 같이 사업조정제도의 입법 취지를 보았을 때 가맹점 SSM은 사업조정대상에 포함하는 것으로 해석돼야 함이 분명함에도 그동안 이에 대해 소모적인 논란이 있었던 것임. 한나라당 주광덕 의원조차 법사위에서 “법을 전공한 사람으로서 봤을 때 가맹점 SSM은 이미 이 법의 목적 범위 내에 있기 때문에 새로운 것을 도입하자는 것도 아닌데 무슨 문제가 있느냐”며 김종훈 통상교섭본부장의 반대 주장의 비논리성을 지적한 바 있음.

– 또한 이번 SSM법안은 상생법에 규정된 사업조정제도에 가맹점 SSM을 명시화하는 조건으로 유통법 개정안에는 그동안 정부가 주장해 왔던 강화된 등록제조차 후퇴해 전통시장 인근의 지엽적인 장소에만 규제를 하고 그 외 지역은 아무런 규제를 하지 않기로 하였음. 그럼에도 중소상인들은 가맹점 SSM에 대한 문제가 워낙 시급해 실효성이 한참 떨어지는 이번 법안조차 ‘울며 겨자먹기’로 묵인하였던 것임.

– 사실상 이번 유통법 개정안이 통과된다 하더라도 대다수의 상인들은 지금과 다를 바 없이 대형유통회사들을 상대로 불공정한 경쟁에 노출돼 생존권 투쟁을 이어나가야 함. 한나라당과 외통부는 마치 전통상업보존구역 설정으로 인해 큰 규제효과를 거둘 수 있는 것처럼 주장하고 있으나, 국회 지경위에서 조사한 바와 같이 현재 SSM이 들어오려고 하는 곳 중 전통상업보존구역(전통시장으로부터 500m이내) 내에 해당 하는 것은 30% 수준임.

– 다만 중소상인들은 두 법이 같이 통과돼 임시방편으로 나마 사업조정제도를 활용해 대형마트 및 SSM을 상대로 다윗과 골리앗의 싸움이라도 계속해 보겠다는 절박함으로 두 법안의 통과를 호소하고 있는 것임. 정부와 한나라당은 말로만 ‘친서민’을 외치며 국민들을 현혹하는 정치적 상술을 중단하고 그 책무를 다해야 함.

– 정부와 여당은 6월 임시국회에서 SSM규제 법안을 조속히 처리해야 할 것임. 6월 14일 대정부질의에 나선 한나라당 김성식 의원은 “당정협의를 거쳐 해당 상임위(지경위)를 통과한 SSM법안을 어떻게 정부가 법사위에서 붙들어 계류시켰냐”고 질책하며 “영세자영업자와 재리시장의 분노가 넘쳐흐르고 있다”고 지적함. 이에 대해 정운찬 국무총리는 “지금 EU와의 FTA가 걱정이 되서 정부일각에서 SSM통과를 지연, 연기해 달라고 부탁을 한 모양이나 그거는 잘된 거는 아니라고 본다”며 “정부일각에서 그런 얘기를 한다 할지라도 국회에서, 법사위에서 통과시켜 주기를 바란다”고 발언 함. 따라서 국회는 현재 법사위에 계류돼 있는 SSM법안을 시급히 처리하고 추후 SSM 문제에 대한 근본적인 해결을 위해 대형마트 및 SSM에 대한 개설허가제 도입을 재검토해야 함.      
    

3. 관련 법안 및 소관 상임위
– 관련 법안 : 국회 지경위 통과 유통법 개정안 대안, 상생법 개정안 대안
– 소관 상임위 : 국회 법제사법위원회
– 법안 관련 부연 설명 : 일단 국회 법사위에 계류 중인 SSM규제법안이 통과된 이후, 실제 현실에 대한 면밀한 분석을 바탕으로 아래 참조에 붙여놓은 중소상인단체와 시민사회단체들의 원래 개정안의 취지를 살려서 추가로 법 개정을 추진해야 할 것임.

