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사회복지위원회    시혜가 아닌 권리로서의 복지를 만들어갑니다

월간 복지동향 200호 발행


Ⅰ. 경제위기하 복지정책의 기본방향

1. 문제인식

○ 광범위한 사각지대 존재
- 우리나라는 그간 경제규모와 사회변화에 비하여 매우 부실한 사회복지제도를 운영해옴에 따라 일상적인 생활 속에서 적절한 안전망에 의해 보호받지 못하는 계층들이 광범위하게 존재하고 있음. 이들을 사회복지의 ‘사각지대’로 칭할 수 있는데, 특히 소득보장과 관련한 사각지대를 구체적으로 분석해보면 <그림1>과 같이 세 개의 계층으로 구분할 수 있음.

A집단은 4대 사회보험에 있어서 보험료를 내지 않음으로써 혜택을 받을 수 없는 집단으로 주로 비정규직에 해당함. 비정규직의 70~80%가 이러한 실질적인 사각지대에 해당하며, 자영업자 가운데 일부도 여기에 해당함. 이들은 비록 현재 중산층으로 분류될 수 있다 해도 위기에 대한 최소한의 예방적 기능을 하는 사회보험에 의해 보호받지 못함에 따라 경제위기하에서 실직, 도산, 임금체납 등의 위험에 직면하면 바로 빈곤층으로 전락할 수 있음.
- B집단은 준빈곤층(차상위계층)에 속하는 집단으로 명목 소득치는 수급자 조건에 맞지 않는다고는 하나 실제적으로 빈곤한 생활을 영위하고 있으며, 비공식적 시장에서 활동하거나 저임금노동에 시달리는 계층으로 경제위기 하에 가장 위태로운 생활을 영위하는 계층이 됨.
- C집단은 소득면에서 최저생계비 이하여서 수급자가 되어야 함에도 재산이나 부양의무자 기준에 맞지 않아 수급자가 되지 못하는 집단으로 실질적으로 노동능력이 없거나, 있어도 소득 자체가 최저생계비 이하인 절대빈곤층에 해당함.
- 이러한 사각지대는 경제위기 하에서 더욱 확대될 것이며 그 결과로 중산층의 절대빈곤층화의 속도가 빨라질 것임.

○ 사각지대의 규모
- 한국보건사회연구원의 추정에 의하면 이번 경제위기가 1997년 경제위기와 같은 수준이라고 가정할 때, 빈곤층은 전 인구의 10.6%에서 20.9%로 증폭됨. 이중 기초생활보장수급권자 또는 고용보험급여자를 제외한 사각지대 인구는 7.8%에서 17%로 늘어 총 833만 명으로, 이 가운데 9.2%에 해당하는 추가적인 440만 명이 경제위기하에서 새로이 등장하는 사각지대 인구임.
- 440만 명의 새로운 사각지대는 경제위기 국면에서 단순하게 추가되었다고 규정하는 것을 넘어, 이명박 정부 하에서 빚어진 각종 실정(失政)에 의해 생성된 측면이 강하다는 의미에서 이들을 ‘MB빈곤층’으로 명명할 수 있음.



○ 박탈의 악순환 구조
- 한편, 이들 빈곤층은 최근 한국사회 저소득층이 겪고 있는 ‘박탈의 악순환 구조’에 빠져있음을 직시할 필요가 있음. 특히 최근 경제위기의 여파로 노동시장에서 주변화 되고 있는 저소득층의 경우에는 ▷저임금 비정규직(2008년 현재 383만 명 추정) ▷저소득 자영업자(2007년 현재 207만 세대, 578만 명 추정) ▷실직자(2009년 2월 현재 92만 명) 사이를 반복적으로 오가는 노동 이동의 악순환을 보이고 있음.
- 이러한 악순환의 삼각구조에 빠지게 된 개인은 계층의 수직적 상승을 기대하기 어려운 저계급(underclass)의 일원으로서, 박탈의 악순환 삼각구조를 몇 번씩 반복하다가 실망실업에 빠지거나, 질병 혹은 장애 등의 이유로 노동능력이 상실된 취약계층으로 전락하게 됨.


