사회복지노동시장의 특징, 현황 및 개선방향

제갈현숙｜사회공공연구소 연구실장

‘사회복지노동시장’이란 주제는 참으로 낯설다. 이 주제로 진행된 연구는 거의 진행되지 않았고, 기초데이터조차도 상당히 부족하다. 그런데 시민사회운동을 위해 평소 열심히 활동해오시던 간사로부터 이 주제로 원고 청탁을 받게 됐다. 잇단 사회복지직 공무원의 자살문제에 대한 토론회 발제문을 작성 중에 원고청탁을 받으면서 주제에 대한 집필가능 여부에 대해 진지하게 판단하기 어려웠음에도 보이지 않는 곳에서 헌신하고 있는 ‘간사’님의 부탁을 거절할 수 없었다. 그런 이유로 부족한 여건에서 사회복지노동시장에 대한 글을 작성하게 되었다. 사회복지 시장화나 사회복지 노동에 대한 연구는 충분하지 않더라도 다양한 접근이 진행되어 왔다. 반면 사회복지영역에 대한 노동시장으로써의 분석은 매우 미흡한 수준이다. 그 이유는 다양하겠지만 사회복지 영역의 발전 역사가 짧고, 사회복지 영역에 대한 노동 관점의 접근이 최근에 와서야 가능한데서 주요한 원인을 꼽을 수 있을 것이다. 이에 이 글은 사회복지노동시장 에 대한 시론적인 접근으로써 사회복지노동시장의 특징과 현황에 대한 거시적인 분석을 목적으로 한다. 

1. 사회복지노동시장의 특징

마샬은 복지의 권리가 개인이 갖는 시장가치에 의해 결정되지 않도록 하는 것을 복지국가의 기본원리로 상정했다. 복지의 가장 중요한 기능은 재화와 서비스를 시장 외부에 위치시킴으로써 시장을 대체하고 또한 시장의 작동을 통제・수정하여 시장이 그 스스로의 힘으로 창출한 수 없는 결과를 창출한다고 했다. 이러한 접근은 이후 에스핑안데르센의 “탈상품화”와 같은 개념으로 발전되기도 했다. 즉 사회복지의 다양한 재화는 시장원리로 결정될 수 없는 특수성을 갖는다. 이러한 특수성은 길버트와 테렐의 사회적 시장과 경제적 시장의 구분을 통해 이해될 수 있다. ‘사회적 시장(social market)’에서는 재화와 서비스를 기본적으로 재정적인 결핍, 의존성, 이타적 동기, 사회적 책임, 자선적 동기, 공동체의 안정에 대한 바람 등에 의해 할당되는 반면, 경제적 시장(economic market)에서는 개인의 창의성, 능력, 생산성, 이윤추구동기 등에 의해 할당이 이루어진다. 이러한 구분에도 사회적 시장에는 공공부문과 더불어 민간부문(가족, 친구와 같은 비공식 부문과 민간 영리 및 비영리기관)이 포함됨으로써 영리기관의 활동은 경제적 시장과 중첩되고 이로 인한 시장간 경계가 모호해지기도 한다. 이러한 모호성은 신자유주의 지구적화가 진행되면서 강화되었고, 사회복지의 다양한 할당방식의 형태에 대해 복지혼합경제(mixed economy of welfare)로 명명되었다. 즉 사회복지의 재화와 서비스가 갖는 특수성은 공공부문의 재정과 계획 등으로 유지되지만, 서비스 공급 및 전달체계 영역에 시장원리가 확대되어 왔고 이러한 복합적 성격이 사회복지노동시장의 특수성으로 나타난다.

