민생희망본부 주거 2022-04-11 1250

[기자회견] 과잉·과속 재개발·재건축 사업 폐해 꼼꼼히 복기해, 실패 반복해서는 안 돼

2022.4.11.(월)오전10시30분, 참여연대2층, ‘과잉·과속 재개발·재건축 사업의 문제점’ 발표 기자회견 <사진=참여연대>

새정부와 서울시는 과잉·과속 재개발·재건축 사업 폐해 꼼꼼히 복기해, 실패 반복해서는 안 돼

원주민 낮은 재정착률, 투기장 변모, 전세난 급증, 분양가 상승 등

과거 뉴타운 사업의 문제점 분석한 이슈리포트 발표

투기판·공사판 되지 않게 질서있고 지속가능한 정비사업 추진해야

일시·장소 : 2022. 04. 11.(월) 10:30, 참여연대 2층&온라인생중계

1. 취지와 목적

올들어 안정세를 보이던 서울 아파트 매매가격이 대선 직후부터 재건축 단지를 중심으로 들썩인다는 보도가 잇따르고 있음. 이는 새정부의 재개발·재건축 규제 완화 정책에 대한 기대심리가 반영된 것으로 보임. 윤 당선자는 주택 공급 확대를 위해 용적률 상향, 재건축초과이익 환수 완화, 과도한 기부채납 방지, 안전진단 기준 완화, 분양가 규제 합리화 등의 공약을 발표함.
또한, 작년 4월 보궐선거에서 당선된 오세훈 서울시장도 ‘신속통합기획(신통기획)’이라는 이름으로 재개발·재건축 사업의 규제를 대폭 완화하고 있음. 과거 이명박·오세훈 서울시장이 추진했던 뉴타운 사업이 투기로 인한 집값 상승, 이주 수요로 인한 전월세난을 발생한데 더해 중대형 고가 주택 건설로 원주민들의 낮은 재정착률 등의 수많은 부작용을 낳았고 이로써 엄청난 사회적 혼란과 비용을 지불했음.
2008년, 당시 오세훈 시장은 과열된 뉴타운 사업으로 발생한 문제점들에 직접 담화문을 발표하기도 했음. 하지만 그후 1년도 지나지 않아 용산참사가 발생하는 등 뉴타운 광풍으로 인한 부작용은 바로 그 모습을 드러냈음. 또한 글로벌 금융위기 영향으로 주택 가격 하락이 이어지면서, 사업성이 악화된 뉴타운 지역 주민들은 사업 찬반을 둘러싸고 극심한 갈등을 겪었던 경험이 있음.
이에, 참여연대는 과거 과잉·과속의 뉴타운 사업에서 어떤 문제점이 발생하였으며, 이로 인한 우리 사회는 얼마나 막대한 사회적 비용을 지불하였는지, 주택가격 하락은 뉴타운 사업에 어떤 영향을 미쳤는지 등을 종합적으로 분석하여, 또다시 과거 뉴타운 사업의 잘못을 되풀이하고 있는 새정부와 서울시에 경종을 울리고, 과잉·과속 재개발·재건축 사업에 대한 개선 방안을 제시하고자 함.

2. 주요 발언

김은정 참여연대 협동사무처장

정부가 뒤늦게 총부채원리금상환비율(DSR) 규제 등을 강화한 결과, 올해 초부터 주택 가격 상승세가 주춤해지기 시작했으나 3월 대선 이후 부동산 규제 완화에 대한 기대심리가 커지면서 주택 가격이 들썩이고 있음. 새정부의 부동산 규제 완화 정책이 집값 상승을 자극한다는 것을 여실히 보여줌. 윤석열 당선자가 추진하려는 재개발·재건축 규제 완화 정책은 과거 이명박 정부의 뉴타운 사업과 궤를 같이 하고 있음. 뉴타운 사업은 부동산 시장의 불안을 촉발하고 서민들의 주거 불안을 심화시키며 시민들 사이의 극심한 갈등과 줄 소송을 초래한 실패한 정책임. 뉴타운 사업이나 박근혜 정부의 ‘빚내서 집사라’ 정책 모두 집 없는 서민들의 삶 개선은커녕 투기세력의 배만 불려왔음. 반복되는 대규모 재건축·재개발 사업과 무분별한 규제완화는 부동산 가격 불안, 투기 조장, 주거 안정성 훼손, 자산불평등 심화, 사회적 낭비를 초래할 가능성이 농후함. 이에 참여연대는 과거 뉴타운 개발 사업 등의 문제를 짚어봄으로써 이를 되풀이하려는 새정부와 서울시에 경종을 울리고, 과잉·과속 재개발 재건축 사업의 문제를 개선할 방안을 제시하고자 함.