2. 경제위기 대응책의 핵심전략

- MB빈곤층을 포함하여 심각한 사각지대의 빈곤층을 위한 정부의 대담한 고용 및 복지정책이 요구되는 가운데, 이러한 대응책은 <그림3>과 같은 핵심전략 속에서 수행되어야 할 것임

- 경제위기하의 빈곤층에 대한 일차 대응책은 첫째, ▷고용보험의 확대 ▷기초생활보장제도의 개선 두 가지 정책이 기본이 되어야 함.
- 다음으로 이에 의해 포괄되기 어려운 위기집단을 위해 ▷실업부조의 도입 ▷개인파산제 개선 ▷사회서비스의 확대 등을 통해 중산층이 빈곤층으로 전락하는 것을 예방하거나 최소화해야 할 것임.
- 그러나 이러한 정책으로 직접적인 소득보전이나 간접적인 생활지원은 유의미하지만 근본적으로는 일자리를 통한 소득확보가 이루어져야 한다는 측면에서 일자리정책이 매우 중요할 수밖에 없음. 따라서 사각지대에 놓인 계층이 좀 더 용이하고 안정적으로 일자리를 확보하기 위해서는 ▷경제 활성화를 통한 시장에서의 일자리 창출 ▷사회적 일자리 창출 ▷일자리 나누기를 통한 일자리 창출이 동시에 모색되어야 함.
- 특히 사회적 일자리 창출은 사회서비스의 확대와 맞물려 있으며, 양자는 서로 선순환적으로 구사되어 전체적으로 우리나라의 보편적인 사회복지서비스 제도를 구축할 수 있다는 점에서 사람에 대한 투자, 미래에 대한 투자의 핵심을 이룸.


Ⅱ. 구체적 정책대안

1. 공공부조제도의 전면적 개편

□ 현황
- 정부의 공식자료에 의하더라도 빈곤층임에도 기초생활보장제도 수급자가 되지 못하는 사각지대 규모는 410만 명으로 전인구의 약 8.4%나 되는 것으로 추정 (<그림 4>)
- 빈곤인구는 585만 명으로 전인구의 11.9%이며 이 중 기초생활보장 및 긴급복지 수혜자는 175만 명으로 빈곤인구 전체의 29.9%에 불과하며, 나머지 70.1%는 공공부조의 사각지대에 놓여 있음.
- 특히, 소득과 재산이 모두 현행 기초생활보장 수급기준에 해당하는 데도 부양의무자기준으로 인해 수급자가 되지 못하는 사각지대는 100만 명으로 전체 빈곤인구의 17%나 됨.

□ 문제점

○ 빈곤한 빈곤대책
- 이명박 정부는 경제위기하의 빈곤대책으로 기초생활기준 개선 및 취약계층 발굴, 긴급지원제도 개선, 취약계층 난방․에너지보조금 등을 내놓고 있지만 늘어나는 사각지대에 대한 제대로 된 대책이 없음.
- 최저생계비 인상은 물가상승에 따른 자연상승분이며, 재산기준 완화의 경우 2002년 이래한 번도 전세가격 및 주택가격의 인상율을 반영하지 못한 것에 대한 일부 보전으로 실제 전세가격의 상승분을 반영하지 못하고 있음. 부양의무자 재산기준의 경우도 수급자 재산기준의 변동에 따른 연쇄 변동일 뿐임.
- 이명박 정부 빈곤대책의 핵심이라 할 수 있는 긴급지원제도는 최대 6개월의 단기적 지원에 불과하여 광범위하고 장기적인 빈곤문제에 대한 땜질식 처방에 불과함.