김영종은 시장경제에서 노동시장은 수요와 공급이 가격 메커니즘에 따라 결정되지만, 사회복지시장은 단순하게 서비스의 수요자와 공급자간의 가격 합의점에 의거해서 움직이지 않는다고 보았다. 또한 사회복지는 산업적 측면에서 규제적이고 사유재와 공공재의 혼합재 생산산업으로서 특수성을 갖기 때문에 일반적인 자유시장 패러다임이 아닌 정치경제 패러다임으로 이해하는 것이 적합하다고 지적했다. 즉 사회복지 재화 및 서비스가 갖는 특수성으로 인해 사회복지노동시장 역시도 그것이 아무리 민간영역이라고 할지라도 일반노동시장이 갖는 여건과는 상당한 차이를 갖는다. 일반적인 노동시장의 가정으로 첫째, 경쟁하는 수많은 노동자와 수많은 고용주의 존재, 둘째, 시장임금에 대한 영향력 행사 불가능, 셋째, 자유로운 노동시장 진입과 퇴출, 넷째, 노동자와 고용주는 완전한 정보 가짐, 다섯째, 직무의 성격은 모두 동일하되 임금의 차이만 존재, 여섯째, 모든 노동자는 숙련 및 노력에서 동질적임, 여섯째, 모든 직무의 공석은 외부노동시장을 통해서 채움 등과 같다. 그러나 사회복지노동시장의 경우 경쟁성, 임금규제 및 임금결정, 고용정보 등에서 일반적인 내부노동시장의 특수성과 동질적이지 않다. 이러한 차이의 가장 큰 원인은 사회복지 영역의 재원과 제도에 대한 주요 결정자가 국가이고, 국가에 의해 사회복지시장의 규모 및 노동력 등이 조정되기 때문이다. 그러나 서비스 제공구조에서 공공과 민간이 혼재된 사회복지시장에서 동질적인 성격의 ‘사회적’ 급여 및 서비스가 제공됨에도, 이것을 직접 제공하고 있는 사회복지노동자들의 임금 및 처우 등은 상당히 분화되었다. 이러한 경향은 국가의 사회서비스 확대전략과 함께 심화되고 있다.

2. 사회복지제도와 사회복지노동시장의 계층적 분화

사회보장기본법에서 한국의 사회복지제도는 크게 세 가지로 분류된다. 제도적으로 가장 보편성을 띠면서 소득 및 의료보장을 목표로 하는 5대 사회보험, 빈곤에 대응하기 위해 선별을 할당원리로 삼고 있는 공공부조, 그리고 계층적, 대상별 욕구 충족을 위한 사회서비스이다. 

<표 1>에서 알 수 있듯이 사회보험제도와 공공부조제도가 공적 전달체계 구조에서 운영된다면 사회서비스 영역은 주로 민간영역에서 구축되었다. 공적 전달체계 구조에서는 주되게 현금급여가 민간영역 중심의 사회서비스에서는 현물급여가 주된 사회적 급여형태로 차이가 난다.

노동시장의 위계측면에서 보면 공적 전달체계 구조에 있는 공단 노동자와 공무원의 지위가 사회복지노동시장 구조에서 최상위에 속하고 그 다음으로 다양한 직종의 사회복지 종사자들이 위치하고 있다. 사회복지사의 경우 10여 년 전부터 사회복지사 급여현실화를 위한 현장에 요구에 대해 다양한 조치가 이루어졌고, 일반 노동시장의 평균임금에 근접하게 위한 노력이 지속되었다. 그러나 그 외 직종의 경우 여전히 저임금 구조에서 벗어나지 못하고 있다. 특히 돌봄관련 직종의 경우 다양한 돌봄노동의 형태가 존재하지만 직종을 막론하고 노동권 인정을 포함한 임금수준은 매우 심각한 수준이다. 이것은 사회서비스에 대해 국가가 사회적인 필요로 대두된 비공식 돌봄영역에 대해 제도적으로 공식화했지만, 바우처제도를 전달체계의 원리로 운영함에 따라 서비스 공급에 참여하는 주체가 개인중심의 민간의 적극적인 진입이 낳은 결과로 볼 수 있다. 국가는 사회서비스의 복지적 측면보다는 일자리 제고라는 정책적 효과를 우위로 설정함으로써 다양한 민간의 사업 참여를 적극 유도했다. 대다수 민간의 경우 이윤을 목적으로 사회서비스 시장에 진입했지만, 서비스 총량 및 서비스 단가에 대한 결정은 시장이 아닌 국가에 의해 결정된다. 그 결과 과잉 공급기관의 경쟁이 빚어졌고, 이러한 구조에서 사업주의 이윤 보장의 유일한 경로는 노동력 착취로 귀결된다. 더욱이 분절되고 다층적인 사회복지시장 영역에서 노동자들의 의식화나 조직화는 매우 어려운 구조인 반면, 이미 이해관계 집단으로 부각된 다양한 사업주들의 집단은 정치적 영향력을 미치는 상황에서 사회복지 종사 노동자의 노동조건 향상은 매우 어려운 과제로 부각되고 있다.

3. 사회복지 영역별 노동력 현황 및 문제  

공공부문의 대표적인 사회복지노동영역은 공단노동자와 공무원이다. 물론 이외 국공립 시설에서 고용되어 일하고 있는 보육교사, 사회복지사 등도 여기에 포함되지만 각각의 영역은 공공보다는 민간위주로 운영되기 때문에 따로 구분한다.