소현민 변호사, 참여연대 민생희망본부 실행위원

2002년부터 서울 전역에 뉴타운 광풍이 몰아쳤으나, 과잉·과속의 뉴타운 사업은 10년 후 사실상 실패로 끝났음. 과거 뉴타운 사업에서 어떤 문제점이 발생했는지, 서울시 정책문서, 국정감사, 언론보도 등을 분석했음.

첫째, 중대형 고가아파트 중심의 건설로 원주민과 세입자가 쫒겨나는 문제점이 있음. 뉴타운 사업지구 26곳에서 사업 이전보다 인구는 3%, 세대 수는 10%가 줄어듦. 뉴타운 사업에서 주택 공급 확대 효과가 나타나지 않았음. 한겨레가 길음 뉴타운 2구역의 조합원 명부를 분석한 결과, 1997년 조합 설립인가 당시 이곳에 살던 주민(원주민)은 798명(전체조합원 1,233명) 가운데 2005년 4월 입주한 주민은 82명(10.3%)에 불과한 것으로 나타남. 이와 같이 개발 지역에 거주하는 영세한 가옥주와 세입자들의 능력과 수요를 고려하지 않은 채 고가의 중대형 아파트 건설 위주의 재개발 사업을 추진하는 것은 투기수요만 자극할 뿐 자금력에 한계가 있는 무주택자들을 위한 것도 아님. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 소형저가주택, 임대주택 건설비율을 확대하고 보상세입자들의 자격요건을 완화하며 철거세입자 등에게 주택자금 저리 융자를 제공하는 등의 정책이 필요함.

둘째, 개발지역은 투기장으로 변모해 주택가격 상승을 초래했음. 은평 뉴타운의 경우 지난 2002년 250만원의 땅이 뉴타운 지정 후 1350만원으로, 한남 뉴타운은 350만원에서 1300만원으로 급상승했음. 이러한 집값 상승분은 사업비용으로 전가되어 분양가와 임대료를 높이는 원인이 됨. 이를 방지하기 위해 개발이익을 철저하게 환수해야 하며, 저소득층 세입자들이 입주가능한 공공임대주택의 공급을 확대하고 분양가상한제를 통해 분양가를 무주택자들이 부담가능하도록 해야 함.

셋째, 이주 수요 폭발로 전세가격 상승을 불러왔음. 재건축·재개발 등 주택정비 사업으로 주택멸실이 발생하자 이주 수요가 급증하고 전세값이 폭등했는데 이로써 재개발·재건축 지역 원주민들의 주거 불안정을 초래함. 왕십리 뉴타운지역의 경우, 전셋값은 이주 전 평균 4,353만원에서 이주 후 평균 7,176만원으로 63% 폭등한 것으로 확인됨. 재건축·재개발 사업의 이주 수요 증가로 전세 가격이 폭등하는 것을 막기위해서는 순차적, 단계적 개발을 추진해야 함.

넷째, 고분양가가 주변 집값을 상승시킴. 과거 은평뉴타운 및 파주신도시 분양가가 주변 시세보다 높게 책정되면서 향후 주택가격 상승에 대한 우려 및 선매수 수요가 급속히 확산됨. 실제 노무현 정부 시절 재건축·재개발 사업이 활발했던 강남3구와 용산·성동 등의 지역에서 높은 분양가가 집값 상승의 기폭제 역할을 했음. 분양가상한제를 폐지하게 되면 일반분양 물량의 가격이 주변 집값보다 높아지고 결국 지역 주택가격을 동반 상승시키며, 고가주택 위주의 공급만을 불러옴. 이러한 문제를 해소하기 위해서는 현재 서울과 수도권 일부지역에서 시행하는 민간택지 분양가상한제를 전면적으로 실시해야 함.