○ 경제위기에 대한 안일한 진단, 사각지대에 대한 해결의지 부족
- 정부는 사각지대라는 용어를 사용하면서도 이 사각지대 급증의 본질을 대단히 안이하게 인식하고 있음. 정부 공식자료로도 사각지대는 무려 410만 명이 되고, 경제위기와 노동시장의 유연화로 비정규직의 급증이 예상되는 상황에서 정부는 사각지대의 규모만을 추정하고 이에 대한 근본적 대책은 마련하지 않고 있음.
- 또한 민생안정 긴급지원 대책을 내놓았지만 근본적으로 현 경제위기로 인한 빈곤문제의 급증을 일시적인 현상으로 보고 있음. 이에 따라 맞춤형 생계지원이니 긴급복지 대상자 확대 등을 내놓았으나 2009년 하반기 경기회복을 전제로 한 한시적 대책일 뿐 지속적이고 상설적인 대책이 아님.
- 사각지대에 대한 일시적, 한시적 대책은 근본적인 한계에 봉착했으며 정부 공식추계에서도 확인된 엄청난 사각지대에 대한 구조적인 대책을 시급히 마련해야 함.

□ 대안
○ 부양의무자 기준을 획기적으로 개선해야
- 부양의무자 기준은 가난한 계층에게 부양의무를 지워 부양의무자와 기초보장대상자 모두를 가난에서 벗어나지 못하게 하는 빈곤대물림 제도이며, 경기가 회복되면 빈민에 대한 국가책임을 또 다시 가난한 가족에게 전가하는 통로가 될 것임.
- 지난 10년간 부양의무자 기준을 꾸준히 완화해 왔음에도 불구하고 부양의무자 기준 초과로 인한 사각지대가 100만 명에 이른다는 것은 현행 부양의무자 기준을 더 이상 유지할 수 없음을 의미함.
- 특히 노인 세대의 경우 자녀가 기준상으로 부양능력이 있는 것으로 판정되나 실제 부양능력이 미비하여 부양을 받고 있지 못함에도 불구하고 수급자가 되지 못하고 기초법 사각지대에 방치됨. 당장에는 부양능력 판별기준을 소득구간별로 차등적용하여 도시가구평균소득의 150%이상(노인돌보미사업 지원대상 기준)인 가구에 대해서만 기준을 적용하고 그 이하의 가구에 대해서는 부양의무자 기준을 폐지하는 것이 현실적임.

○ 재산기준의 개선 필요
- 지난해 기본재산액 기준이 인상되었으나 기본재산액을 넘는 재산을 소득으로 환산하는 환산율이 과도함. 현행 2년 100%(월 4.17%)의 환산율을 최소한 4년 100%(월 2.08%)로 하향조정할 필요가 있음. 자동차에 대한 환산율 100%도 시급히 하향조정하고, 안타까운 탈락자(최저생계비 절반 이하의 소득, 혹은 주거지가 없는 가구 등)에게는 적용 자체를 제외해야 함.

○ 최저생계비의 현실화
- 최저생계비는 해가 갈수록 그 상대적 수준이 낮아져 최저생활도 어려운 수준이 되고 있음.
- 단순한 계측방식의 조정 논의에서 벗어나 최저생계비의 상대적 수준을 유지할 수 있도록 하는 제도적 장치 마련이 시급함.

○ 사각지대 가구에 대한 개별급여의 시행 필요
- 재산기준과 부양의무자 기준을 완화한다고 해도 대규모의 비수급 빈곤층과 차상위계층은 여전히 존재함. 이들에 대한 의료, 교육, 자활급여 등이 이루어져야 함.
- 특히 경제위기를 극복할 때까지(부양의무자가 부양능력이 생길 때까지)만이라도 장애인과 노인 등 근로능력이 없는 안타까운 탈락자들을 위한 생계급여가 이루어져야 할 것임.