※ 참조

<1> 중소상인살리기전국네트워크 유통산업발전법 개정안 원안 주요 골자

1. 규제대상 범위 확대 
규모면에서 대규모점포에 미치지는 않지만 지역 상권에 막대한 영향을 미치는 대기업 계열 슈퍼마켓도 규율 대상에 포함시켜야 한다. 지역의 중소 유통업체들은 대형 유통업체들과의 경쟁보다는 골목 구석구석 개설되고 있는 대기업 슈퍼마켓으로 인해 매출감소 등의 직격탄을 맞고 있으므로, 이러한 대기업 슈퍼마켓도 당연히 규율대상에 포함시켜야 한다는 얘기. 그러나 대기업 슈퍼마켓이 중소 유통업체들에게 위협이 되는 것은, 그 규모 때문이 아니라 대형 유통업체와 동일한 유통망을 이용하고, 소비자들에게 익숙한 브랜드를 사용한다는 것이므로, 점포의 면적만을 기준으로 하기보다는, 대기업 슈퍼마켓의 운영 주체가 누구인지에 초점을 맞출 필요가 있다. 즉, 대규모점포를 경영하는 법인 또는 그 계열회사가 개설하고자 하는 점포(프랜차이즈 형식의 점포를 포함하여야 한다)는 규모와 상관없이, 대규모점포와 마찬가지로 개설을 제한하여야 하며, 이를 모두 포함하여 ‘대규모점포 등’으로 통칭해야 한다.

2. 대규모점포 등에 대한 개설허가제 도입
현재와 같이, 등록만으로 점포의 개설이 가능하도록 하면, 점포의 개설자체를 제한하는 것은 사실상 불가능하다. 등록제는 사실상 ‘일정한 요건을 갖춘 신고제’에 불과하여 개설을 제한하는 효과를 기대하기 어려운 반면, 허가제를 채택할 경우에는 일반적으로 금지되면서 예외적으로 정해진 요건을 갖춘 경우 허용해 주는 것이므로, 등록제에 비해 점포 개설 제한의 효과를 기대할 수 있게 된다. 따라서 일정 용도지역에서는 대규모점포 등의 개설이 금지된다는 것을 명문으로 규정하고, 예외적으로 일정한 요건을 갖춘 경우 개설허가가 가능하도록 하는 방식으로 법률이 개정되어야 할 것이다.

3. 용도지역에 따라 다양한 방식의 규율 도입
허가제를 도입하더라도 국토의 균형 있는 발전, 주변지역생활환경에 미치는 영향 등을 고려하여 다양한 방식의 규율이 도입되어야 한다. 국토의 균형 있는 발전을 위해 제정‧시행 중인 국토의계획및이용에관한법률은 국토를 용도지역별로 구분하여 건축할 수 있는 건축물의 종류 등을 제한하고 있다. 대규모점포 등의 개설에 관한 규율에도 이러한 용도지역별 분류를 활용하여 각 지역 특성에 맞는 허가 요건을 충족하도록 하여야 한다. 다만, 전국적으로 동일한 용도지역이라 하더라도 각 지역의 특성에 따라 개설이 허용되는 점포의 면적을 달리 할 수도 있으므로 조례로 별도의 규정을 두도록 해야 한다. 나아가 특정 용도지역에 대규모점포 등의 개설 허가가 나지 않음에도, 그 경계와 인접한 지역에서 그 용도지역을 달리한다는 이유로 아무런 제한 없이 점포를 개설할 수 있다면, 허가제를 도입한 취지가 몰각될 수 있으므로, 특정 용도지역의 경계로부터 일정거리에 있는 지역은 동일한 규제가 적용되도록 하여야 한다. 또한 시장, 군수, 구청장이 입지의 변경, 매장면적의 변경, 영업시간, 영업품목을 제한하는 등의 조건을 붙여 허가를 할 수 있도록 한다. 이러한 조건부 허가는 점포 개설자의 이익과 점포 개설로 인해 영향을 받게 되는 지역 주민들의 이익의 균형을 도모할 수 있게 되어, 사회경제적인 측면에서도 유용할 것이다.

4. 기존 대규모 점포에 대한 경과규정 명시
이미 등록 또는 신고 된 대규모점포 등에 대해서도 일정한 유예기간을 부여하여, 허가를 받도록 하는 경과규정을 두어야 한다. 기존의 대규모점포 등에 대해 별도의 허가절차 없이 영업이 가능하도록 한다면, 대규모점포 등의 무분별한 확산을 방지하여 지역의 주변생활환경을 보호, 유지하고, 지역상권활성화를 통해 유통산업의 균형 있는 발전을 도모하고자 하는 당초의 효과를 기대하기 어려울 것이다. 1년 또는 일정기간의 유예기간을 충분히 둔다면, 등록 대규모점포의 권리를 과도하게 침해하지 않으면서도 법률 개정의 효과를 살릴 수 있을 것이다. 


<2> 중소상인들의 생존권 투쟁 과정에서 겪고 있는 또 하나의 고통

<표> 현재까지 파악된 중소상인들이 겪고 있는 민‧형사 피소 내용