우선 공단노동자의 경우 2013년 1/4분기 기준(알리오 기관별 경영공시 근거) 근로복지공단에 5,363명 정원 중 현원 4,957명, 국민건강보험은 12,430명 정원대비 현원 12,291명, 국민연금공단은 4,690명 정원 대비 현원 4,593명이 근무 중으로 나타났다. 현원기준으로 사회보험을 담당하는 노동자는 총 21,841명이 전국민의 사회보험을 관리운영하고 있는 것이다. 세 기관 모두가 정원대비 현원을 채우지 못하고 있고, 인력부족에 대한 어려움을 토로해왔다. 그러나 공공기관 경영평가상 경영효율화의 관점에서 인력충원에 대한 자율성이 각 공단에 부여되지 못하다는 구조적인 한계를 갖는다. 즉 사회보험제도를 국가가 중앙집중적인 공단에 위탁하면서 가입자대표성보다는 국가의 기관에 대한 지배력이 높아서 사회복지적 요소보다는 일반 공공기관의 운영원리가 동일하게 적용됨으로써 사회보험관리기관의 특수성이 국가에 의해 지배되고 있다. 또한 최근 노인장기요양보험제도나 장애인활동지원과 같은 서비스에 대한 진입결정을 해당 공단의 사업으로 확대되면서 현금급여중심의 관리운영기제에서 현물서비스 영역으로 서비스가 확대되었다. 이로 인해 발생되는 서비스 전문성과 관련 전달체계와의 연계성 등에서 다양한 문제점이 노출되고 있다.

지자체 공무원의 경우 사회복지예산이나 프로그램의 증가에 비해서 사회복지직렬 공무원의 정원 증가가 뒷받침되지 못하면서 담당인력의 부족이 심각하게 초래되었다. 특히 공적 사회복지서비스 전달체계의 최일선에서 대민서비스를 담당하고 있는 읍・면・동의 인력 부족이 심각한 상황이다. 2010년 기준 읍・면・동 당 1.6명 수준인 인력으로는 내방자나 전화민원의 처리만으로도 버거운 실정이다. 그러므로 찾아가는 서비스를 비롯한 복지대상자 발굴과 같은 적극적인 대응은 사실상 불가능하다. 2010년 6월 말 기준으로 3,467개 읍・면・동 중 사회복지직이 한 명도 배치되지 않은 곳은 51개, 단 1인이 배치된 곳은 1,880개소로 파악됐다. 2004년 사회복지전담공무원은 정원 7,159명, 현원 7,136명, 2009년 12,270명 정원 대비 현원 10,334명, 2011년 11,170명 대비 현원 10,629명으로 집계됐다. 2009년 복지부 예산은 296,367억원에서 2011년 335,694억원으로 13.3% 증가된 반면 현원은 단 295명만 증가했을 뿐이다(2012년 보건복지통계연보 참조). 주민센터에서 사회복지를 담당하는 공무원들은 국민기초생활보장제도뿐만 아니라 타부처의 복지관련 협조 업무, 다양한 바우처사업 신청접수 업무 등 확장되는 정부의 복지사업을 모두 소화해야 한다. 최근 공무원노조가 사회복지직 공무원을 대상으로 조사한 설문 결과 일일 평균 노동시간은 9시간 이상 11시간미만의 경우가 응답자의 가장 높은 분포인 52.96%를 차지했고(11시간이상 13시간미만의 경우도 20.84%) 응답자의 77%이상이 하루 9시간 이상 근무하는 것으로 조사됐다. 법정 1주 노동시간은 40시간인데 사회복지직 공무원의 경우 40시간 이상 근무자는 95.66%로, 이중 48시간미만 근무자는 34.56%, 48시간 이상 52시간미만 근무자는 24.13%, 52시간 이상 근무자는 가장 높은 41.31%로 심각한 장시간 근로에 시달리고 있다. 공적 기구에서 대놓고 근로기준법을 어기고 있다. 더욱이 ‘총액인건비’제도가 폐지되지 않는 이상 이러한 현장의 악순환은 해결되기 어렵다. 공무원 노동자들은 그들의 노동자로서 지위확보를 위한 최우선의 과제로서 노조 설립신고를 정부에 제출했지만 정부는 계속적으로 반환하며 불법화시켜 공무원의 노동단결권 자체를 부정하고 있다. 그러나 공무원 노조는 노동현장의 어려움 극복과 국가가 아닌 국민을 위해 일하는 공무원이 되기 위해 투쟁을 지속하고 있다. 사회복지의 질적 측면에서도 임기가 정해진 한 정권의 정권유지를 위한 방안으로서의 복지가 아니라 국민의 삶의 질 향상이란 목적을 둔 복지를 위해서는 일선 복지공무원의 고충이 해결되고, 이들이 제안한 방안들이 정책화 될 수 있는 경로를 찾는 것이 더 바람직할 것이다. 이것은 기존의 수직적 정부구조에서 상명하달의 구조를 개선할 수 있는 대안으로서 매우 유의미하다.