○ 긴급지원의 경우 대상자의 요건, 소득 및 재산기준과 급여종류를 모두 보완해야
- 현재 주소득자의 사망, 가출, 행방불명, 구금, 화재, 가정폭력 등으로 제한되어 있는 위기 사유에 실직, 사고, 기타 사회복지전담공무원이 부득이하다고 판단되는 사유로 완화하여 유연성 있게 운용해야 함.

□ 예산추계

○ 신빈곤(working poor) 대책

○ 기초생활보장제도 개선

○ 비수급 빈곤층 지원


2. 의료취약계층에 대한 의료보호 대책 마련

□ 현황
- 경제위기로 의료사각지대가 지속적으로 확대되고 있음. <표2>와 같이 2008년 10월 현재,  3개월 이상 건강보험료 체납 지역건강보험 세대는 205만 3천 세대에 이르고 있으며, 건강보험료 체납 사업장도 6만 2천개소로 폭증하고 있음. 향후 이 같은 의료사각지대의 규모는 더욱 늘어날 것으로 예상됨

- 그러나 정부는 의료사각지대와 의료 양극화 해소를 위해 2002년 이후 지속적으로 확대해 왔던 의료급여 수급권자를 축소하기 시작했음. 2008년 4월, 차상위계층 의료급여 1종 희귀난치성 질환자 1만 9,400여명을 건강보험으로 자격 전환했으며, 2009년 4월에는 차상위계층 의료급여 2종 만성질환자 및 18세 미만 아동 23만 1천여 명을 건강보험으로 자격전환 할 예정임.

□ 문제점
- ‘선제적 위기대응으로 국민의 삶을 지키는 복지정책’을 추진하겠다는 보건복지가족부의 2009년 연두 업무보고 기조에도 불구하고, 취약계층을 위한 보건의료 지원 예산은 6.5% 감소됨.
- 차상위계층 의료급여 수급권자를 건강보험으로 전환하면서 절감된 예산으로 다른 복지 분야 예산을 늘릴 수 있게 되었다는 복지부의 설명에도 불구하고, 의료급여 이외의 취약계층 보건의료 지원예산 증액은 의료급여 예산 절감액의 1/4에 불과한 실정임. 또한 취약계층에 대한 건강안전망 기능을 담당할 수 있는 공공보건의료 확충 예산 역시 13.7% 감소함.

□ 대안
○ 차상위계층 의료급여 수급권자의 건강보험 자격 전환 계획을 백지화하고, 차상위계층에 대한 의료급여 수급권 부여 대폭 확대해야
 - 차상위계층 의료급여 수급권자의 건강보험 자격전환은 다음과 같은 부작용을 야기할 것임
 자격 전환된 차상위계층의 보험료 면제와 본인부담금을 의료급여 수준으로 인하하는 부담을 고스란히 건강보험이 떠안게 됨 → 건강보험료 동결, 실직과 자영업 몰락으로 인한 건강보험료 체납세대 및 체납액 증가 등으로 재정 상황이 악화될 건강보험재정을 더욱 악화시킬 것임.
 경제위기 상황에서 차상위계층이 폭증할 가능성이 매우 큼. 따라서 본인부담금 차액을 국고에서 지원한다는 계획에도 불구하고, 현재 책정된 본인부담금 차액 지원 예산만으로는 차상위계층의 폭증을 감당하지 못할 가능성이 큼 → 차상위계층 환자의 본인부담이 증가하게 될 가능성 상존.
- 의료급여 수급권자 확대라는 근본 처방을 제쳐놓고, 소규모의 지원방안을 늘어놓는 형태로는 향후 예상되는 의료취약계층 증가에 제대로 대처할 수 없음.
 ‘건강보험(보험료 면제, 본인부담금 인하) + 본인부담금 차액 국고지원’ 행태의 지원체계는 급박한 위기 상황에 신속하게 작동하기 힘들며, 건강보험의 재정 상황과 연동되어 대상자 규모를 탄력적으로 늘려나가는데 많은 제약이 따르게 될 것임.
 경제위기 상황에 몰린 건강보험 대상자의 신청을 받아 한시적 의료급여 수급권을 즉각적으로 부여해야 함.

