참여연대는 2008년 11월 19일 헌법재판소의 종합부동산세(종부세) 헌법소원에 대한 결정에 대하여 의견서를 제출했습니다. 의견서 전문은 다음과 같습니다.
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종합부동산세법 헌법재판소 결정에 대한 참여연대 의견서 2008.11.19.
배경
헌법재판소 결정은 종합부동산세의 취지 및 도입목적을 부인한 것은 아님
헌법재판소는 지난 2008년 11월 13일 종합부동산세법(이하, 종부세법) 위헌법률에 대한 헌법소원(2006헌바112 등 병합사건)에 대해서 세대별 합산과세가 헌법 제36조 제1항(혼인과 가족생활을 국가가 보장한다는 규정)에 위반되며 주거목적의 1주택자 중 장기보유자 또는 조세지불능력이 없는 사람에게 납세의무를 감면하는 조항이 없다면 헌법 제35조 제3항(국가는 쾌적한 주거생활을 할 수 있도록 노력해야한다는 규정)에 합치되지 않는다는 결정을 내렸음.
그러나 헌법재판소는 이와 동시에 이중과세의 문제, 소급입법 과세의 문제, 미실현 이득에 대한과세 및 원본잠식의 문제, 자치재정권 침해의 문제, 헌법 제119조 위반의 문제, 헌법상 체계정당성 원리 위반의 문제, 입법권 남용의 문제, 평등권 또는 평등원칙 위배 문제, 거주 이전의 자유 침해 문제, 생존권 침해 문제, 개발제한구역 내 종부세 부과문제 등에 대해서는 모두 합헌 결정을 내렸음.
헌법재판소의 결정으로 인해 세대별 합산과세(종부세법 제7조, 제12조)를 인별 과세로 전환할 것과, 1주택 장기보유자 등에 대한 일정한 종부세 감면을(종부세법 제7조, 제8조, 제9조) 추가하는 종부세법개정안을 만들어야 함.
참여연대는 헌법재판소도 인정한 종부세의 취지 및 도입목적을 최대한 해치지 않는 한도 내에서 헌법재판소의 결정을 종부세법 개정안에 올바로 반영하기 위해서 동 의견서를 제출함.
참여연대의 의견
1. 합헌부분
헌법재판소 결정 내용 요약
이중과세의 문제: 종부세의 세액은 재산세로 부과된 세액을 공제하여 산출하기에 재산세와 이중과세가 발생하지 않으며, 양도소득세와는 과세의 목적 또는 과세 물건을 달리하므로 이중과세가 발생하지 아니함
소급입법 과세의 문제: 법 시행 후 최초로 납세의무가 성립하는 종부세에 적용되므로 소급입법 과세가 아님
미실현 이득 과세 및 원본잠식의 문제: 수익세적 성격이 있어도 미실현 이득 과세가 아니며, 미실현 이득에 대한 과세도 입법정책의 문제임. 원본인 부동산가액 일부가 잠식되더라도 위헌이 아님.
자치재정권 침해의 문제: 전국적인 통일 조정을 요하는 것은 국가사무에 해당하며, 우리나라의 경우 부동산 가격의 지역별 편차가 심하고 그 이유가 중앙정부 차원의 거점중심 개발을 추진한 결과와 밀접한 연관이 있기에 부동산 보유세를 국세로 할 것인지 지방세로 할 것인지는 입법정책의 문제임.
헌법 제119조 위반의 문제: 종부세가 원본 자체를 몰수하게 되는 것이 아님
헌법상 체계정당성 원리 위반의 문제: 종부세가 재산세나 다른 조세와의 관계에서 상호 배치되거나 모순되지 않음
입법권 남용의 문제: 세법을 국회의원이 제출하는 형식으로 입법되어도 입법권 남용은 아님
평등권 위배 여부: 인구 대비 가용 토지 면적이 절대적으로 부족하고 주택 역시 토지상에 건축되어 그 공급에 일정한 정도의 제한이 따를 수밖에 없기에 개인의 법익 보다는 공동체의 이익이 보다 더 강하게 요구됨. 따라서 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 및 개발을 위하여 법률이 정하는 제한과 의무를 과할 수 있음.
거주 이전의 자유 침해 여부: 주택의 처분을 강요하는 영향을 미치게 되어 거주 이전의 자유가 사실상 제약당할 여지가 있어도, 기본권의 침해가 아니라 재산권에 대한 제한이 수반하는 반사적인 불이익에 지나지 않음
생존권 침해 여부: 종부세 납세의무자는 최소한의 물질적인 생활을 유지할 수 있는 지위에 있기에 생존권 침해는 아님
개발제한구역 내 토지와 관련한 재산권 등 침해 여부: 종부세 부과대상 토지가 개발제한구역의 지정으로 인해 재산권 행사에 제한을 받고 있다 하더라도, 이미 토지재산권의 제한이 반영되어 감액된 것이므로 재산권 침해 아님.
