2014년 국민연금 정책 Workshop

노동시민사회계 국민연금제도 및 기금운용 대안 모색

일시 및 장소 : 2014년 8월 19(화)-20(수) 오후2시, 국회 의원화관 제9간담회의실(212호)

민주노총, 참여연대, 한국노총, 한국여성단체연합 등 25개 노동․시민사회단체가 참여하는 국민연금 바로세우기 국민행동(이하, “연금행동”)은 8월19일(화) ~ 8월20일(수), 이틀에 걸쳐 국민연금 제도 및 기금운용을 둘러싼 네 가지의 주제(국민연금 제도개혁, 국민연금 기금운용 체계 개선방안, 국민연금 기금운용방향 및 주주권 행사, 국민연기금의 사회책임투자 및 공공복지인프라 투자 확대)를 대상으로 ‘2014년도 국민연금 정책 Workshop’을 개최합니다.

‘연금행동’은 이 번 ‘국민연금 정책 Workshop’을 통해 첫째, 국민연금의 제도적 관점에서 다루어져야 할 적정한 급여수준 유지 및 광범위한 사각지대 해소를 통한 공적연금의 보장성강화를 위한 방안을 모색하고자 하며, 둘째, 지난 수년간 논의되어온 국민연금 기금운용공사 설립 등 기금운용의 지배구조 개편과 독립성 및 전문성의 합리적인 조화를 위한 방안을 모색, 셋째, 국내 자본시장에서 ‘연못 속의 고래’라고 불리는 국민연기금의 중․장기적 운용 방향과 최근 논란이 되고 있는 ‘의결권’을 포함한 ‘주주권 행사’의 문제, 넷째, 국민연기금의 사회책임투자 및 공공복지인프라 투자 확대 관련, 해외사례 검토 등 공적연기금의 사회적 투자 방안에 대해 모색해 나가고자 합니다.

‘2014년도 국민연금 정책 Workshop’의 발제자 및 토론자들은 학계 및 국책연구기관의 관련분야 최고의 전문가들과 국회 보건복지상임위원회 소속 국회의원들로 구성되었습니다. 발제자와 토론자들의 발표 및 참석자들이 함께 참여하는 ‘자유토론’을 통해 ‘국민연금제도’ 및 ‘기금운용’의 합리적인 정책적 대안을 모색해 나가고자 합니다.

[워크숍 개요]

축사 : 김춘진 국회의원(국회 보건복지위원회 위원장)
인사말 : 정용건 집행위원장 (국민연금 바로세우기 국민행동)

Section 1 : 국민연금의 제도적 문제와 발전방향

– 사회 : 이상이 공동대표(복지국가소사이어티)
 – 발제자 : 제갈현숙 연구위원 (사회공공연구원)
 – 토론자 : 김용익 의원(새정치민주연합), 윤석명 센터장(한국보건사회연구원 연금연구센터

현행 국민연금이 급여수준, 사각지대, 보장성 등에 있어서 어떠한 제도적 문제점을 갖고 있으며 이를 극복하기 위해서는 어떠한 방향으로 개선이 되어야 하는가가 토론의 대상입니다.
발제자는 이제까지 국민연금제도의 개혁은 재정적 측면에서의 급여율과 보험료율을 조정하는 것에 초점을 맞추었기 때문에 보장성은 하락하고 이에 따른 가입자의 신뢰도 역시 동반 하락하게 되었다고 지적하면서, 이제는 국민연금으로 보장해야 할 소득대체율의 절대적 기준에 초점을 맞추어야 한다고 주장합니다. 특히 가입기간 40년을 유지할 경우, 소득의 40%를 보장(명목소득대체율)하는 국민연금은 현실적으로 20년 가입기간이 유지될 가능성이 농후하고 따라서 실질적으로는 20%(실질소득대체율) 소득보장만이 가능한 상황이기 때문에, 20%라는 낮은 실질소득대체율이 우선적으로 향상되어야 국민연금의 지속가능성을 제고시킬 수 있다고 말합니다.
사각지대의 경우, 경제활동인구 대비 국민연금 소득신고자의 비율은 약 68.5%이고 보험료 납부자의 비율은 63.5% 수준에 머무릅니다. 특히 국민연금 적용 대상자 대비 보험료 납부자의 비율은 단 43.2% 수준이입니다. 발제자는 이 수치들은 유사 보험 제도를 가진 선진 외국 및 OECD 국가평균에 비교 했을 때 상당히 낮은 수준임을 강조합니다. 뿐만 아니라, 40년 정도의 연금 성숙기간 이후 수급률은 90%이상 도달하는 것이 일반적인 현상임에도 불구하고, 한국의 국민연금제도는 시행 40년 시점에서 겨우 37.6%, 시행 60년 시점에서 65.5%에 이르게 된다며, 급여수급의 측면에서도 사각지대의 심각성을 지적합니다. 그리고 이를 해결하기 위해 국가의 사각지대 해소 조치들이 보다 적극적으로 펼쳐져야 한다고 강조합니다.
공적연금 구성의 개혁과제에 대해, 발제자는 노인빈곤율의 현실적 상황을 고려하여 공공부조의 대상과 기능, 공적 연금의 대상과 기능을 다층화해야 하며, 국가의 역할이 명확하게 규정되고 강화되어야 한다고 지적합니다.