○ 공공보건의료기관을 대폭 확충하여 의료취약계층에 대한 건강안전망을 중층적으로 구축해야
- 특히 의료취약계층을 대상으로 한 공공보건의료 영역의 사업을 대폭 확충해야 함. 도시 보건지소 확대, 취약계층 대상 맞춤형 방문보건사업 확대, 의료취약계층에 대한 무료진료 확대, 건강보험료 체납으로 급여 중단된 건강보험 가입자에 대한 의료서비스 제공이 필요함.

○ 보험료 체납세대에 대한 대책 마련해야
- 지역건강보험 체납 세대에 대해서는 ▷자격 심사를 거쳐 한시적 의료급여 수급권을 즉각적으로 부여 ▷체납 건강보험료에 대한 장기 저리 융자 및 탕감 ▷체납 세대인 경우에도 공공보건의료기관을 제약없이 이용할 수 있도록 허용하는 등의 조치가 시행되어야 함.
- 건강보험료 체납 사업장에 대해서는 ▷체납 건강보험료에 대한 장기 저리 융자 및 탕감 ▷체납 사업장 근로자인 경우에도 공공보건의료기관을 제약없이 이용할 수 있도록 허용하는 조치가 시행되어야 함.

□ 예산추계
- 건강보험으로 자격 전환된 차상위계층의 의료급여 수급권 부여 : 5천억 원(‘09년 취약계층 의료지원 예산 1천6백억 원 활용시 3천4백억 원)
 건강보험으로 자격 전환되었거나 전환예정인 의료급여수급자 25천명(희귀 난치성질환자 19.4천명, 만성질환자 94천명, 18세미만 아동 137천명) ☓ 의료급여 1인당 진료비 약 199만원 = 약 5천억 원
- 3개월 이상 건강보험료 체납된 지역건강보험 가입 세대의 하위 10%에 대한 의료급여 수급권 부여 : 1조원
 205만 세대(지역건보 체납 세대-08년 10월 기준)☓ 0.1 ☓ 2.5명(세대당 가구원)☓의료급여 1인당 진료비 약 199만원 = 약 1조원
- 공공보건의료기관 확충 : 08년 예산 대비 20% 증액하여 1천억 원
 08년 공공보건의료 관련예산(3,064 억원) * 1.2 - 09년 공공보건의료 관련예산(2,643 억원) = 약 1천억 원

3. 사회서비스 중심의 사회적일자리 창출

□ 현황
- 2009년 정부는 추경의 핵심이어야 할 일자리 창출예산으로 2.8조원만을 책정하고 있음. 구체적으로는 중소기업 청년인턴제, 근로능력이 있는 저소득층 40만 명에게 공익형 근로기회를 제공하는 희망근로프로젝트, 숲 가꾸기, 아이돌보미 등의 사회서비스 일자리 확대, 학습보조 인턴교사, 대졸미취업자 조교채용, 노인일자리 등을 제시하고 있음.
- 한편 지난 한 해 여러 부처에서 다양한 일자리 창출정책을 발표하였는데, 향후 재임 5년 기간 동안 무려 446만개의 일자리를 창출하겠다고 밝힘.

□ 문제점
○ 정부가 제시하고 있는 일자리는 대부분 건설일용직과 같은 단순노무직, 청년인턴, 공공근로 등의 저임금, 한시적 일자리에 불과하며 그 실현가능성도 의문스러움.
○ 선진국일수록 사회서비스의 고용비중이 높아 이미 ‘사회서비스국가’로서의 면모를 갖추고 있음을 인식할 필요가 있음. <표 5>에서 경제적으로 선진국일수록 전체 고용인구 중에서 사회서비스 종사자의 비중이 높음을 알 수 있는데, 특히 노르딕 국가인 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등이 이에 해당함. 반면에 동아시아 국가인 한국과 일본, 그리고 전형적인 영미권 모델인 아일랜드는 경제수준에 비하여 사회서비스 비중이 상대적으로 낮다는 것을 알 수 있음.