참여연대 의견
헌법재판소가 종부세의 취지 및 도입목적에 대해서 부인하지 않고 미실현 이득에 대한 위헌 청구 등 10여 개 부분에 대한 위헌 청구에 대해서 헌법과 부합하다고 결정한 것은 종부세의 취지를 헌법정신에 비추어 고려한 당연한 결과임.
토지 및 주택의 불균형을 해소하고 조세부담의 형평성을 제고하며 부동산 가격안정을 도모함으로써 지방재정의 균형적인 발전을 도모하기 위한 종부세의 취지는 헌법정신에 부합됨.
헌법재판소는 종부세의 법적성격에는 ▲일정한 재산의 소유라는 사실에 담세력을 인정하여 부과하는 재산보유세의 일종인 측면 ▲일부 과세대상 부동산으로부터 발생하는 수익에 대하여 부과하는 수익세적 측면 ▲고액의 부동산 보유에 대하여 중과세함으로써 국가재정 수요의 충당 이외에 부동산의 과도한 보유 및 투기적 수요를 억제하여 부동산 가격을 안정시키고자 하는 유도적 기능을 가진 정책적 조세로서의 성격이 모두 포함되어 있다고 판단했으며 이런 세 가지 기능 모두 헌법정신에 부합된다고 헌법재판소도 인정한 것임.
2. 헌법 불합치 부분
헌법재판소 결정 내용 요약
종부세 부과로 인한 재산권 침해 부분: 종부세는 부동산 보유에 대한 조세부담 형평성을 제고하고 부동산 가격을 안정시키는 목적과, 지방재정의 균형발전을 이루는 입법 목적은 정당함. 또한, 부동산에 대한 과도한 보유와 투기적 수요를 억제하기 위해 높은 누진세율의 국세를 부과하는 방법도 적절함. 종부세의 과세표준 및 세율 역시 종부세의 입법목적에 비추어 과도하다고 보기 어려운 것이어서 입법재량의 범위를 일탈하였다고 단정 할 수 없음.
단, 토지 및 주택의 면적이나 보유수를 기준으로 투기나 투자에 대한 수요로 간주하고 규제를 하는 것은 인정하나 일정 가액 이상의 주택보유를 투기나 투자의 징표로 삼으면 안 됨.
결국, 종부세 납세의무자 중 주거목적으로 한 채의 주택만을 보유하고 있는 자로서, 일정기간 이상 보유하거나 조세지불 능력이 낮거나 거의 없는 자 등에 대하여 주택분 종부세를 부과할 때, 납세의무를 감면하는 조정장치를 두어야 함.
참여연대 의견
헌법재판소도 종부세의 도입 취지는 물론 부동산의 과도한 보유와 투기적 수요를 억제하기 위해 높은 누진세율의 국세를 부과하는 종부세의 방법도 적절하다고 밝힘. 이러한 헌법재판소의 취지에 맞추어 종부세의 세율인하를 추진하면 안 될 것이며, 전국에 산재한 부동산을 합산하여 과세하는 것 역시 지속되어야 할 것임.
현 종부세의 과세표준 및 세율로 인한 납세자의 세부담의 정도는 종부세의 입법 목적에 비추어 보면 과도하다고 보기 어려우며 입법재량의 범위 안에 있다고 밝힘으로써 현 종부세율을 유지하는 것도 헌법과 불합치 되는 것은 아님.
다만, 헌법재판소는 종부세 납세자 중 주거 목적으로 한 채의 주택만을 보유한자 중에서 장기보유하거나 조세지불 능력이 낮은 사람에게 납세의무를 감면하는 예외조항이나 조정 장치를 두어야 한다고 밝힌 것임.
이는 헌법재판소도 인정한 종부세의 3가지의 목적 중, 투기억제의 정책적인 목적만 종부세의 기능으로 보고 일정한 재산의 소유라는 사실에 담세력을 인정하여 부과하는 재산보유세의 일종인 측면과, 일부 과세대상 부동산으로부터 발생하는 수익에 대하여 부과하는 수익세적 측면을 도외시 하거나 간과한 것으로 보임.
종부세는 투기의 의도가 없거나 소득이 없어도 일정한 재산의 소유 자체에서 인정되는 담세력을 바탕으로 부과되는 재산세임. 소득세가 부과대상자의 재산이나 자산의 과다를 고려하지 않고 벌어들이는 소득에만 부과되는 세금이라면, 재산세는 부과대상자의 소득의 과다를 고려하지 않고 보유한 재산에 따라 부과되는 세금임.