Section 2 : 국민연금 기금운용 체계 개선방안

 – 사회  정용건 집행위원장 (국민연금 바로세우기 국민행동)
 – 발제자 : 정창률 교수(단국대학교)
 – 토론자 : 김성주 의원(새정치민주연합), 원종욱 실장(한국보건사회연구원 미래전략연구실)

국민연금 기금은 어떤 목적 하에 누구에 의해 그리고 어떠한 기준을 바탕으로 운용되어야 하는지가 핵심적 논의의 대상입니다. 사실, 국민연금기금의 운용체계에 대한 개편은 최근 몇 년 동안 계속해서 뜨거운 논쟁의 대상이 되어왔고, 2008년 이후 5차례나 관련 법안이 상정되었습니다. 논쟁은 주로 연기금의 운용체계를 현행 가입대표자 중심으로 할 것인가, 아니면 금융전문가 중심으로 바꿀 것인가에 있었습니다.
이러한 대립적 구도를 넘어, 발제자는 국민연금기금이 가지는 본질적인 성격을 고찰하고 이로부터 유래하는 사회적 역할을 강조합니다. 국민연금기금은 각각의 개인이 모은 것이기도 하지만, 일반국민이 노후소득보장이라는 동일한 목적을 달성하기 위해 ‘함께’ 모은 자원이기도 하며, 이 때문에 국민연금기금은 ‘사회적’이라는 형용사를 부여받을 수 있습니다. 좀 더 구체적으로 설명하자면, 국민다수(국민연금의 가입은 의무이며 이론적으로는 모든 국민이 가입되어야 한다)가 노후소득을 보장하기 위해 ‘함께’ 돈을 모으는 것으로, 노후소득이라는 사회적 위험을 ‘함께’ 해결한다는 의미에서 ‘사회적’이라 할 수 있다. 또한 노후의 소득 보장이 개인의 능력에 의해서만 이뤄지는 것이 아니라, 개인의 능력을 벗어나는 그리고 개인의 품성을 벗어나는 요인들에 의해 크게 영향을 받는다는 점에서 이에 대한 대응도 개인 혼자서만 하는 것이 아니라 ‘함께’ 한다는 점에서 ‘사회적’이라 할 수 있다. 그리고 이러한 사회성은 혼자 할 때 보다 더 노후소득보장이라는 목표를 달성함에 있어 효과적이라는 특징을 내포합니다.
발제자는 국민연금 기금은 단순히 금융투자기관에 맡기는 신탁기금의 성격이 아니라 사회적 기금의 성격을 지니기 때문에 기금이 사회적 투자의 방식으로 운용되어야 하며, 국민 다수의 삶의 질을 높일 수 있는 여러 조건들을 향상시키는 역할을 할 수 있어야 한다고 주장합니다. 이와 같은 연기금의 고유속성과 역할을 살리기 위해서는 연기금의 지배구조는 기존처럼 가입자들의 입장을 대리하는 사람들에 의해 주요사항들이 의결되어야 한다는 대표성에 기반하여야 하며, 가입자들의 노후소득보장의 안전성을 가장 중요한 기금운용의 기준으로 삼아야 한다고 강조합니다. 토론자들은 국민연금의 국민적 신뢰 부족을 이유로 대표성이 기초가 되어야 한다는 점에 동의하면서도 국민연금기금의 독립성을 확보하기 위해 국민연금공단으로부터의 분리를 주장하는 입장과, 기금운용공사설립 여부 논의 이전에 ‘사회적 합의를 통한 기금운용 원칙 정립’이 선행되어야 한다는 입장으로 팽팽히 맞서고 있습니다.