○ 한국은 사회서비스 부문의 고용비중은 낮은 반면에, 도시 비공식 부문이라고 할 수 있는 자영자 비중은 상대적으로 매우 높은 실정. 통계청 및 국제노동기구(ILO)등에 따르면 2006년 기준 한국의 자영업자 수는 776만 7천명으로 전체취업자(2천315만1천명) 중 33.6%를 차지하고 있음. 이는 OECD 주요 회원국 중 가장 높은 것으로 대부분의 국가들은 10%대임.
 - 자영업의 비중이 높다는 것은 전근대적 산업부문이 광범위하게 잔존하고 있다는 사실과 함께, 현실적으로는 준비되지 않은 진입으로 인하여 높은 퇴출율을 보이고 있음. 이러한 현상은 IMF 경제위기 이후에 구조조정 차관 도입의 대가로 고용유연성을 받아들인 결과로 해석될 수 있는데, 즉 직장에서 퇴출된 다수의 근로자들이 재취업보다는 자영업 진입을 모색하였고, 준비되지 않은 진입과 자영업 간의 극심한 경쟁으로 인하여 높은 퇴출율을 보이고 있음.
 - 따라서 장기적인 관점에서 한국 고용구조를 볼 때, 사회서비스 부문의 부족인원을 채우고, 자영업 부문의 과잉인원을 감소시켜서 균형을 잡아가는 것이 필요함. 즉 사회서비스 부문의 부족인원과 자영업 부문의 과잉인원을 swap할 필요가 있음

□ 대안
○ ‘사람에 대한 투자’를 통해 현재의 경제위기를 극복하는 동시에 미래의 성장가능성을 공고히 해야
- 이는 미래에 대한 투자가 될 것이고, 미래투자는 결국 사회서비스(social services)의 확충여부가 관건이 될 것임
- 즉, 복지, 보건, 고용, 교육, 문화 등에 걸쳐 폭넓은 생활지지망을 공적 책임 하에 만듦으로써 현재 한국의 사회서비스 수준을 혁신적으로 상승시키는 과정이 필요함. 이를 통해 ▷사회복지 수요의 충족 ▷사회양극화 완화 ▷일자리 창출의 세 마리 토끼를 잡을 수 있음.
- 미래투자는 경제위기 대응과정에 있어서 새로운 일자리 창출효과, 경제위기하의 MB빈곤층극빈계층으로의 추락 방지효과, 중산층의 실질 구매력 증대효과, 거시경제적으로 총수요 증대효과 등을 획득할 수 있으며 궁극적으로는 서구 선진국과 같은 안정된 복지선진체제 수립효과(보편적 복지수혜 효과), 경제와 복지의 선순환 구조 안착효과, 노동력의 경쟁력 획득효과, 여성노동력 및 노인노동력의 효과적 활용효과, 일과 돌봄노동의 양립체제 구축효과, 패자부활의 사회 메커니즘 작동 등을 달성할 수 있을 것임.
- 사회서비스 중심의 사회적 일자리 창출과 이를 통한 취약계층의 복지향상을 동시에 꾀하기 위해서 ▷단기적으로 MB빈곤층의 일자리 제공 효과를 도모하는 사업 ▷부양부담의 완화를 꾀하는 사업 ▷전 국민의 생활지지망을 가져올 수 있는 전문적 좋은 일자리(decent jobs)사업 ▷미래 노동력의 질 제고를 위한 사업 등에 집중하여 적어도 80만개의 사회적 일자리를 창출할 수 있음. 구체적인 창출계획은 <표 6>과 같음.



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