누리과정을 둘러싼 논란:

“보육사업과 같은 전국 단위사업은 중앙정부가 책임지는 것이 맞는 방향…”

윤홍식 l 인하대학교 행정학과/사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

시시비비를 가리기에 앞서 누리과정을 둘러싼 논란을 바라보는 국민의 생각은 누리과정 예산을 중앙정부와 시도교육청 중 누가 부담하는지에 대해 관심이 없다. 국민은 누리과정을 국가책임이라는 큰 틀에서 보고 있으며, 여기서 국가는 중앙정부는 물론 지방자치단체를 포함한다. 그러나 만약 누리과정에 차질이 온다면 그 1차적 책임은 2014년에 이미 이러한 문제가 발생했음에도 불구하고, 이를 시도교육청이 합의할 수 있는 대안을 마련하지 못한 중앙정부에게 있다는 것이 명확하다. 더욱이 교육부는 우리나라 교육정책을 총괄하는 부서로서 설령 백번 양보해 잘못이 교육청에 있다하더라도 그 피해가 국민들에게 간다는 점에서 교육부가 파국의 최종책임자라는 것을 분명히 할 필요가 있다.

다양한 원인이 있지만, 큰 틀에서 보면 한국사회가 어떤 방향에서 복지를 확대하고 재원은 어떻게 마련할지에 대한 사회적 합의 없이, 총선, 대선 등 중요 선거 국면에서 득표의 유불리에 따라 공약을 제시한 것이 문제이다. 우리가 잘 알고 있듯이 무상보육, 무상교육 등은 과거 민주노동당과 같은 진보정당의 공약이지 새누라당과 보수정당과는 어울리지 않는 공약이다. 그럼에도 불구하고 대통령과 새누리당은 그 야말로 표를 얻기 위해 공약(空約)을 내걸었다. 그리고 기본적으로 검토되어야할 재원을 어떻게 마련할지, 유아교육과 유아돌봄을 어떻게 통합운영할지 등에 대한 충분한 제도적 정비 없이 ‘누리과정’이 졸속으로 도입되고, 졸속으로 확대되었다. 결국 대통령, 정부, 여당은 국민과 한 약속을 저버렸다.

구체적으로 보면 정치적 문제, 구조적 문제, 재원과 관련된 문제, 법적 문제로 4가지로 구분이 가능해 보인다. 먼저 정치적 신뢰의 문제이다. 2013년 1월 31일 대통령께서 당선자 시절 “보육사업과 같은 전국 단위사업은 중앙정부가 책임지는 것이 맞는 방향…”이라고 이야기했고, 대선공약을 보면 “영유아보육교육에 대해 국가가 완전히 책임지겠다”고 했다. 하지만 선거이후 이러한 약속은 지켜지지 않았다. 둘째, 누리과정은 유보통합을 전제로 만들어진 제도인데 시행 된지 3년이 지나도록 아직까지 유보통합이 이루어지지 않고 있기 때문에 이러한 문제가 반복적으로 발생하는 것이다. 셋째, 대통령과 정부여당의 증세 없는 복지확대의 정책기조가 문제해결을 더욱 어렵게 하고 있다. 누리과정 비용을 국가가 부담하면서 4조원의 추가적인 재정수요가 발생했는데 이를 뒷받침하는 세원이 마련되지 않았다. 즉, 이번 누리과정 논란은 정부여당이 증세 없는 복지를 추진하는 과정에서 발생한 문제라고 볼 수 있다. 더불어 구조적 문제는 중앙정부와 지방자치단체 간의 기능만이 아니라 재원구조에 대한 재정립이 필요하다. 지방자치단체가 사업을 독립적으로 수행하기 위해서는 독립적인 재원구조가 마련되어야하는데 이러한 구조적 장치를 마련해 놓지 않은 체 행정업무만 분권화한 결과라고 할 수 있다. 마지막으로 기술적인 문제로 상위법과 정부가 최근 제정한 시행령과의 부조화의 문제가 있다. 대표적으로 상위법에서는 어린이집이 교육기관으로 명시되지 않았는데, 시행령에는 포함시키고 있어 법률적 혼란을 야기하고 있다. 책임 있는 정부라면 시행령 제정이전에 법률적 검토를 충분히 해야 했다. 시행령을 만들면서 논란이 발생할 것이라고 충분히 예상하지 못했다면 정부는 직무를 유기한 것이다. 더욱이 시행령이 상위법과 충돌되는 위험을 알면서도 제정했다면 이는 국회의 입법권을 침해하는 민주주의를 위협하는 중대한 도발이라고 할 수 있다.