다섯째, 용적률 인센티브, 개발이익 극대화로 투기수요를 부추겼음. 용적률이 높으면 동일한 토지 면적에서 건축물의 연면적을 더 늘릴 수 있어 토지의 재산적 가치가 높아짐. 문제는 용적률을 과도하게 높일 경우 사회적 부작용이 뒤따른다는 점임. 용적률 상향에 따른 개발이익 증대에 대한 기대가 커지면 여지없이 투기가 발생함. 또 용적률을 과도하게 높일 경우 발생하는 또다른 문제는 주민들의 생활 불편과 주변 지역에 사회적 부담이 증가하는 것임. 이러한 제반 사항을 고려한 도시계획의 관점 하에서 적정 수준으로 용적률 등 인센티브를 부여하고 과도한 개발이익이 발생하지 않도록 공공이 개발이익을 철저하게 환수하는 것이 필요함.

박효주 참여연대 민생희망본부 간사

과거 서울시는 신도시(330만m2) 6곳을 건설할 수 있는 면적 1,953만m2, 총 292곳을 뉴타운 사업 지구로 지정했음. 여기에 주택 재개발사업 503곳(2,172만m2), 재건축(단독, 공동, 아파트)사업 396곳(1,741m2)을 포함하면, 서울 주거지 면적의 약 27%에 달하는 규모가 공사 대상지가 됨. 이처럼 무분별한 뉴타운·정비사업 지정은 주민들의 갈등과 엄청난 사회적 혼란을 가져왔음. 결국, 2012년 뉴타운·정비사업 지구의 약 33%(393/1,191곳)가 수익성 악화 등의 이유로 지구 지정에서 해제됨.

현재 서울지역의 재건축·재개발 사업을 추진하는 436곳(2022년 2월 기준)에 공공재개발과 도심 공공주택 복합사업, 신통기획, 모아주택 사업지역 99곳을 더하면 총 535곳에서 주택 정비사업이 진행중임. 과거 무분별하게 재건축·재개발 지구를 지정해 뉴타운 광풍이 불던 시기(1,191곳)에 비하면 정비구역이 절반 수준이지만 이조차도 적지 않은 수이고, 게다가 새정부와 오세훈 시장이 민간 재건축·재개발 사업을 적극적으로 추진하겠다고 밝혀 정비사업 구역이 대폭 늘어날 것으로 보여 과거 뉴타운 사업의 후과가 재현될까 우려스러움.

이강훈 변호사, 참여연대 부집행위원장

윤 당선자의 정책은 이번 대선 뿐만 아니라 2022년 6월의 지방자치선거 및 2024년 국회의원 총선거까지 염두에 둔 국민의힘의 정치 전략이 깔려 있는 것으로 보임. 이는 “욕망의 정치”라고 칭할 수 있음. 윤 당선자의 주거·부동산 정책의 특징은 이명박 전 대통령의 뉴타운 사업, 박근혜 전 대통령의 소위 ‘빚내서 집사라’ 정책, 이미 역사적으로 실패가 확인된 문제적 정책이라는 것임.

윤석열 당선자의 재건축·재개발 정책은 토지등 소유자의 투기 욕망을 과도하게 부추길 가능성이 매우 높음. 이러한 정치는 반드시 그 대가를 치르게됨. 이명박 대통령 시기 대거 늘어났던 정비구역이 경기변동으로 주택가격이 내려가면서 조합원 부담이 크게 늘어나 사업 추진이 어려워졌고 결국 대거 정비구역 해제를 할 수 밖에 없었는데 그 과정에서 주민 갈등이 극에 달했음. 또 다시 무분별하고 과도한 정비사업을 추진해 주민 갈등을 재현해서는 안되는 일임. 윤석열 당선자와 인수위는 민간 주택 공급의 중요성을 강조하고 있음. 특히 도시 내에서의 주택 공급을 강조하기 때문에 정비 사업을 활성화시키기 위해 민간 조합에 각종 특혜가 집중될 가능성이 높음. 문제는 과거 사례를 볼 때 조합의 특혜와 이권이 커지면서 어김없이 정비사업 비리와 불투명성, 비민주적 전횡 등이 발생한다는 것임.

재건축·재개발을 둘러싸고 온갖 문제가 발생하는 이유는 정비사업을 자산증식의 수단으로 삼으려는 투기 세력이 있기 때문임. 재개발·재건축은 본래 오래되고 낡은 주택의 주거 환경을 개선하기 위한 것임. 따라서 주거 환경 개선이라는 목적에 충실하게 제도를 운영하면서 투기를 억제하고 적절하게 개발이익을 환수해 나가면서 추진해야 함. 아울러 사업성이 떨어지는 일부 지역은 공공재개발 등을 통해 정부가 적극적으로 개입해 주거와 도시 환경의 개선을 지원할 필요가 있음.

3. 기자회견 개요