민간부분의 사회복지 종사자는 매우 다양하다. 대표적으로 사회복지사, 보육교사, 다양한 형태의 돌봄노동자, 사회복지생활시설 종사자 등으로 이 중에서 사회복지사, 보육교사, 돌봄노동자를 대표적인 현황으로 살펴본다. 

우선 사회복지사가 주로 고용되어 있는 사회복지 기관수는 2004년 379개소에서 2011년 433개소로 7년 만에 14%라는 매우 점진적인 증가를 보였다. 반면 사회복지사 자격증 취득 수는 2004년 104,645명에서 2011년 482,807명으로 5배 이상 증가했다. 2011년 취즉자 중 1급은 19.5%로 주로 2급 이상의 자격취득률이 전체 사회복지자격증 증대를 유도하고 있다. 사회복지사 자격증을 교부받은 자 중 약 13%만인 실제 종사하고 있고 대부분 민간 사회복지전달체계에서 종사하는 것으로 보인다. 자격증 소지자 대비 휴면자격 규모에 대해 3급 96.8%, 2급 90.3%, 1급 70.3%로 추측하고 있다. 즉 배출되는 인력 대비 실업이나 불안정한 고용형태 혹은 비공식 영역에서 근무하는 경우가 상당한 것으로 나타난다. 물론 사회복지사 자격증 소지자들의 근무지는 사회복지기관 이외에도 다양하다. 그러나 고용관계가 공식적인 사회복지기관이외의 사회복지관련 기관의 경우 다양한 노동문제에 매우 소극적으로 반응할 가능성이 높다.

보육교사의 경우 정부의 보육료지원사업의 확대로 노동인력이 증대하고 있다. 보육교사의 규모는 2005년 85,080명, 2010년 166,937명, 2011년 180,247명으로 꾸준히 증가했다. 사회복지기관과의 차이는 보육시설의 경우 설립에 있어 개인이 기본적 요건만 갖추면 어렵지 않게 개원할 수 있고, 정부의 지속적인 지원확대로 수입보장에 어려움이 일반 사회복지기관보다 덜하다. 보육시설 원장은 개인의 이윤추구가 시설운영의 목적이 되기 때문에 보육자체에 대한 사회적 지원에 대한 ‘사회성’에 대한 인식은 매우 부족하다. 그로 인해 보육교사에 대한 처우개선 방안이 마련되고 있지만 실제 보육교사 처우개선에 크게 도움이 되고 있지 않고, 원장과 보육교사의 관계에 따라 노동환경이 결정되고 있는 것이 일반적이다. 

돌봄노동의 경우 대부분 바우처 지원방식으로 운영되고 있다. 2011년 기준 사회서비스 전자바우처 일자리는 55,773개로 사회서비스 일자리 총량인 163,000개 중 34%를 차지하고 있다. 복지부 통계는 전자바우처 급여결제기준으로 추계되고, 정부의 사회서비스 일자리는 부문별로 구분되어 있지 않다. 이로 인해 자격증 취득자 중 실제 노동시장에서 활동하고 있는 돌봄노동자의 현황파악이 어렵다. 다만 복지부에서 집계된 바우처사업 기공기관별 인력현황은 <표2>와 같다. 제공기관의 총량적인 변화는 해마다 27%, 28%로 증가되면서 관련 정부예산 증가비율을 초과했다. 노동력의 경우 2년 만에 56.6%가 증가했지만 바우처 이용자의 경우 2009년 1,263,599명에서 1,369,225명으로 단 8.4%만이 증가했다. 수요와 공급이 매우 불균형적이고 이로 인해 발생된 과잉 노동력이 노동불안을 야기하고 있다.