시도교육청과 합의했다는 정부의 주장도 사실이 아니다. 누리과정이 도입될 당시 민병희 강원교육감은 한겨레신문과의 인터뷰에서 중앙정부가 예산지원과 법률정비 예상했지, 예산 떠넘길 것으로 예상 못했다고 했다. 그래서 당시에도 교육감협의회에서 중앙정부에 교부율 상향 조정을 요구했고, 2013년 3월21일 만3-5세 어린이집 보육비지원에 따른 시도교육청 재정부담해소를 교육과학기술부에 건의하기도 했다는 것이다. 더욱이 2014년 누리과정 예산논란이 있었을 당시 국회 교육문화체육관광위원회의 속기록을 보면 유기홍 의원이 황우여 교육부장관에게 “그때(시행령 개정) 교육부하고 기재부만 협의를 했던 것이지요? 당사자인 교육감들은 그 당시 협의에서 빠져 있었지요?”라고 질문했고, 황우여 장관은 “예, 그런 것으로 알고 있습니다.”라고 답변했다. 그리고 황우여 장관은 국가가 최종적으로 책임지겠다는 답변을 했다. 또한 교육부는  2014년 정부 예산 편성 시 누리과정이 대통령 공약사항이므로 교육부가 누리과정 예산을 전액 편성할 것을 기획재정부에 요구했었다. 그러나 기획재정부가 해당 예산을 전액 삭감한 선례가 있다.

이러한 명백한 사실에도 불구하구 최근 정부여당은 누리과정에 대한 정치공세를 이어가고 있다. 2014년에는 학교급식지원 대신 보육과 누리과정예산 편성하라고 압박하고, 최근에는 누리과정 예산을 내려 보냈는데 왜 편성하지 않느냐고 정치적 공세를 하고 있다. 새누리당은 “교육감님, 정부에서 보내준 누리과정 예산 어디에 쓰셨나요?”라는 현수막을 곳곳에 내걸었는데, 사실 누리과정이라는 명목으로 교부된 예산은 없다. 정부여당이 국민을 대상으로 비난회피정치를 하고 있는 것이다. 서구 복지국가에서 보수정부가 복지축소 할 때 그 책임을 상대방에게 떠넘기는 전략이 누리과정 예산 논란에서 재현되고 있는 것이다. 누리과정을 도입할 때는 보수정부의 치적이라고 내세우고 예산집행 할때는 교육청이 편성하지 않아 집행하지 못한다고 비난하는 것은 복지축소를 위한 전형적인 비난회피정치인 것이다.

반복되는 이야기지만 결국 누리과정을 둘러싼 최근의 논란은 증세 없는 복지확대가 불가능하다는 것을 보여주는 대표적 사례이다. 시도교육청에 대한 교부금률을 상향 조정하는 것도 현재와 같이 (국민연금 등과 관련된 사회보험금 수입과 지출을 재외한 정부수입지출로 계산된) 관리재정수지 적자가 47조원에 이르는 상황에서 현실적인 대안이라고 보기 어렵다. 결국 증세를 위한 사회적 합의기구를 마련해야한다. 대통령만 결심한다면 복지확대를 위한 증세에 대해 야당은 물론 국민들도 지지할 것이다. 얼마 전 SBS가 여론조사전문기관 TNS에 의뢰해 조사한 결과¹⁾에 따르면 더 많은 복지를 위해 세금을 더 낼 용의가 있다고 응답한 비율이 절반이 넘는 55.9%였다. 더욱이 2012년 기준 OECD 국가들의 평균 국민부담률이 33.7%인데 반해 한국은 24.8%에 불과하다는 것은 그 만큼 우리에게 증세의 여력이 있다는 것을 의미한다. 국민들이 사적으로 부담하고 있는 각종 비용도 증세를 통해 공적사회서비스가 확대되면 감소할 수 있다는 점에서 증세는 한국사회에 만연한 불평등을 완화하는 중요한 방안이기도 한 것이다. 증세 없는 복지확대는 없다!

1)  전국 성인남녀 1천명 대상 2015년 1월23일과 24일 조사. 유무선으로 조사. 응답률 15.5%. 95%신뢰수준. 오차 3.1%포인트.