그럼에도 불구하고 한 채의 주택만을 가진 자 중 장기보유자 및 조세지불 능력이 낮은 사람에 대한 예외조항을 인정 하는 것은 종부세의 목적 및 의도와 부합되지 않고 동일소득에는 동일한 세금을 부과해야하는 조세의 ‘수평적 형평성’에 위배될 뿐만 아니라 조세체계를 복잡하게 만들어 조세체제가 조악해지는 부작용이 발생할 것이 우려됨.
특히 주거목적 장기보유라 할지라도 고가의 주택인 경우, “부동산 보유에 대한 조세부담의 형평성 제고”라는 종부세의 목적에 따라 동일한 세금을 부과하는 것이 적절함
또한 주거목적 1주택이라 할지라도 전국적 부동산 버블이 존재하는 현실을 반영해보면, 실제 재산증식이 완전 배제되기 어렵다는 점을 충분히 감안해야 할 것임.
3. 위헌부분
헌법재판소 결정 요약
부동산과 관련하여 경제생활의 바탕을 개인이 아닌 부부 등 가족으로 구성된 세대로 보고 생활실태에 부합하는 과세를 실현하고 세대원 간에 과세대상 부동산의 증여 등으로 소유권을 인위적으로 분산하여 과세기준 금액과 누진세율의 차이에 따라 조세를 회피하는 것을 방지하고자하는 목적의 입법목적의 정당성은 수긍할 수 있음.
부부 등 가족이 있는 자를 혼인하지 않은 자 등에 비해 차별취급하는 것이라면 비례의 원칙에 의한 심사에 의하여 정당화 되지 않는 한 헌법 제36조 제1항에 위배됨. 이는 차별의 이유와 차별의 내용 사이에 적정한 비례적 균형관계가 이루어 져야 한다는 것임.
결국, 인위적인 자산 분산에 의한 조세회피의 방지라는 목적은 주택 등의 공시가격을 세대별 합산하는 방법을 통해서만 달성할 수 있는 것이 아니라 직계존비속에 대한 양도시의 증여 추정규정 및 취득세, 등록세도 함께 부담하도는 등의 규정을 통해서도 조세회피의 방지라는 입법 목적을 충분히 달성할 수 있으므로 세대별 합산규정은 달성하고자 하는 공익과 침해되는 사익 사이에 적정한 균형 관계가 없어 헌법 제 36조 제1항에 위배됨.
참여연대 의견
헌법재판소도 부부 등 가족이 있는 자를 혼인하지 아니한 자 등에 비하여 더 많은 조세를 부담하는 등의 차별 취급한다는 이유로 모두 헌법 제36조를 위배한다고 보는 것은 아님.
또한, 부동산과 관련한 경제생활의 바탕을 개인이 아닌 부부 등 가족으로 구성된 세대라고 보는 것은 생활실태에 부합하는 과세를 실현하고자 과세단위를 정하는 것은 입법자의 입법형성의 재량에 속하는 정책적 문제라고 밝힌 것임.
다만, 차별의 이유와 차별의 내용 사이에 적정한 비례적 균형관계가 있는지 심사하여야 하는데, 헌법재판소는 인위적인 자산 분산에 의한 조세회피를 방지하고자하는 목적은 세대별 합산하는 방법 외에도 다른 방법이 있다고 한 것임.
이는 부부소득을 합산하여 금융소득종합과세를 부과하는 것을 위헌으로 한 헌법재판소의 결정에서도 밝혔듯이 부부 소득을 합산하여 조세를 부과하는 것 자체가 위헌이 아니라, 증여의제규정 등을 통해 조세 회피를 방지할 수 있는 대체수단이 있기 때문에 위헌이라고 한 것임.
즉, 헌법재판소도 인위적인 자산분산에 의한 조세회피를 방지하기 위해서 ▲배우자의 명의신탁에 대해서도 명의신탁 약정무효 주장 및 부동산 가격의 30%에 해당하는 금액 범위 내에서 과징금을 부과할 수 있는 ‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률‘, ▲ 직계존비속에 대한 양도시의 증여 추정규정으로 명목세율 50%의 증여세에 취득세와 등록세도 함께 부담하도록 되어있는 ’상속세 및 증여세법‘ 과 같은 수단을 통해서 조세회피의 방지라는 입법 목적을 달성할 수 있다고 본 것임.
결국, 소유권을 인위적으로 분산함으로써 과세기준 금액과 누진세율의 차이에 따라 조세를 회피하는 것을 방지하고자 세대별 합산을 통한 종부세 과세방법의 입법목적의 정당성은 헌법재판소도 수긍한 것임. 다만, 헌법재판소는 세대별 합산과세라는 방법 외에도 다른 입법적 방법을 통해서도 이러한 입법목적을 달성할 수 있다고 본 것임.