4. 결론: 사회복지노동시장 개선 방향

사회복지노동시장의 개선을 위해서는 우선 사회복지 영역에 대한 법률적 정비가 필요하다. 사회복지노동시장의 대상을 어디서부터 어디까지 규정할 것이지, 그 범주에 따라 해당 사회복지 제공에 대한 책임과 노사주체에 대한 책임성이 명확해질 수 있다. 크게 공공부문과 민간부문으로 구분된 현재 사회복지시장구조에서 고용주로써 책임주체는 크게 국가, 지자체, 민간으로 구분될 수 있다. 그러나 이러한 구분은 실제 서비스 공급구조의 특성에 따라 모호해진다. 예를 들면 노인장기요양보호사와 관계 맺는 주체를 보면 근로계약서의 주체는 중계기관과 노동자이지만, 이들의 급여 수준을 결정하는 주체는 공단과 정부이고, 실제 재원을 형성하는 주체는 보험 가입자이다. 즉 ‘장기요양’이란 공적 서비스에 대한 재정적, 정책적 결정의 주체와 이를 수용해서 운용하는 주체는 분리되어 있다. 이로 인해 중계기관 사업주들은 발생하는 노동문제의 주요 원인을 모두 낮은 수가와 지원정책 미비 등으로 돌리고 있다. 각 주체별로 이해관계가 복잡하게 얽힌 구조에서 권력자원이 가장 미약한 노동자들은 그들의 권리 제고를 위한 어려움에 봉착할 수밖에 없다. 더욱이 최근 정부는 시간제 노동확대를 제시하고 있고, 이미 급여 기준으로 볼 때 시간제 노동으로 고착화된 각종 돌봄노동의 여성종사자들의 권익향상은 더욱 어려워 질 것으로 예상된다.

그러므로 거시적 측면에서 사회복지 영역에 대한 국가책임부분에 대한 기본 원칙을 재정뿐만 아니라 운영 원리의 측면에서도 재고해야 한다. 민간으로 확대되고 있는 사회서비스 확대 전략에 대한 전면적 재고와 더불어 적어도 사회복지영역에서 영리조직의 지속 및 확대에 대한 근본적인 혁신이 요구된다. 왜냐하면 공적 자금으로 운영되고 있는 대다수 사회복지영역에서 수입의 규모는 제한적이다. 이러한 구조에서 이윤창출이 조직의 주요한 원리로 작동된다면 결국 노동력에 대한 통제가 가장 손쉬운 해법이 될 것이고, 이것은 서비스의 질적 측면과 더불어 공적 자금을 통한 복지영리시장 확대 이상의 의미를 갖기 어렵다.

또한 사회복지 종사자에 대한 ‘교육-자격관리-보수교육’에 대한 보다 공적이고 신뢰할 수 있는 체계가 형성되어야 한다. 현재 각종 관련 자격증은 민간에서 관리 운영함으로써 부자격자의 문제가 계속적으로 야기되고 있다. 또한 예측수요와 관련 없이 증가하는 노동력 공급은 사회복지노동시장 전반에 부정적인 영향을 주고 있다.

끝으로 사회복지노동시장의 공식화와 개선을 위해서는 사회복지 종사자의 노동자로서의 인식 찾기가 매우 중요하다. 사회복지노조가 처음 건설됐던 1990년대 말 다양한 차원에서 사회복지사가 노동자인가에 대한 논쟁이 촉발되었다. 이러한 논쟁은 사회복지현장이 얼마나 보수적인가를 반증하는 사례이기도 하다. 대다수 사회복지 현장의 노동자들은 다른 일반 노동자와 마찬가지로 생계유지를 위해 그들의 노동력을 제공하고 있다. 물론 여기에 다양한 직업윤리관이 추가되기도 하다. 생계를 목적으로 노동하는 노동자에게 여전히 헌신, 희생과 같은 윤리적 기준을 강요하는 것은 노동력 착취를 위한 위선에 지나지 않는다. 노동현장의 주체들이 다른 이의 복지뿐만 아니라 현장의 노동문제를 해결하고 스스로를 조직하는 주체로 서는 것에 더 이상 어떤 편견도 개입되어서는 안 될 것이다. 

사회복지로 제공되는 재화 및 서비스의 특수성은 사회복지노동시장에 그대로 투영된다는 점을 고려해서 손쉬운 시장화 활성화 정책으로는 양질의 사회복지 ‘상품’ 및 ‘노동력’ 모두 달성하기 어렵다. 필요한 인력은 공적 복지 확대라는 관점에서 충원되고, 적정 수준의 임금이 달성되고(일반 노동시장 평균임금과 분리되지 않도록), 노동권이 보호되는 노동시장으로서 사회복지시장이 구축되어야 할 것이다.