Section 3 : 국민연금 기금운용의 과제와 운용방향

 – 사회  정용건 집행위원장 (국민연금 바로세우기 국민행동)
 – 발제자 : 원승연 교수 (명지대학교)
 – 토론자 : 김미희 의원(통합진보당), 김우찬 교수 (고려대학교)

국민연금의 자산은 국내채권, 해외채권, 국내주식, 해외주식, 대체자산 등으로 구성되는데, 각 자산들의 구성 비율을 어떻게 설정할 것인지가 핵심 사안입니다. 발제자(원승연 교수, 명지대학교)에 따르면, 현재 우리나라의 상황은 국내자산의 수익률은 지속적으로 하락하는 추세이기 때문에 국내자산의 비율을 높게 잡는 것은 문제가 될 수 있으며, 현재 지정된 목표수익률을 달성하기 위해서는 위험의 증가를 감수해야 하는 상황이고, 국내시장 대비 국민연금기금의 규모가 너무 크기 때문에 국내주식과 국내채권만으로 기금을 운용하는데 한계가 있는 상황입니다. 뿐만 아니라, 국내수익률 저하 및 국민연금 시장지배력의 확대에 따른 대응책으로 해외투자와 대체투자의 비중이 증가하고 있지만 이를 실행하기 위한 대응역량과 전략을 갖추고 있지 않은 한계도 있습니다.
위와 같은 여건 속에서, 우리나라의 목표수익률이 너무 높게 책정되어 있고, 장기수익률 목표와 연간수익률 목표 사이의 관계설정이 부족합니다. 따라서 발제자는 목표수익률은 다소 인하될 필요가 있고, 목표수익률을 정함에 있어서도 장기적 관점 하에서 매년의 수익률을 규정하는 연계가 필요하다고 지적합니다. 또한 현재 시장위험 중심의 투자위험 목표가 설정되어 있고 장기기금으로서의 투자위험 목표에 대한 설정이 부재한 상황이 자산의 배분전략을 왜곡시키고 있다. 따라서 발제자는 장기적 관점에서의 목표를 명확히 하고 이러한 틀 안에서 자산배분전략이 구성되어야 하고, 이러한 목표와 전략에 근거하여 부분적이고 전술적인 결정들이 매 순간 이뤄져야 한다고 주장합니다. 특히 발제자는 정부의 국민연금 지급보장 명문화의 거부로 연금재정의 악화가 야기된다며, 정부는 현실적으로 지급보장을 할 수 밖에 없음을 인정하고, 국민연금기금의 운용방향을 책임감 있게 설정하라고 조언합니다.
우리나라는 장기투자를 위한 체계가 미흡하고 따라서 장기투자에 상응하는 운용전략도 미흡하다. 뿐만 아니라, 일반적으로 전략적 자산배분이 자산운용 성과의 90%를 결정하는 것으로 받아들여지고 있음에도 불구하고, 자산배분전략을 위한 역량 및 체계가 부족합니다. 이 때문에, 중기운용계획(5년 계획) 수립 시 외부 컨설팅 업체에 의존하고 있습니다. 더군다나 연간 기금운용계획은 시장전망에 기초하므로 전술적 자산배분이나, 이를 전략적 자산배분으로 혼동하고 있습니다. 따라서 자산배분이 보다 장기적이고 (10년 단위) 전략적인 관점에서 구성되어야 한다고 발제자는 강조합니다.
투자대상이나 투자규모를 결정함에 있어, 통상적인 재무적 지표만을 고려하는 것이 아니라, 중장기적 관점에서 비재무적 요소, 특히 친환경, 사회공헌이나 사회에 해를 끼치지 않는 정도, 투명한 지배구조와 같은 사회적 책임 수행 수준 까지를 고려하여 결정하는 투자방식을 ‘사회책임투자’라 합니다. 이러한 투자방식은 투자대상이 되는 기업에게 사회적 책임을 적극적으로 이행하도록 주주권이나 지배권을 행사합니다. 따라서 사회책임투자는 그것 자체가 공적인 것임과 더불어, 기업에게도 공공성을 일정 정도 부과하는 효과를 가져 옵니다. 유럽 지역은 사회책임투자가 공적연금기금의 전체 투자 중 60%를 넘고 있으며, 캐나다는 56.2%, 미국은 17.8% 수준입니다. 반면, 우리나라의 사회책임투자는 겨우 0.4%에 불과하다. 이러한 맥락에서, 발제자는 국민연금기금의 의결권행사를 강화해야 한다고 주장합니다. 다만, 국민연금은 선량한 관리자의 관점에서 그리고 엄격한 준칙주의에 입각해서 의결권을 행사해야 한다고 말합니다.