그러나 종부세의 세대별 합산과세는 세대가 소비 및 생활공동체라는 경제적 실질에 부합될 뿐만 아니라 기존 법적인 관행에도 부합함. 현재도 주택 양도소득세의 경우 개인이 아닌 세대를 기준으로 비과세하거나 중과세하고 있음. 민법에서도 부부가 공동으로 형성한 재산을 부부의 공동 소유로 인정하여 재산분할을 허용하고 있음. 재산세에 관한 외국의 입법례에서도 스칸디나비아 3국과 스위스의 경우 가족합산과세를 하고 있고 스웨덴은 부부합산과세를 하고 있음.
종부세가 세대별 합산과세를 취한 것은 조세를 회피하는 것을 방지하기 위한 수단 뿐만 아니라 실질적인 경제적 단위 내에서의 다주택자를 합리적으로 파악하기 위한 것이다. 각각 한 채의 주택을 가진 남녀가 결혼을 하게 되면 실 거주주택은 한 채만 필요하다. 남는 한 채는 임대를 주어 임대소득이 추가로 발생하는 것이다. 이 점이 적어도 주택에 대하여는 합산과세가 금지된 자산소득과는 다른 점이다.
뿐만 아니라 소득세에서도 조차도 미국과 프랑스는 세대별 합산방식이나 고율의 세율적용 등을 통하여 개인별과세의 한계를 보완하고 있음. 따라서 합산과세 자체가 위헌이라는 단순한 결론은 경제적 실질에 대한 깊은 성찰이나 다른 나라의 입법례를 충분히 검토가 부족하였다고 보여 짐.
특히, 헌법재판소는 세대별 합산과세 외에도 다른 방법을 통해서 과세기준 금액과 누진세율의 차이에 따라 조세를 회피하는 것을 방지할 수 있다고 하였으나, 부부 사이의 증여 시 6억원까지 공제되기에 조세 회피를 방지 할 수 있는 대체수단이 없음. 조세회피를 효과적으로 방지할 수 있는 대체수단이 없는 종부세의 세대별 합산과세는 필수적인 것임. 이는 헌법재판소도 인정했듯이 조세회피를 방지하기 위한 종부세 입법목적의 정당성을 위해서 현 제도로 대체 될 수 없는 것임.
혼인한 자를 차별하는 경우가 설사 일부 있다 하더라도 그 목적이 정당하다면 위헌이 될 수 없다는 사실은 헌재가 스스로도 인정한 법 논리임. 헌법재판소도 소유권의 인위적 분산을 통한 조세 회피를 방지하여야 한다고 인정한 바, 현 제도나 종부세의 세대별 합산과세가 충분히 방지할 수 없다면 다른 대체수단도 모색해야 할 것임.
종부세법 개정에 대한 참여연대 의견
1. 세대별 합산과세를 인별 합산과세로 전환하는 방식
헌법재판소 결정에 따라 현행 종부세의 세대별 합산과세를 다음과 같이 인별 합산으로 전환함
제7조(납세의무자): 과세기준일 현재 주택분 재산세의 납세의무자로서 국내에 있는 재산세 과세대상인 주택의 공시가격을 합산한 금액이 6억원(이하 “주택분 과세기준금액”이라 한다)을 초과하는 자는 해당 주택에 대한 종합부동산세를 납부할 의무가 있다.
2. 1주택 장기보유자 등에 대한 종부세 감면 방식
10년보유(5년 거주) 30% 감면, 15년 보유(10년 거주) 50% 감면함
헌법재판소의 1주택 장기보유자에 대한 감면권고를 반영하고자, 10년 보유 5년 거주자에게 종부세의 30%를 감면해주고, 15년 보유 10년 거주자에게는 종부세의 50%를 감면해 주는 조항을 다음과 같이 신설함.
7조의2(장기보유 등에 대한 세액공제): ① 주택에 대한 종합부동산세의 납세의무자가 속한 세대가 주거의 목적으로 하나의 주택을 10년 이상 보유하는 경우 주택분 종합부동산세액에서 다음 각 호의 구분에 따라 계산한 금액을 세액공제한다.
1. 10년 이상 15년 미만 보유한 사람 중 5년 거주한 경우 : 주택분 종합부동산세액의 100분의 30
2. 15년 이상 보유한 사람 중 10년 거주한 경우 : 주택분 종합부동산세액의 100분의 50
② 전항의 세액공제에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
3. 과표적용 비율 적용 방식
단계적으로 과표적용 비율 상향하는 현 종부세법을 그대로 유지함
현 종부세법 제9조(세율 및 세액)에 대한 규정에는 과세표준 적용률을 100분의 70으로 하는 2006년부터 연간 10%포인트씩 상향하여 2009년도에는 과세표준을 모두 반영하는 방안을 담고 있음. 이를 헌법재판소가 인정한 종부세 취지의 정당성을 반영하고자 수정 없이 계속 적용함.
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