Section 4 : 공적연기금과 사회적 투자 – 국민연금기금의 공공사회서비스 투자를 중심으로

 – 사회  김경자 부위원장(민주노총)
 – 발제자 : 주은선 교수 (경기대학교)
 – 토론자 : 남윤인순 의원(새정치민주연합), 이재현 교수(숭실대학교)

사회적 투자란 무엇이며 그것의 타당성은 무엇에 근거하는지 그리고 효율적인 사회투자를 하기 위해서는 어떠한 방식들이 있는지가 핵심 쟁점들입니다.
국민연금기금의 수익은 단지 금전상의 수익을 의미하는 경제적 수익만을 의미하지 않으며, 노동조건을 개선하거나 삶의 질을 향상시킬 수 있는 여건 (예를 들면, 공공보건의료체제의 강화나 일-가정의 양립 체계의 강화)을 만들어내는 사회적 수익을 낳을 수 있습니다. 발제자는 후자의 사회적 수익성을 강조하면서 그것을 정당화시키는 논거들을 제시합니다.
현재 국민연금의 기금 운용원칙은 수익성, 안정성, 공공성, 유동성, 운용독립성 등의 다섯 가지로 규정되어 있습니다. 국민연금기금은 국민연금보험료와 기금운용 수익을 재원으로 하여 조성되는, 국민연금급여를 충당하기 위한 책임준비금입니다 (국민연금법 101조). 그리고 재정의 장기적인 안정을 유지하기 위하여 수익을 최대로 증대시킬 수 있도록 운용되어야 합니다(국민연금법 제102조). 이러한 법적 규정에 의거하여, 현재의 국민연금기금은 수익성을 가장 중요한 기준으로 삼고 있습니다. 이러한 일반적 경향에 반대하면서, 발제자(주은선 교수, 경기대학교)는 안정성, 즉 투자는 자산의 전체 수익률 변동성과 손실 위험이 허용되는 범위 안에서만 안정적으로 운용되어 지속가능성을 담보해야 한다는 원칙이 가장 핵심적인 원칙이어야 한다고 주장합니다.
특히, 발제자는 사회적 투자는 이 안정성이 가능한 사회적 조건들을 형성하고 강화하는 것이기 때문에 국민연금제도의 입장에서도 필수적인 요소가 된다고 점을 강조합니다. 국민연금제도의 안정적 발전과 지속가능성을 위해서는 단기적인 기금수익률이 올라가는 것도 필요하지만 그 보다는 출산율 증가, 고용율 증가, 경제성장의 토대 마련, 합리적 경제성장 등이 더 필요합니다. 따라서 국민연금기금은 이러한 조건을 마련하는데 사용될 수 있으며 사용되어야 합니다. 바로 이러한 투자가 사회적 투자입니다. 발제자는 현재 법으로 규정된 1%의 복지투자를 넘어 보육부문에서의 국공립어린이집 확충, 보건의료부문에서의 공공의료 확대, 노인요양부문에서의 공공성 확대 등이 대표적인 사회적 투자의 대상이 될 수 있다고 주장합니다.
발제자의 주장에 대해, 토론자는 국민연금기금의 사회투자는 단순히 재무적인 수익률만이 아니라 우리나라 국민들의 복지증진이라는 이차적인 효과 및 외부효과 등을 낳는다는 점을 인정합니다. 그러나 동시에 경제적 수익률을 통해 자신이 내야 할 보험료의 크기를 일부 줄여주는 것이 좋은지 아니면 자기가 낸 일부 보험료의 일부를 복지사업에 투자하여 이로부터 사회적 수익을 얻는 것이 좋은지에 대한 명확하고 객관적인 자료에 근거한 평가가 있어야 하기 때문에, 사회투자의 규모에 대한 제약이 필요하다고 주장합니다.

주최 국민연금 바로세우기 국민행동 / 후원 국민연금노조